我国民间慈善组织困境及法治建设

张竹高

(四川大学法学院，四川 成都610207)

0 引言

近年来，民间慈善组织如雨后春笋般在中华大地上涌现，例如大家所熟知的“壹基金”①2007年，李连杰创立启动了壹基金，它是国内第一家民间公募基金会。深圳壹基金公益基金会于2010年12月3日在深圳正式注册成立，以“尽我所能，人人公益”为宗旨，致力于构建专业透明的壹基金慈善平台，专注于救助灾害、关怀儿童、培养公益人才三大公益领域。“嫣然天使基金”②嫣然天使基金(Smile angel Foundation)是李亚鹏、王菲夫妇倡导发起设立的公益基金组织，该基金2006年11月21日正式启动，以“鹏菲”夫妇的女儿李嫣的名字命名，主要救助唇腭裂儿童。等都是由普通民众发起设立的慈善团体。这些民间慈善组织在救助社会贫困，维护社会公益方面发挥了重要的作用。但是由于现有制度的缺陷以及法律规范的缺失，民间慈善组织遭遇了发展瓶颈，在运行的过程中由于种种的原因偏离了其原有的轨道，严重制约了自身发展和其重要作用的发挥。2014年1月“嫣然天使基金”就因为“善款管理问题”③2014年1月6日，周筱赟称嫣然天使基金(简称嫣然基金)捐助治疗成本高达9万9千元，超出同类公益组织价格近20倍，“至少7 000万善款下落不明，涉嫌利益输送”。此外，嫣然基金8家定点医院中有4家为民营美容整形医院，而国外同类公益组织则均与公立医院合作。2014年1月13日，周筱赟再次爆料称红十字会报告中说5 322万建的嫣然医院变成李亚鹏等4个自然人的私人财产。，遭到了社会各界的质疑，这次事件使长期存在的民间慈善问题再次引起人们的关注。其实，这只是我国民间慈善组织面临困境的一个缩影。要想冲破民间慈善组织的困局，唯有大力推动民间慈善组织的法治化建设。

1 民间慈善组织发展中存在的问题

1．1 民间慈善组织准入门槛高、限制多

随着《基金会管理条例》于2004年2月11日在国务院第39次常务会议讨论通过，民间慈善公益组织迎来了属于自己的春天，但是该条例在对民间慈善组织进行规范和保护的同时，也对其限制颇多。《基金会管理条例》［1］第八条第二款①第八条第二款规定:“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币;原始基金必须为到账货币资金。”对成立民间慈善组织所需的原始基金做出了最低限度标准规定，使有些民间慈善力量因为数额巨大的成立基金而不得不放弃从事慈善事业，这些对于原始基金的最低限度规定直接限制了我国民间慈善组织的成立和发展。对于民间慈善组织另一方面的限制就是相关部门的核准登记，我国《社会团体登记管理条例》［2］第三条和第九条、《民办非企业单位登记管理暂行条例》［3］第三条、《基金会管理条例》［1］第九条等相关法律都采用双重审核、双重负责的原则对民间慈善组织的成立进行约束和监管。要成立民间慈善组织，需经过多个部门的审批和登记注册，这实质上是一种“严格控制管理”。虽然这些做法的初衷是为了促进慈善组织的有序发展，然而在实践中，大多数民间慈善组织面对如此苛刻的要求，在注册登记的第一步便已夭折。［4］117很多民间慈善组织因为成立条件的苛刻和限制只能依附于某些政府部门，这样做的直接后果就是民间慈善组织的运作受到政府的支配，其独立性、效率性、公信力大大降低。这些苛刻的“规定”使那些想投身公益慈善事业的社会普通民众望而却步，极大地打击了潜在的民间公益慈善组织的积极性，阻碍了我国公益慈善事业在民间的发展和壮大。

1．2 民间慈善组织税收优惠政策少

为了激励普通民众更积极参与民间慈善事业，世界上许多国家规定了慈善税收优惠政策。美国为了激励个人和企业参加慈善事业，规定进行慈善捐助的个人在应缴税额的50%内扣减，公司在10%内扣减。［5］53中国为了发展民间慈善事业也规定了慈善税收优惠制度，2007年出台的《企业所得税法》，将企业捐献的扣除比例提高到年度利润总额的12%。对个体来说，捐献额未超过应纳税所得额30%的部分，能够从应纳税所得额中扣除。［6］但不容乐观的是，我国给予慈善机构捐赠全额免税优惠政策的，仅限于政府指定的“中国红十字会”与“中华慈善总会”等五家慈善机构。［7］104另一方面，我国对民间慈善事业减免税的具体流程和时间长度也没有做出统一的规定，且办理手续极其繁琐。优惠政策的不完善和不彻底打击了民间慈善力量的成长和孕育，阻碍了民间慈善组织在数量和质量上的增长和提升。

1．3 民间慈善组织缺乏专业人员、管理落后

由于我国长时期的慈善意识、慈善文化的缺失以及对慈善事业的忽视，导致了我国从事民间慈善组织的人员的专业性不强，专业人员很是匮乏。据调查研究显示，在从事民间慈善事业的人员构成上，专职人员占60．03%，兼职和退休人员占39．97%;在年龄构成上，30岁以上下仅占16%，31岁至50岁的占32%，50岁以上的高达52%;在学历构成上，本科以上学历的仅占34%，专科以下的占66%。［8］而在国外，民间慈善组织不仅拥有专业的慈善事业人员，同时也有完善的慈善激励机制，从而可以吸引更多的优秀人才参与到民间慈善组织中，以此保证民间慈善机构获得的捐赠资源得到最大化的利用和分配。专业人员的缺失严重导致了我国民间慈善组织管理方面的落后，出现了办事效率低下、运作成本较高的不利后果，甚至削弱了民间慈善组织善款的利用率。例如，有些基金会一年之中光行政管理费用就高达上百万，再加之举办各种慈善活动的费用，两项加起来就高达数百万。这显然与民间慈善组织救济贫困、服务社会的宗旨背道而驰。

2 民间慈善组织产生困境的原因分析

2．1 政府过分干预，民间慈善组织缺乏独立性

我国的民间慈善组织实行严格的“双重管理、分层登记”的制度，即民间慈善组织既要受到登记注册政府部门的管理和制约，又要接受来自其业务主管部门的约束，其导致的直接后果就是民间慈善组织缺乏独立性和创造性。有些民间慈善组织每次开展活动都要得到相应主管部门的认可，有些活动还必须要征得相关政府部门的批准。如与教育慈善有关的活动，必须得到教育部门的批准;与健康慈善有关的活动，必须得到卫生部门的批准等。另一方面，我国民间慈善组织负责人的人员配置和慈善项目的开展等事项都要受到业务主管部门的约束。由于没有完全的独立性，导致一些民间慈善组织很难发挥其在社会保障体系中应有的作用。政府对民间慈善组织的注册成立有严格的要求，迫使一些民间慈善组织只能冠以企业的名义才能注册成立，使得它们不但无法享受慈善税收优惠政策，还必须像普通企业组织一样缴税。这些规定已经成为制约中国公益组织发展的拦路虎，导致我国的民间慈善事业发展缓慢。纵观世界范围内的民间慈善组织，现代法治国家对民间组织采取的是比较宽容的态度，注册条件宽松、程序方便快捷。这些对于民间慈善组织的软约束为民间慈善组织的发展道路扫清了障碍，在制度和法律方面为民间慈善组织保驾护航，大大繁荣了民间慈善事业的发展。

2．2 民间慈善组织缺乏有效监督

有效、完善的监督体系是保证民间慈善组织良好有效运行的重要组成部分，是其沿着正确轨道运行的润滑剂，也是提升民间慈善组织运行效率和减少运作成本的重要保障。而从理论上来说，任何民间社会团体都要受到来自社会、政府、和第三方的监督，民间慈善组织也受到这三种主体的监督。其中政府对民间慈善组织的行政监督显得尤为重要，然而由于政府监督主体的缺位，导致民间慈善组织在发展过程中遭遇成立时“人人都管”、成立后“没人监管”的尴尬局面。我国政府只是对民间慈善组织的成立设置严格的限制，而在民间慈善组织的运行过程中缺少必要的监督。也就是说，我国对民间慈善组织注重事前监督，忽视事中、事后的有效监督与管理，相比政府对民间慈善组织的必要监督，我们国家政府更加侧重于对民间慈善组织的管理。最终导致权限不清、责任不明确，民间慈善组织管理混乱。

2．3 民间慈善法律法规不健全

我国目前还没有专门针对民间慈善组织的法律规范，这是导致民间慈善组织发展长期陷于停滞状态的根本原因。现阶段，有关慈善事业的法律法规主要有《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国红十字会法》、《基金会管理条例》和国务院颁发的《社会团体登记管理条例》等法律法规。此外，《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国信托法》等法律以及财政部、民政部、国家税务总局等部门制定的有关规章中只有很少条款涉及民间慈善事业。首先，这些零散的法律、法规其内容非常简单、粗糙，对于解决民间慈善组织发展中遇到的慈善募捐和捐赠等实际问题基本没有操作性。其次，这些法律规范立法层次较低、效力不高甚至已经过时。这些法律法规不但不能保证民间慈善组织的良好运行，甚至还引发了善款浪费、善款腐败等诸多问题。更为严重的是，民间慈善组织由于缺乏法律的规范和限制，甚至出现了挪用私分善款等恶劣现象。［9］55-56因此，尽快制定出台一部规范民间慈善事业发展的全国性法规，利用法治思维和法治方式把民间慈善组织纳入法治化轨道，已经势在必行。

3 解决民间慈善组织问题的法治建议

3．1 创新管理机制，提升民间慈善组织合法化、合理化运营

党的十八届三中全会决定已经明确提出:必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。所谓法治政府就是政府在执行公务时要严格依法办事，遵守法律、崇尚法律，同时要有法治意识，遇到问题要用法律解决。面对民间慈善组织在发展进程中遇到的种种问题，我国政府更要做到该管的管，不该管的则不管。首先，要在保证民间慈善组织合法成立的前提下，破解长期困扰民间慈善组织的登记注册问题，大胆创新和放宽民间慈善组织管理机制，使得民间慈善组织能够在一种更加宽松、更加规范的法律环境中诞生和成长。其次，要进一步明确政府和社会在慈善领域中的职责权限。在建设法治国家、转变政府职能的时代背景下，政府应扮演好“服务者”的角色，在民间慈善组织成立时为其提供方便，运行时为其提供监督，让民间慈善组织从成立到运作都在“法治国家”、“服务政府”的环境下进行。政府应该利用自己的资源优势向社会宣传慈善文化和慈善意识，让每个人都加入到慈善事业中来，促进整个社会慈善事业的发展。

3．2 加强民间慈善立法建设与完善

民间慈善事业规范化、法制化，不仅是发展民间慈善事业的需要，更是我国进入法治国家建设重要阶段的迫切需要。在当下，要制定出一部具有可操作性的民间慈善法，就必须以法治建设为突破口，利用法治思维、法治方式不断创新有利于民间慈善组织发展的新体制、新制度。首先，要进一步规范民间慈善组织的注册登记管理制度，通过制定专门的慈善法律法规，在法律层面切实解决长期以来一直困扰和制约民间慈善组织登记注册的制度瓶颈。其次，进一步从法律层面明确民间慈善组织应当享受的税收优惠政策。目前，虽然我国税法等相关法律已经对公益税收优惠做出了规定，但是，在实际运行中，民间慈善组织面临着享受税收优惠政策难度大、审批环节繁杂、周期长等困境。因此，政府应当通过法律形式形成统一、公开、透明的税收优惠落实机制。完善我国的税收法律制度，确立对民间慈善组织的税收减免制度，简化申报的程序，要进一步明确民间慈善组织应当享受的税收优惠和对募捐财产依法进行管理使用的权利保障机制。此外，目前我们国家正在酝酿针对遗产数额较大的情况开征遗产税，笔者认为是非常有必要的，一方面，国家可以通过征收遗产税来平衡社会财富，维护社会和谐;另一方面，在有效落实减免民间慈善组织税收制度的前提下，做慈善捐赠的公民就会在一定程度上避免了遗产税的发生，同时他可以按照自己意愿，根据自己对社会需求的判断进行捐赠。所以征收遗产税会从侧面大大地激发公民个人参加民间慈善事业的积极性。

3．3 加强民间慈善组织自身的法治建设

民间慈善组织的建设应该与法治国家的建设保持一致，在建设法治国家的潮流中加强自身设立、组织机构、受赠财产管理、信息公布等方面的规定和建设。利用法治思维规范民间慈善组织的内部管理和信息公开，明确自主管理、民主监督的民间慈善组织内部结构，实行民主管理、民主监督的现代化组织管理机制。通过加强自身建设使民间慈善组织独立从事慈善事业、组织慈善活动、最终实现自我独立运作，充分保证其公开性和独立性。同时，民间慈善组织应该注重引进专业人才，定期进行组织内部人员的专业培训和考评，加强工作人员的法治意识，实行现代慈善的管理和运行模式。最后，要真正做到透明慈善，必须设立专门的财务管理系统，定期公布慈善组织的财务状况，提升民间慈善自身的公信力。作为公益性质最高的社会组织类型，民间慈善组织更需要加强对其自身公信力的塑造和维护。要提高民间慈善组织的公信力，就要形成组织自身的良好慈善文化。现阶段要加强慈善宣传力度，形成健康、良好的慈善法治氛围，吸引更多的企业参与慈善事业。

总之，被誉为“社会财富的第三次分配”的民间慈善事业的良好发展需要法治、道德和文化层面上的孕育，三者缺一不可。在道德与文化层面已经成型的前提下，法治成为最重要的一环，应着重加强民间慈善组织的法治建设，使其在法治的轨道中平稳地发展和运行，最终实现民间慈善组织的健康、可持续性发展，使民间慈善组织真正服务于社会，服务于人民，形成民间慈善组织与官方慈善组织之间的良好互动，从而进一步丰富我国的慈善体系。

［1］中华人民共和国民政部．基金会管理条例［EB/OL］．［2014-11-13］．http://cszh．mca．gov．cn/article/zcfg/200804/20080400013547．shtml．

［2］中华人民共和国民政部．社会团体登记管理条例［EB/OL］．［2014-11-13］．http://cszh．mca．gov．cn/article/zcfg/200804/20080400013543．shtml．

［3］中华人民共和国民政部．民办非企业单位登记管理暂行条例［EB/OL］．［2014-11-13］．http://mjzx．mca．gov．cn/article/zcfg/201304/20130400437169．shtml．

［4］肖玉明．我国民间慈善组织的立法缺陷及其建议［J］．西安财经学院学报，2011(4)．

［5］ 冯英，穆风龙，聂文倩．外国的慈善组织［M］．北京:中国社会出版社，2008．

［6］中华人民共和国中央人民政府．中华人民共和国企业所得税法［OL］．［2014-11-13］．http://www．gov．cn/flfg/2007-03/19/content_554243．htm．

［7］黄家瑶．中西方慈善组织比较［J］．东方论坛，2009(3)．

［8］黄姣．美国慈善从业人员薪酬制度启示［OL］．［2014-11-15］．http://www．chinadaily．com．cn/hqgj/jryw/2011-10-28/content_4200618．html．

［9］李国林．略论政府在社会慈善事业中的地位和作用［J］．求实，2005(5)．