城市土地资产的有效经营及管理

苏云波

（淮安市淮阴区安全生产监督管理局 江苏·淮安 223001）

一、我国城市土地资产经营管理存在的问题

我国的城市经营管理模式至上世纪九十年代开始实施，土地资产是城市经营的核心，是最大的国有资产，土地资产如何在政府的宏观调控下实现最大土地价值是城市管理的核心工作。由于我国土地资产的经营管理仍处于初步发展阶段，相关体制还不健全，各个城市都在探寻适合自己的土地资产经营管理模式，但每种模式都存在不同程度的局限性。目前土地储备制度是我国土地资产经营管理主要采用的方法，但实践证明该模式的管理体制中也存在一定问题。

（一）政府职能和市场职能兼于一身

目前我国很多城市在实行土地储备制度过程中，土地储备机构同时发挥了两种职能，即市场职能和政府职能。市场职能是指土地储备机构通过盘活存量土地以实现土地资产的最大价值，提高政府土地资产收益。政府职能是指对土地市场以及土地资源配置的调控和优化。对于市场行为来讲，其追求的是经营利益，对于政府行为来讲，其追求的社会公平和公正。在没有健全、有效的制度约束和法律保障的情况下，一个主体机构同时发挥两种职能通常是很难发挥良好作用的，这就对城市土地储备工作的开展和城市土地储备的进一步发展造成了一定影响。

（二）土地储备机构的土地经营工作无法有效开展

城市土地储备机构属于事业单位，自然少不了多数事业单位存在的通病。首先，政务权利不独立；其次，人事制度缺乏灵活性；另外，缺乏经营决策权。城市土地储备机构的人事制度和财务制度缺乏独立性导致其经营决策很大程度受到行政干预，机构的业务操作需要在政府行政意见的干预下进行，所以土地储备机构的经营行为无法实现完全意义上的市场行为，只能说是长官意志，不能体现出城市土地经营的经济规律和市场规律。政务权利不独立、人事制度缺乏灵活性以及缺乏经营决策权导致城市土地储备机构很难发挥市场职能，更不利于实现城市土地的最大收益，进而更难发挥政府职能。因此土地资产的经营管理主体应该属于自负盈亏的企业性质。

（三）土地管理部门缺乏有效监督

政府代表着公众利益，在追求社会经济快速发展的同时也需要实现公众管理的高效性，以维护社会的公平、公正。但在实际情况中，城市的经济发展水平是政府政绩的主要体现，而城市的经济发展需要大量资金支持，所以很多城市在缺乏资金支持的情况下往往以低地价甚至零地价的条件引入投资商。随着城市建成区地价的不断升高，很多开发区建设和农用地开始被征用，进而造成土地经营秩序混乱，土地资产严重流失的现象。所以政府需要有效发挥土地管理职能，严格保护耕地，预防农用地严重流失。对于地方政府而言，但经济发展与土地管理发生冲突的时候，土地管理往往要让步于经济发展，这主要是因为政府拥有土地资产经营权的同时也发挥了土地管理权力，土地资源管理局因为受到政府各方面制约导致无法发挥监督管理职能，进而出现了很多违法、违规操作。

（四）土地储备资金风险较大

城市土地储备机构的资金来源主要是银行贷款，因为贷款数额较大，所以需要承担很重的利息。城市土地储备机构用于偿还银行贷款、利息的途径主要有两个，第一是将未经过开发的土地仓促出让，没有实现土地的最大收益；第二，经过开发、整理的土地没有等到出让好时机的情况下匆匆出让，土地供应失去稳定性、计划性，没有达到宏观调控的效果。因为土地市场的波动性较大，地价极不稳定，而土地储备机构对银行的依赖性较强，很多情况下不能及时偿还银行贷款，如此以来就容易形成不良贷款，甚至引发经济危机。所以鉴于上述问题，城市土地资产的经营管理模式需要改革、创新。

二、城市土地资产有效经营及管理的建议

（一）完善经营主体

城市土地资产经营管理的过程主要包括四个步骤，第一，划定土地储备范围；第二，编制土地储备计划；第三，实施土地收储；第四，土地出让。其中土地储备范围的划定以及土地储备计划的编制两个环节具有行政性特点，属于政府行为，是土地经营管理的宏观调控手段。土地的收储和出让其实就是土地的买和卖，土地从原来的用地者手中拿回之后经过开发、整理后进行收储，并等到合适的时机将土地的使用权出让给新的用地者。土地的收储和出让过程具有经营特点，属于企业行为。

结合我国的土地资源管理策略，需要有多个部门来完成土地资源管理的政府职能，即土地资产管理委员会、国有土地资源管理局以及土地储备机构。其中国有土地资源管理局主要负责对土地资产经营的监督管理，土地资产管理委员会为决策主体，而土地储备机构只负责土地储备和出让计划的编制工作。此外，可以成立土地开发公司，有土地开发公司承担城市土地经营的市场职能，并通过一定的制约机制来规范土地经营管理，在政府宏观调控的条件下，不仅要增加政府收益，同时也要激发经营主体的活力和积极性。

（二）实施多渠道的融资机制

采用多种融资方式，将社会闲散资金筹集起来，以便为土地资产经营管理提供雄厚的资金实力。目前，银行贷款、发放权益性股份、引进项目开发商等等融资方式都是我国法律允许的。土地开发公司一般首选的融资方式是筹集自有资金，然后是引进项目投资商，最后是发行公司股票、土地债券以及金融机构贷款。几种融资方式相比，银行贷款相比发行债券、股票融资以及引进项目投资商成本要高，贷款风险完全由土地开发公司承担，而且贷款期限短，不适合长期经营，而其他融资方式就可以将风险分散。

（三）建立合理科学的利益分配机制

利益分配机制是改革的核心，对改革成败有着决定性作用。调控土地市场、实现政府最大收益是城市土地资产的经营管理的主要目标，此部分为土地资产经营管理的公共收益，属于外部收益。以往的利益分配在政府和银行两者之间进行，这种利益分配模式不仅不利于土地储备机构的良好运作，同时也无法进一步提高城市土地资产经营管理的市场化程度。所以利益分配有必要转换成在政府与土地经营主体两者之间进行，利益分配机制的关键就在于公共利益私人化以及外部效益内部化，以激发经营主体追逐利益的积极性，在争取私人利益最大化的同时实现政府的最大公共利益。

三、结语

土地属于不可再生资源，是人类赖以生存的基础，是社会经济发展的重要资源。土地是城市建设的基本要素，城市土地的合理利用和科学管理对城市建设以及可持续发展有着重要意义。我国的城市经营管理仍处于发展和不断探索阶段，需要对实践反映出来的问题不断研究，总结，以寻求更完善的土地资产经营管理策略，实现土地最大价值，以促进城市建设和经济发展。

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