关于盘活财政存量资金促发展实践探索与思考

柳晓东 梁遗强 梁修全

（保康县财政局 湖北 襄阳）

一、盘活财政存量资金是保康经济发展新常态的需要

保康县作为秦巴山片区扶贫攻坚县、全省脱贫奔小康试点县，以生态文化旅游为主的第三产业尚处建设阶段，工业以磷化工济为主，一枝独秀处于低迷期，以烟叶、核桃、茶叶、食用菌、蔬菜为主，特色农业税收贡献力度小，全县规模以上企业仅89 家，财政收入块头小、总量少，作为山区小县，保康县级财力面临着严重不足，要想谋求更大作为，盘活财政存量资金、优化资源配置、提高支出绩效不失为弥补地方财力缺口的明智选择。

（1）有助于平衡财政的收支。尽管近年来，保康县财政收入连续多年实现快速增长，但相对于全县经济社会各方面对财政资金的需要，财政收支的矛盾还十分突出。努力盘活财政存量资金，避免财政资源闲置，对缓解财政收支矛盾具有重要意义。比如财政存量资金存在银行，可以产生一定的利息，成为各级财政的额外收入。

（2）有助于保障财政资金的安全。财政资金的闲置，总是会引来各有关方面的关注，甚至被别有用心的人巧立名目违规使用，造成资金的挪用和浪费。通过盘活财政存量资金，尽可能压缩资金规模，努力将存量资金控制在必要的范围内，可以提高资金的安全性，同时也有助于财政资金的统筹使用，做到 手中有粮，心中不慌 。

（3）有助于提高财政资金使用效益。提高财政资金效益是加快建设公共财政的客观需要。目前，地方在经济建设中，一方面因缺资金短缺向金融部门借贷，同时财政支付高额利息，另一方面，大量的资金又存在财政专户上不能用或不敢用，这些现象是不符合资本流动性原则的，同时也是极大的浪费，降低了财政资金的使用效益。因此，盘活财政存量资金，将闲置资金用到该用的地方去，有助于其发挥更大的社会效益和经济效益。

（4）有助于倒逼财政体制改革和完善。通过对财政存量资金激活过程中发现在财政资使用和管理中存在的制度上的不足和漏洞，暴露出体制上的弊端。从而促使政府加大对财政税收体制的改革力度，财政预算执行的制度建设。如为《新预算法实施条例》制定提供一定的可靠的现实依据，坚持量入为出，量财办事。

二、盘活财政存量资金的具体实践及思路

盘出存量是手段，把存量资金用到刀刃上，缓解当前 资金荒，发挥财政资金的应有效益，这才是盘活财政存量资金的真正目的。在如何用好用活存量资金上，保康县主要采取了以下措施。

（1）预算讲求绩效。积极推进建立健全 预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用 的预算绩效管理机制。部门预算编制设定绩效目标，财政部门审核绩效目标，预算经人大批准后，财政部门批复绩效目标。成立财政投资评审中心，对县直各部门30 万元及以上项目支出全部纳入绩效目标管理，定期开展绩效评价，加强资金使用监管。通过推进全过程预算绩效管理和项目投资评审工作，大幅提升了财政资金使用效益和效率。

（2）支出优化结构。坚持集中存量财力办正事，勤俭节约办大事，优结构，论绩效。严格执行中央 八项规定 和《党政机关厉行节约反对浪费条例》，严格控制三公 经费支出和一般性支出，严格规范津补贴，严格公务用车管理，制定基本经费定额标准，集中财力保运转、保民生、保发展，把有限的财力用在刀刃上。制定《全县若干民生工程两年行动纲要》，把财力向民生领域倾斜，着力解决农村 八难 问题和群众关心、关注问题，确保人民群众共享改革发展成果。2014 年，全县民生支出占财政总支出的比例达79.9%。存量资金优先用在保障民生上，用在全力支持县域经济发展上，用在全力支持项目建设上，用在落实县委、县政府重大决策部署上。

（3）机制着眼长效。在盘活存量的同时，我们着眼长远，建立机制规范运行，着力减少财政存量资金。一是严格实行资产配置预算管理、项目支出 零基预算，对以前结转不需按原用途使用的预算资金，按规定调剂用于本部门、本单位其他项目，确保预算不虚；二是严格执行 二上二下 程序要求，统纳各方意见，确保预算编制不偏；三是打足打满部门政策内的人员经费和基本运转经费，打消部门对预算不足的顾虑；四是县领导严格法规意识，模范遵守《预算法》，不搞一事一议、临时审批；五是嵌入国库资金支付监控软件，问责资金迟滞，杜绝资金随意划转，从源头上压减财政存量资金形成的制度空间积极盘活，让钱动起来、用起来，加快资金运转速度，提高资金使用效率，确保资金效益不空。

三、活财政存量资金存在问题及原因症结

总体来看，保康县对于财政存量资金的盘活虽然采取了一些措施，制定了一些办法，取得了一定的成效，积极发挥了财政存量资金的效应，但还是存在一些问题，主要表现在：一是财政资金闲置与政府债务规模增加并存的矛盾。前几年，一方面政府财政收入大量进账，另一方面大把钱花不出去；一方面政府不断举债，另一方面却有许多钱在 睡大觉 。二是财政资金闲置与经济发展 失血 并存的矛盾。资金不足一直是制约保康发展的最大瓶颈，大量生态旅游基础设施建设、民生项目因为资金不足而进展缓慢，企业融资难，但大量流动性资金却滞留在金融体系内空转，宝贵的财政资金因为管理不严趴在账上闲置沉淀，并未有效用于支持实体经济，促进经济结构调整以及经济增长。

财政存量资金的形成，虽然直接反映的是预算执行不到位、预算编制不合理、资金监管不到位、转移支付不规范等问题，但综合起来既有历史的惯性，又有现实的动因；既有技术操作方面的因素，又有体制机制的固性；既有客观的一面，也有不合理的一面。

一是历年结余结转较多。近年来，随着地方财力的不断增长，财政专户存款逐渐成为各商业银行市场营销的重点（财政存量资金相对于银行来说就是 头寸），受利益驱动，大量财政资金通过库款支拨、专户归集、上级调拨等形式滞留在各类财政专户上，形成了国库资金的体外循环。

二是专项转移支付结存。拨付地方的专项转移支付，因为在程序上，没有建立科学的项目评审和决策制度；在时间上，往往集中到年底下达，缺乏必要的可行性研究；在管理上，以拨代管，导至年末余额放大；同时因收入与支出在季度间的不平衡，也导致部分资金闲置形成结存。

三是缺乏预算绩效审查。政府部门有强烈的预算最大化冲动，争取了远远超过自身消化能力的预算，由此导致专项资金的预算计划执行率低、资金闲置率高。加之现行的专户资金疏于管理加剧了这一现象的恶化，在编制每年的部门预算时，有的部门没有按规定将上年的专项结余编入下一年的预算，财政预算安排也未考虑部门上年的专项结余，这样导致专项结余不仅没有重新安排或收回，反而逐渐增大。

四是项目设置交叉分散。由于专项项目分配制度不够合理，资金投向较为分散，重点不突出，几乎覆盖了所有预算支出项目，并且补助对象涉及各行业，这就使得庞大的专项转移支付资金分散到地方后资金量会变小，真正想做项目的地方拿到资金后也难以启动项目。此外，专项项目资金用途主要用于地方事务，但是审批决策却集中于中央部门，信息不对称也容易造成部分项目脱离实际，难以实施。一些财政专户资金如移民资金、教育专项等，时常要接受上级部门的专项检查，其资金按要求不能与其他专户发生往来，地方政府缺乏预算自主权，客观上使得资金使用上失去了灵活性和主动性，只能滞留在相关专户内，影响了财政专款的使用绩效，造成专项资金使用效率不高，形成了资金的积淀。

五是工程预算执行不力。受宏观经济环境影响，部分项目单位执行进度较慢，达不到资金拨付标准，造成资金不能及时按要求拨付。尤其是保康县这样一个全山区县、国家重点扶贫县，财力有限，有些项目地方配套资金不能及时到位，项目不能如期实施，影响了资金运转速度。

四、继续盘活财政存量资金的措施和建议

财政资金是进行各项经济社会活动的财力保证，对主导社会资金的运作有着巨大的控制力和影响力。财政资金作为公共资金，既然来源于社会和人民，就必须精打细算、高效使用。大量的财政存量资金，目前对政府聚财、生财以支持促进经济社会发展而言，是机遇，是利好。但从长远看，过多的财政存量资金，本身就凸显出政府在理财方面的不合理性和非绩效性，不利于财政资金作用的正常发挥，不利于正常的财政经济秩序运行。形成存量，发生沉淀，是不顺畅的结果，是财政资金流的 回水湾，容易积淀诸多杂质，隐患多多。盘活存量，只是纠偏、校罔，而绝不应成为一种常态。必须在继续有效妥善利用现有财政存量资金的同时，以更大气力改革完善体制机制、规范财政运行，努力消除或减少财政存量资金，有效防止资金沉淀，让财政资金在阳光下顺畅规范自由流动，凸显即时效应，促进财政资金效益的最大化，以稳定、科学的财政收支带来稳定的经济效益。

1.持续清理存量，不留盲区，把该清的清出来，做好存量 加法

按照《省人民政府办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（鄂政办发[2015]19 号），对2012 年及以前年度的结转结余资金，全部收回县级财政统筹用于保障和改善民生、推动产业转型升级、提升基础设施水平等；对2013 年以后的结转结余资金，要督促项目加快执行进度；对不需按原项目用途使用的，在不改变资金类级科目用途的基础上，调整用于同一类级科目下的其他项目。同时，加强资金监管，严肃财经纪律，防止片面追求进度，不讲效益乱花钱的行为。全面清理财政暂付款与财政周转金，借给预算单位的款项，通过调整预算、抵扣预算等方式收回；借给非预算单位的款项，采取包括法律手段在内的多种措施收回。

2.统筹利用存量资金，合理安排财政支出，做好资金乘法

发挥财政政策杠杆效应，注重财政资金的 乘数、放大功能，用准、用活财政存量资金。继续将存量资金优先用于民生项目，同时，要用市场的办法，利用财政存量资金支持实体经济的发展。重点培育市场要素和市场中介，注资壮大担保公司，为本地企业提供融资担保，通过担保融资，四两拨千金 ，形成资金杠杆放大作用。建立企业发展基金，选择一批科技含量高、市场容量大、成长型和信用度良好的企业作为备选扶持库，在企业出现还贷难时，帮助其偿还到期贷款，企业获取新贷款后再将相关款项还回财政，以此促进县域企业健康、持续发展。实行财政存量资金集中专存。将财政存量资金集中存放央行国库。人民银行充分履行经理国库职责，把握国库现金管理操作权，将所有财政存量资金纳入央行货币调控范畴，确保效率和安全。

3.改革规范预算管理，促进财政资金高效流动，做好存量 减法

（1）强化预算管理。一是科学精细编制预算。牢固过 紧日子 思想，一方面压缩不必要的支出，另一方面调整财政支出结构，对部门基本支出，按规定标准核实打足，不留缺口。对部门项目支出，加强事前论证，提高预算编制的准确性。充分强化绩效评价和项目投资评审结果运用，凡应细化的预算支出，年初都要细化编制到具体使用项目、具体使用单位，设定切实可行的绩效和评审责任目标，减少预算执行中的二次分配。在财政资金分配中更多引入竞争性机制，减少政府部门自由裁量权，同时探索引入第三方机构对政府花钱进行绩效评价。二是加快预算执行。对年初部门预算安排的各项资金，制订合理的用款计划，同时加大项目预算实施力度，努力实现预算资金的均衡支付；需在年度执行中细化的项目以及中央和省追加的专款，要及时制订使用方案并尽快拨付，防止年终集中突击办理。上级政府对下级的转移支付应提前预告，及时拨付，以避免年末匆忙划拨资金、造成资金沉淀结存现象。三是建立健全预算执行约束机制。尽快建立科学合理的支出标准和预算定额，增强预算分配和执行的透明度。全面推行真正意义上的国库集中收付，取消所有财政专户等过渡账户，实现所有预算收入直接入库，预算支出直接到最终用户，集中所有财政存量资金到国库。同时，简化项目审批程序，加快跨年度项目施工进度。

（2）规范资金运行。一是严格账户管理。全面清理财政专户，对省财政厅明确清理撤销的财政专户，严格清理归并或撤户。严格专户资金管理，禁止将财政专户资金借出周转使用或转出专户进行保值增值。按照规定用途使用专户资金，严禁擅自改变财政专户的用途。清理撤销的财政专户中的资金，按规定并入其他财政专户分账核算或及时缴入国库。严禁违规将财政资金从国库转入财政专户并虚列支出，严禁将财政资金支付到预算单位实有资金银行账户。二是管好财政存款。将财政专户资金由活期存款调整为协定存款；在目前银行存、贷款利率己放开的情况下，通过招标方式，确定财政专户资金在各银行的份额，杜绝各因商业银行的逐利行为形成的财政资金积淀。三是及时下达各项资金。对中央和省级一般转移支付和专项转移支付资金，县级财政分别在本级人民代表大会批准预算后30 日内，正式下达到各部门。对有指定用途和项目的资金，按规定的项目和用途尽快予以落实，确保资金及时有效拨付。

4.整合财政专项资金，精简资金项目设置，做小存量分母，探索分配 除法

建议省财政厅通过取消、减少、整合财政专项资金以及增加一般性转移支付等方式，对转移支付进行分类清理。在资金总量一定的情况下，通过优化精简项目，做小分配的 分母 ，增大每个项目资金规模，改变专项资金撒胡椒面的现象，聚集财力办好事。一是取消支出到期、支出绩效不高以及与 八项规定 不相符的项目；二是整合归并用途相近、扶持对象相同，补助重复交叉的项目；三是调整竞争性领域专项资金投向，涉企补助资金的扶持重点向支持产业集群和公共服务平台转变，优先支持股权投资、融资担保、市场开拓和自主创新，资金分配上重点突出与企业财税贡献相挂钩，提高财政资金投入产出效率；四是增加一般性转移支付规模和比例，将补助市县金额相对固定、采取因素法为主分配的专项转移支付，逐步纳入一般转移支付补助范围，进一步优化转移支付结构，提高县级财政保障能力。