完善制度“防腐”机制，推进制度伦理创新

涂平荣

(宜春学院 农村社会建设研究中心，江西 宜春 336000)

预防与惩治腐败是项纷繁复杂的系统工程。如党的十七大报告强调指出，不仅要严惩腐败，而且要更加注重预防腐败，强化反腐制度建设。真正做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，为促进经济社会又好又快发展提供政治保证。2013 年1月23 日，习近平同志在中纪委第二次全体会议的讲话中进一步明确了反腐新机制，强调要全面加强对权力运行的制约与监督，把权力关进制度的笼子，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这些方针政策为我们完善制度“防腐”机制，推进制度伦理创新指明了方面，开拓了视野。毕竟党的方针政策历来是惩前毖后，治病救人。从制度的源头上预防腐败问题的滋生、蔓延和发生，既可防止国家的财产、人民的权益免受损失与侵害，又可使社会主义制度的优越性得到体现、制度伦理的价值诉求得到充分实现。制度防腐的核心在于坚持用制度管权、用制度管事、用制度管人，关键在于如何有效制约、规范、制衡与监督权力，使制度既能对领导干部的权力进行到刚性约束，起到预防腐败、保护国家和人民财产权益的作用，又能使管理工作有序良性运行，体现人民的意志，维护社会公平，彰显制度的伦理价值。中央党校党建教研部蔡霞教授在接受《法治周末》记者采访时也表示: “治理腐败的根本思路是盯住权力，用制度来规范权力、用法律来管住权力”［1］。因此，完善制度“防腐”机制，推进制度伦理创新意义攸关、势在必行。

一、以制度约束权力，从源头上预防腐败

法国启蒙思想家、法学家孟德斯鸠曾指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。［2］(P154)对于领导干部而言，腐败最常见、最直接的的表现形式就是超越制度之外或钻制度的漏洞而滥用权力，把人民赋予的公共权力用来为个人、他人或利益集团谋私、敛财或获利。针对这种状况，制度在安排时就必须立足推进反腐倡廉建设的新情况、新问题，加大制度创新力度，在思想上牢固树立起预防腐败的建制意图，强化制度防腐的意识和创新反腐机制理念，要总体规划、系统谋划，不断完善反腐机制的配套措施，切实提高反腐制度建设的实效性，在制度的设计与执行中充分考虑到权力可能滥用的概率，着眼于权力的有序运行，注重程序性制度建设，铺架权力规范运行轨道，使权力的运作按制度设计的流程运行，以制度的程序性和可操作性来保证权力运行的有序畅通。遵循我国反腐倡廉发展规律和腐败问题衍生规律，同时借鉴国外反腐建制的成功经验，科学合理地制定防治腐败的法规制度，使反腐倡廉制度更有针对性、时效性、可操作性和实效性。从而在源头上给腐败分子设置第一道防线。

二、硬化决策、执行和监督“三权”制约机制，规范领导干部权力运作

孟德斯鸠还指出:“如果由同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了”［2］(P156)。美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊也承认:“没有任何政治上的真理比主张权力分立这个反对意见有更大的真正价值，或者更加带有自由保卫者权威的色彩了。如立法、行政与司法权均置于同一人之手，不管是一个人、少数人或许多人，还是世袭的、自己任命的或选举的，皆可公正地断定为虐政”［3］(P265)。从中不难发现，集权是腐败的温床，过分的权力集中必然导致更大的腐败。“铁道部原部长、党组书记刘志军因涉嫌严重违纪，被免去党组书记职务，接受调查，成为2011 年第一个落马的部级高官。公开资料显示，2010 年6 月，国家发改委相关专家指出，未来五年内我国的高速铁路建设将会持续维持大规模投入，投资总额会保持在年均7000 亿元左右。同一时间，国家发改委宏观研究院综合运输研究所副所长汪鸣也表示，前几年中国铁路投资额年均大体只在2000－3000 亿元之间徘徊，2009 年始中国铁路投资额上升至6000 亿元左右。如此大的高铁投资额，引来外界纷纷对张曙光在投标等过程是否存在腐败、腐败金额多少进行诸多猜测。而张曙光的“裸官”身份更引来外界瞩目。据媒体报道，张曙光的发妻在美国洛杉矶有3 处豪宅，在美国和瑞士有存款28 亿美元”［1］。这个事例再一次证实了孟德斯鸠与麦迪逊论断的科学性，同时国家行政学院法学部副主任杨小军叶也得出了相似的结论:公权力的无限放大暴露的正是腐败背后的“制度性漏洞”［1］。针对这种现状，必须对领导干部的公共权力加强约束与制衡，完善公共权力配置制度，使重大事务的决策权、执行权与监督权适度分离，避免权力过分集中，同时还要建立健全权力之间的制衡协调机制，确保每项权力之间既能彼此制约又能相互协调。特别是对权力的高度集中者—— “一把手”的权力制衡，更要引起高度重视，“一把手绝对真理、二把手相对真理、三把手服从真理、四把手没有真理”，原全国政协副主席苏荣在任江西省委书记、省人大主任期间独裁专断就是一个典型事例，这种现象足以说明这类问题的严重性与严峻性。因此，要推进制度建设中硬化重大事务集体决策、民主决策的内容，强化追踪问责制，预防权力运作过程中的个人专制语独裁，并为独裁设置了风险。特别是要抓好人们群众反映强烈的重点行业、关键岗位的领导干部公共权力制衡与配置。要广泛运用高科技技术，充分利用现代信息管理手段，加强对权力运作方式和手段的规范、制约与监督，最大限度地减少制度执行过程中的人为因素和自由裁量权的配置。以公民权利的真正实现来防止领导干部滥用权力。如公民选举权的全面实现可防止领导干部只对上级负责无需对下级、百姓负责的官僚作风;公民对公共事务知情权的真正落实可防止领导干部暗箱操作公共事务，这些均要求领导干部权力运作全程公开，而不仅是结果公开而已;公民参与决策权的真正实现则可防止少数利益群体操纵公共利益分配。同时通过宣传教育，提高人们群众的民主意识与法制观念，以及充分发挥监督职能部门，政协、人大、人民团体与网络新闻媒体等方面的监督作用来制约权力。

三、推行“三务”公开制度，创新权力监督机制

推行与贯彻党务、政务与财务“三务”公开制，是当代中国政治制度的众心所望与大势所趋，各级单位或组织机构的党务、政务与财务等重大事项，其民众应该而且必须拥有知情同意权，《中华人民共和国宪法》第二条也明确规定:一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。而领导干部的公共权力是人民赋予的，只是代表人民行使的，理应对人民负责、受人民监督。让民众对本单位或组织的“三务”重大事项拥有知情同意权，这既是对宪法的尊重，又是对民众合法权益的应然保护。因此，领导干部有义务把群众关注的热点问题、重点信息和与群众利益密切相关的政府信息、财务状况，特别是社会影响大、牵涉面积广、公众反应强烈、民众关注程度高、公益性强等重大事务以及公共权力又大又强又集中的要害部门与重要机关的事务必须实行重点公开制和实施听证制，让广大人民群众一目了然、有全面的知情权，然后作出同意与否的决定。这就要求建立健全相应的法规制度来规范与保障重大决策社会讨论、群众论证、民主听证，集体决策，以贯彻民主决策、民主评议制度，充分保障广大人民群众的知情权、发言权、评议权、同意权、决策权。此外还要健全完善上访、信访、举报、投诉制度，特别是对民众反应强烈、屡次上访、信访、举报无效而又得不到有效处理的案件，要改革案件从哪来又回哪里查办的惯例，要及时移交上级部门或更换人员重新审查，以还事项的真正缘由，杜绝本地官官相护或被连根拔起二者互相包庇的通病。同时还要健全举报奖励和对举报人保护制度，切实保障群众的监督权。尝试实施领导干部对重大事务向民众公开承诺，讲清道明公共权力如何行使，预期达到何种效果，把知情权还给了公众;并承诺如何兑现，把监督权还给公众。使领导干部的履职情况与权力运作公开透明，不仅要接受纪委、监察、政协、人大等部门的监督，而且要接受公众与网络新闻媒体的监督。这种“阳光”监督主体多、形式新、过程全、力度大、内容广、成效好，把领导干部的权力运作过程全部公开透明，避免了权力的暗箱操作与阴暗交易，既给领导干部的工作施加了压力又激发了他们兑现承诺的动力、同时还强化了他们的宗旨意识、责任意识、法治意识和廉政意识。

四、完善领导干部财产登记制度，推进制度“防腐”阳光运作

领导干部财产登记制度源于西方国家。在公元1766 年，瑞典的公民就有依法查阅所有官员财产与纳税情况的权利，任何一个公民都有权查阅首相的财产状况与纳税情况，这个制度延续到现在，已有240 多年的历史。后来瑞典政府进一步深化了这一制度，规定含国家公职人员在内的所有公民与社会团体，均必须向税务部门公开自己的财产状况与收入清单，并接受任何公民的查询。所有公民均不允许在银行开匿名账户，所以一旦有官员的账户出现不明来款或者非正常消费，老百性随时随地均可以查个“底朝天”［4］。而我国的官员财产登记制度虽早已实施，但往往是呼声大，雨点小、成效低。早在1987 年，为吸收借鉴国外先进经验、打造廉洁阳光政府，当时的全国人大常委会秘书长、中国法制工作委员会主任王汉斌同志在一次会议上就郑重指出:“一些国家已经规定了公务员应当公示财产收入状况。我们国家对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需要在其他相关法律法规中加以研究解决”。但事实上一直到1994 年，我国政府官员财产收入申报法才正式列入全国人大立法规划项目。到1995 年6 月，中纪委与中组部才出台文件，要求处级以上干部申报财产公示。2000 年3月31 日，银行存款实名制正式实施。2009 年1 月1 日，新疆阿勒泰地区公示了55 名初任副县级干部财产 (公开)申报表，接受任何公民查阅。2009 年春节后，浙江慈溪市也公示了该市700 多名领导干部的财产状况［5］。2010 年元旦，重庆开县也正式实施了新任党政主要领导财产申报制［6］。这些频频出现的新气象无疑令老百性欢欣鼓舞，但事实上从实施效果来分析，领导干部财产申报公开制陆续实施以来，腐败官员几乎没有一个在财产申报环节上被发现和查处，而一旦落马，又几乎均犯有巨额财产来源不明罪。据中央纪委副书记干以胜介绍:“2010 年全国纪检监察机关就立案139621件，119527 人被给予党纪处分，5098 名县处级以上干部受到处分，804 名县处级以上干部被移送司法机关，通过查办案件，为国家挽回经济损失89.7 亿元”［7］。而另一资料也显示:“广东茂名原副市长杨光亮的犯罪事实有两个情妇，14 套房产，60 多本存折，1.3 亿元家财，其中3464.752374 万元、欧元2.4 万元的财产，杨光亮不能说明来源”［8］。假如我们的阳光能及时有效扫射出那些贪官阴暗、肮脏、龌龊的交易，也许国家和人民的财产就能免遭或少遭侵害或损失。而瑞典的这些举措既能体现公民的民主权利与权力的阳光操作，又能张扬制度防腐的伦理价值，我国完全可以合理借鉴。特别是美国还设立了专门机构来监督政府官员的财产申报情况。如依据《政府官员行为道德法》而设立的廉政署，是由总统直接领导的机构，这一机构的工作情况直接向总统与国会汇报。其主要职责在于管理政府各级各类官员的财产申报事务与监督其道德行为。一旦发现哪位官员有不明款源，廉政署会立即处理。新加坡的法律也明文规定，从总理普通公务员，全部纳入财产申报名单。其财产申报的主体范围广、内容细、不仅包含本人的财产与利益，而且包括其配偶与其他家庭成员的财产、利益等情况。把领导干部财产登记制法制化，依靠法律的强制力来保障，这又是很好的范例供我们去完善。而社会主义制度伦理创新，还得结合贯彻落实毛泽东同志全新全意为人民服务的伦理原则、邓小平同志“三个是否有利于”标准的伦理要求、江泽民同志的“三个代表”重要思想中“立党为公、执政为民”的从政伦理要求、胡锦涛同志科学发展观中“以人为本”与促进人全面发展的执政伦理理念、习近平同志把权力关进制度的“笼子”的执政伦理要求等为主线，在推进制度建设过程中，坚持从群众中来，到群众中去的群众路线，牢记全心全意为人民服为的宗旨，以广泛倾听群众呼声，民主集中群众智慧，倾心满足群众合理意愿，时刻接受群众监督为工作风格，坚持用人民答应不答应、人民高兴不高兴、人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民满意不满意来衡量和检验领导干部一切工作的是非成败，切实把实现好、维护好、发展好最把最广大人民的根本利益为工作目标;时刻以民为先，以民为本，以民为天，竭诚为广大人民群众解难事，办实事，干好事;做到情为民系，利为民谋，功为民建，绩为民创，权为民用。同时加强廉洁自律，克服功利倾向，严格把好金钱关、美女关、享乐关、居功自傲关。正如美国第28任总统伍德罗·威尔逊所指出:“政府官员不仅要为上级，而且要为社会尽力，用“良心”做大服务，政府官员应该具有良好的态度，具有坚定而强烈的忠诚”。“政府官员，尤其是行政领导，应该应该带头克服官僚主义，是真正为人民服务的一个具有大公无私的政治家，可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具”［9］(P88)。

［1］ 任雪，赵晨熙.2011 制度化反腐风向:遏制“集权”［EB/OL］.2011－04－20［2011－10－02］. 法制网http://www.legaldaily.com.cn/zmbm/content/2011－04/20/content_2604757.htm?node=7570

［2］［法］孟德斯鸠. 论法的精神(上)［M］. 北京:商务印书馆，1982.

［3］［美］汉密尔顿，杰伊，麦迪逊. 联邦党人文集［M］. 北京:商务印书馆，1982.

［4］张智新. 制度反腐各国有利器瑞典财产申报制度实施240 年［EB/OL］.2009－09－23［2011－10－02］. 中国新闻网，http://www.chinanews.com/gj/news/2009/09－23/1881287.shtml.

［5］吴华伟. 专家称我国建立官员财产申报制度条件已成熟——专访反腐败问题专家王传利博士［N/OL］.2009－08－07［2011－10－02］. 新浪网，http://news.sina.com.cn/c/2009－08－07/074416082617s.shtml.

［6］章苒，朱薇，李柯勇. 我国逐步推动官员财产公开制度预防腐败［EB/OL］.2011－03－12［2011－10－16］. 新华网，

http://www.nbd.com.cn/newshtml/20110313/20110313174 930735.html.

［7］姜洁. 全国纪检监察机关去年立案近14 万件以反腐新成果取信于民［EB/OL］.2011－01－07［2011－10－16］. 新华网，http://news.xinhuanet.com/2011－01/07/c_12956065.htm.

［8］林洁，等. 广东茂名原副市长敛财上亿元今日受审表示认罪伏法［N/OL］. 2011－06－21.［2011－10－02］.新浪 网，http://news.sina.com.cn/c/2011－06－21/143422679359.shtml.

［9］［美］乔治·弗雷德里克森. 公共行政的精神［M］. 张成福，等编译，北京:中国人民大学出版社，2003.