城中村改造中如何优化房票安置的制度设计和实施

钱攀锋

（嵊州市城中村改造指挥部 浙江·嵊州 312400）

一、土地征收住房安置的制度设计选择及房票的概念

在城中村改造过程中，有一个关键问题是，如何比较合理、公平、平和地安置被征收土地人。在解决这个问题的过程中，出现了三种可选的制度设计及其代表的路径方式。

一是政府在被征收土地附近建筑规划统一的建筑，根据被征收人原有宅基地及附着物的情况，进行直接置换。二是基于被征收人原有宅基地及附着物的价值估算，直接给被征收人一定额度的资金，让其根据自己的需求，灵活解决住房问题。三是房票安置，在对被征收人原有宅基地及附着物的价值估算之后，给被征收人一定的凭证和票据，被征收人在规定的时间内，拿着房票在既定范围内根据自己的意志和机会按照多退少补的原则购买住房。对于适用范围，各地有不同规定，比如湖州明确了六个入围楼盘名单，衢州市规定的范围是“房地产主管部门监管的商品住宅和市场上的二手房”。

第三种思路的最大特点是购买住房的资格票据取代了资金和现有住宅，具有前两种不具备的多方面优势，一是能保证其代表的置换资金的使用方向，二是增大了被征收人的住房选择空间，三是让政府部门从具体的建筑建设等方面解放出来，四能加快土地征收或拆迁的进程。

二、城中村改造中房票安置施行中出现的问题及原因

（一）房票倒卖现象严重

在各地推进实施房票安置策略的过程中，涌现出的最严重问题就是房票倒卖现象严重，浙江台州“4 个楼盘售出的商品房中就有100 多套房子存在倒卖房票的情况”。在房票倒卖现象的背后，各级官员是违规违法的主体力量。他们之所以能得逞，一方面是因为他们自身的职权及其携带的系列资源，另一方面，也是更为重要的是，各地在施行房票安置政策制定相关规则的时候，普遍强化对被征收人活动的约束和规范，但基本上没有对政府相关工作人员方面的约束，导致在实务推进方面集中关照被征收人的行为，而忽视了对执行主体也就是相关政府工作人员的行为监督，让他们有隙可乘。

（二）没有有效维护或保障被征收人的利益

房票安置的过程实际上是政府、被征收人、房地产开发商及中介等多方博弈，其中被征收人处于弱势地位，其利益属于被挤压的一方。在衢州等地的制度规定中，在房票定价方面，决定者是市区规划土地联席会议，能有权限对方案提意见的是笼统地各区块，整个决策过程中基本上没有被征收人的踪迹，他们是缺位的，这样很难充分考虑他们的利益，其中的关键表现就是把市场价格当成定价的基础。在房票安置政策施行过程中，各级官员基于自己的私利，违法违规倒卖房票，实际上是对被征收人利益的侵犯。

（三）问题转移目标领域的风险承受能力有限

房票安置政策的推行，用房票取代了现房或现金，实际上上只能算把政府的问题转移出去，而转移目标或者说风险承受主体是房地产市场。目前，国内的房地产经过了几十年的发展，有了一定的成熟度，对国民经济发展而言形成了较大贡献。不过，其本身也存在多方面的问题，房价虚高现象普遍，房地产泡沫比较严重，不良房地产商的建筑质量越来越低，物业管理等方面的问题重重，房地产领域的维权事件越来越多，等等。房票安置政策的推行，导致房票倒卖现象泛滥，还出现了炒房票这种畸形现象，实际上都激化了房地产领域的固有矛盾，可能会引发更大的社会隐患。

（四）制度设计不够细密

从台州等地开始推进实施房票安置政策以来，该政策在各地实践的普及度一直相对有限，时间也较短，本身的成熟度不高，其中的重要表现是制度设计不够细密，缺很多应有的内容，在关键事项方面的规定说明不够详细。

三、优化房票安置设计及施行的要点

（一）提升房票源管理的力度

各地在推进实施房票安置管理的过程中，普遍忽略了对房票源的管理，包括房票的印制主体、房票防伪措施、印制及发放程序、设置人员职责及纪律、房票购买资质限制，等等。正是这方面的缺失，导致大量房票并没有进入被征收人手中，而是或在政府官员手中，或在不良中介手中，或在黄牛手中。对此，应该提升房票源管理的力度。在相关办法规程中，围绕房票源管理问题厘定明晰而细密的规范说明，并且辅助以内控构架的执行力度确保这些制度的贯彻落实，在起始阶段确保房票安置政策的健康运行。

（二）强化监督和问责

各地在推进实施房票安置管理的过程中，不应该只关注对被征收人行为的约束和规范，还应该关注另外其他主体——政府相关人员、涉及到地产商及中介等相关方。具体而言，各地应该在相关办法及规范说明中，明确增加对这些主体行为约束和规范的说明，并且应该明确辅之以具体的惩戒措施，在惩戒力度设置方面尽量遵循偏严的原则，以形成足够的威慑力。比如，在房票使用环节，可以考虑明文规定使用房票购买商品房住宅的购买人只能是房票上注明的被征收人或安置人员，强调其不得抵押转让的刚性，否则根据具体情况给予严厉惩罚，以实名制否决政府相关人员等其他人员冒用房票的机会。

（三）注意充分维护被征收人利益

在推进实施房票安置政策的过程中，应该心中有维护并保障被征收人利益的意识应该充分保障房票定价与其原有宅基及附着物价值等同，避免因话语权或资源势位优势压低被征收人原有财产的价值。可以考虑对纳入商品房安置选择对象的房产开发商统一签订安置责任保证书，以约定方式避免开发商抬价或捂盘不售，确保房票使用价值与房产市场价格相吻合；可考虑以政府监管的指定账号为工具，对被征收人凭房票购买商品房进行全过程监督，确保监督范围的全覆盖和全流程，确保被征收人购买楼能顺利完工交付使有；在被征收人与房地产商博弈的过程中，可以考虑用制度规定为被征收人争取尽可能的优惠比例。当被征收人购买住房后房票出现余额的情况下，采取灵活措施确保余额能切实应用在被征收人身上，避免其利益受到无端损害。

（四）推进制度设计精细化和全面化转型

各地在持续推进房票安置政策实施的过程中，应该注意尽可能地细化相关规定，提高其相对于具体实务的指导价值和意义。当然，也可以在保留既有办法规范的基础上，另外厘定细则性的规范文件或关键业务操作流程说明等，以体系化的姿态支撑和完善整个制度设计。另外，注意根据具体情况，推动房票安置管理的全面化，避免有重大残缺的存在，如上所言的房票源管理及对政府官员等各主体的监督和问责等内容，均属于现有制度设计中残缺的内容，需要及时补充完善，在推动实现房票安置管理全覆盖的基础上提升其具体运行水准。

（五）注意借助信息化力量

在推进房票安置政策的过程中，应该考虑根据地方的具体情况，或自主研发，或聘请专业信息技术团队，开发房票信息管理系统，在房票签发、使用、结算、清算等过程环节的每一个进展，都应该确保在信息系统中同步跟进，以为相关部门施行监督或监控提供最详细、丰富、真实而及时的信息。另外，还应该注意有限度的推进实施。房票按照政策的推进实施不能无限度地扩大，而只能在一定限度内普及。政府相关部门及人员，在推进实施房票安置政策和策略的时候，还应该适当考虑探索其他方式和路径，应该在提升本身工作效率的同时，履行更多的应有责任，而不是一味地思考把问题往外转移。

[1]杜晓,郑小琼.台州“房票门”暴露官场住房腐败生态[N].法制日报，2011，（1）.

[2]铜陵市住房和城乡建设委员会.铜陵“房票”安置和谐棚改[J].城乡建设，2014，(12).