传播与行动:我国转型期公众参与的新媒体实践——以垃圾焚烧议题为例

尹 瑛

(宜春学院，文学与新闻传播学院，江西 宜春 336000)

2014 年5 月11 日，杭州5000 余民众聚集反对建设九峰垃圾焚烧厂，后发展为封堵路经该地的省道与高速公路行为，并与警方发生冲突，项目也因此停工。而就在此事件发生前一月，武汉锅顶山垃圾焚烧厂在未通过环保竣工验收的情况下便开始日常化运作，引发周边居民长达一个月之久的抗议。事实上，类似因垃圾焚烧而引发的官民冲突事件在近年来时有发生，其中影响较大的包括2007 年6 月北京海淀居民抗议六里屯垃圾焚烧厂事件和2009 面广州番禺居民反对番禺垃圾焚烧厂事件。而更进一步来看，这些因垃圾焚烧厂而引发的环保抗争事件实际上是无一例外与政府相关风险决策中公众参与不足紧密相联。学界人士也普遍认为，破解公共政策“邻避困境”的关键出路在于公众参与。

公众参与是指针对某一特定事项，由政府、利益相关方、公众等与决策相关或受决策结果影响的各方在法律所赋予的权利与义务范围内，为达成一致的共识与共同的目标所衍生出的一系列的“联系、协调、沟通、妥协”等“双向对话、双向交流”的行为、活动与过程。［1］作为公民理应享有的一种公民权利，公众参与实际上是通过将公民引入权力资源的再分配过程，来确保被排除在政治和经济过程之外的穷人能够进入决策体系，并分享到社会富裕的好处。［2］在我国公众参与的制度性建设尚不健全的情况下，媒体渠道实质上成为底层民众实践参与的重要管道，尤其是伴随移动互联网时代的到来，以社区论坛、微博、微信等为代表的强调人际连结的社交媒体在我国公众参与的传播实践中的作用日益凸显，他们打破了传统媒体对传播权和话语权的垄断，极大拓展了底层民众自主表达的空间，为我国转型期公众强烈的参与欲望提供了现实实践渠道，结构出新型态的公众参与，值得我们高度关注。

为此，本文试以我国近年来频发的垃圾焚烧冲突事件为例来诠释新媒体对我国转型期公众参与的现实影响。

一、借助新媒体渠道实现主动知情，改变官民风险协商的“信息不对称”状况

综观全国多地发生的垃圾焚烧争议事件，公众集体抗议行动的发生多与政府项目风险决策信息的不透明相关。以杭州九峰垃圾焚烧厂事件为例，2014 年4 月，杭州市公示了2014 年重点规划工程项目，其中包括即将在城市西部的余杭区中泰乡建造一座垃圾焚烧发电厂项目，以解决日益严峻的垃圾处理难题。但在项目尚处于规划公示阶段时，选址区的相关项目作业工作便已开始，成为集体抗议行动暴发的直接导火索。而广州番禺垃圾焚烧厂项目则更是尚未通过环评的情况下就已经先发出了《关于番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告》，要求工程建设范围内的单位和个人，不得阻挠建设工程的测量、钻探、施工以及征地拆迁工作，否则将受到相应法律法规的处罚。反观对公众知情权的法律保障条款，《环境影响评价法》第21条明确规定“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”但该法并未明确规定公众参与的具体方式，亦未明确公众参与对决策的实际影响力;而《中华人民共和国信息公开条例》第八条则规定“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”，使政府享有了对信息公开与否的自由裁量权。这种模糊的界定方式实际上也就意味着政府作为决策主体仍掌握着信息公开与否的主动权。

知情是保障公众参与的首要前提，若知情权得不到充分保障，公众参与就无从谈起。传统媒体时代，由于政府垄断性地占有着媒体传播资源，公众能够主动获取相关决策信息、了解决策风险的渠道非常有限，作为决策者的政府与作为风险直接承担者的公众之间存在严重信息不对称现象，在政府不主动告知的情况下，公众的知情困难重重。而互联网是一个自由、开放和平等的传播平台，基于移动互联网应用技术的兴起而普及的社区论坛、微博、微信等强人际关系的社交媒体更是创造出一个多元、流动的虚拟表达空间，普通个体通过多元渠道知晓的风险决策信息得以以协同式信息生产的方式传播与扩散，有效拓展公众的知情权。

广州番禺垃圾焚烧厂事件中，丽江花园业主论坛“江外江论坛”在2009 年10 月16 日在显著位置开辟出“垃圾焚烧发电厂专版”，很多业主都将自己了解或搜集到的与番禺垃圾焚烧项目相关的资料发布在该版块上，内容从政府网站发布的项目招投标信息、环评信息到垃圾焚烧的风险知识、国外垃圾处理研究的最新进展，可谓无所不包。借助开放的网络论坛，高度分散、互不相识的利益相关公众得以相互连接，分享与沟通垃圾焚烧风险信息，进而在“知情”的前提下开展与政府决策者的有效对话。于是，在此事件中，我们看到了不少交锋式的对话场景:如番禺区市政园林局就垃圾焚烧项目邀请多位专家在情况通报会上登场试图说服公众理解政府决策，业主们却在论坛上质疑专家身份，指出他们与垃圾焚烧存在利益关联，认为政府在专家选择上带有偏向性，令政府的风险沟通举措适得其反;广州市政府通过媒体发布通稿称李坑垃圾焚烧厂技术一流，番禺居民却在网上发布了自主调查报告，怀疑李坑垃圾焚烧厂与周边居民致癌高发有关等等。这些微观传播过程都表明，在新媒体传播环境下，政府垄断性的信息资源优势已被打破，公众借助开放的网络资源可以实现“主动”知情，这对政府风险决策过程中的信息公开提出了更高的要求，如若政府主动公开的信息存在偏颇与不实，那这种信息公开非但不能取信于民反而可能失信于民，会进一步强化公众对政府决策的不信任情绪，加大后续风险沟通的困境。

二、借助新媒体结构风险共识与利益认同，开展行动动员

知情是公众参与的前提，但知情之后采取实际有效的表达与参与行动，影响政府相关决策才是公众参与的关键所在。综观我国多地发生的垃圾焚烧冲突事件，相关公众在知晓特定垃圾焚烧项目规划建设的信息之后都首先通过信访、媒体投诉等渠道进行过意见表达。在集体聚集行动发生之前，北京六里屯居民曾通过“一人一封信”的信访方式、申请行政复议和行政诉讼的方式公开表达诉求，广州番禺居民也曾多次到广州市城管委等机构上访，杭州民众则提交过一份2 万多人反对九峰垃圾焚烧发电厂的联合签名。但这些诉诸体制内公众参与管道的诉求表达未得到相关政府机构的充分重视与回应，使集体抗议成为他们竞逐体制内权力资源的选择，而新媒体则成为抗议者行动动员的有力武器。

对垃圾焚烧风险决策的公众参与而言，新媒体表现出的一个至关重要的作用在于，它极大降低了个体感知到的风险进入公共议题空间的成本，同时也极大压缩了分散化的个体意见聚集为公共舆论，并进而促成实际参与行动的产生的时间跨度。对此我们不妨对比下北京六里屯、广州番禺两起垃圾焚烧争议中公众参与起效的时间跨度:北京六里屯垃圾焚烧厂争议发端于2006 年12 月，通过新京报等多家媒体北京两会报道中有关六里屯垃圾焚烧厂问题的报道，居民们开始关注该项目，并在搜房网多个相关小区业主论坛展开讨论，但由于新建小区入住率低，老小区居民年龄结构老化触网率不高等因素，网络动员并未取得明显效果，其富有实效的行动动员工作更多实质上依赖的是传统人际传播渠道，2007 年6 月，上千六里屯居民聚集原国家环保总局门前要求停建该项目，几天后，原国家环保总局批复要求项目在更大范围公众参与前“予以缓建”，这一时间跨度为半年;而广州番禺居民则多是通过2009 年9 月24 日新快报对番禺垃圾焚烧项目尚未通过环评便计划国庆后开工的报道获知此事并开始在各自业主论坛展开讨论的，其中最知名的“江外江论坛”原本就是丽江花园业主日常讨论小区公共事务的重要平台，因此，媒体相关报道在该论坛一发布立刻成为大家关注的焦点，相关宣传和签名行动也快速得以展开，11 月23 日，近千番禺居民“散步”至广州市政府门前，呼吁政府尊重民意，停建番禺垃圾焚烧厂，参与者还通过推特对“散步”进行了直播，当天，广州市政府相关官员即明确表态称，若项目环评不通过、大多数市民反对，项目不会动工。而这距离番禺居于借助新媒体开始自主表达仅两个月。

可以说，包括业主论坛、QQ 群以及2009 年后兴起的微博和微信在内的新媒体，他们作为相对开放、自由、近用成本较低的传播媒介，为底层民众的自主表达与讨论提供了平台，使得他们个体所感知到的问题得以迅速跨越公私领域边界，进入公领域，成为公众共同关注的问题，结构出特定群体的风险共识与利益认同，使集体行动成为可能。然而，以西方社会运动理论来看，集体行动本身实际上也是参与者为迫使决策者让步而采取的“议价(bargaining)”手段，参与者所争取的回报来自于决策者的让步，这种回报取决于决策者对妥协所可能付出的代价的衡量。［3］(P293)结合我国社会现实来看，集体抗议的产生多与公众诉诸体制内渠道普遍存在的表达梗阻、表达无效、反馈迟滞、沟通的外部效应差，难以为有参与需求的公众广泛获知等弊病相关联，而传统媒体作为公众利益表达的体制内管道，由于受到宏观政治环境、特定新闻体制、新闻常规、组织常规等因素的限定，在公共利益表达与协商实践过程中的表现具有不确定性，难以保障公众诉诸该渠道的表达及参与实践的传播效果。在诉诸体制内多元表达管道的参与实践难以争取到政府决策者积极回应的情况下，集体抗议往往成为他们竞逐体制内权力资源，增加他们作为弱势公众与强势政府决策者对话筹码的重要策略手段。而新媒体尤其是以社区论坛、微博、微信为代表的社交类媒体的兴起则恰恰为分散公众的快速连结与动员提供了低成本、便捷的动员渠道，对政府风险决策形成了更大的外部压力。

三、借助新媒体进行策略化传播，再造制度化参与空间

尽管如前所言，新媒体在动员公众参与方面表现出了强效果，但从异地垃圾焚烧争议中公众参与的微观传播实践来看，新媒体对公众参与行为影响的强弱实际上与参与群体的人数、成员内部资源构成、抗争目标的问题化程度以及抗争所处政治、社会以及媒介情境都有着密不可分的关联。准确地说，新媒体在公众参与的传播实践中是被作为策略性工具来运用的，参与者往往会结合自身议题所处的复杂社会情境，依循风险最小化原则来选择具体的传播策略。

垃圾焚烧议题的公众参与中，被媒体盛赞为“公民行动”典范的广州番禺居民反建垃圾焚烧厂事件中业主们的传播与行动最具代表性。从番禺居民最初的《坚决反对番禺大石垃圾焚烧发电厂30 万业主生命健康不是“儿戏”》倡议书中清晰显现的“邻避”取向的维权诉求，到后来邀请番禺官员到小区讨论垃圾处理政策的邀请函、向专家发出的垃圾焚烧公开辩论的公开信，再到2010 年初《致全国人大公开信》中呼吁中央政府“以国家意志引领垃圾处理向正确方向发展”，其公众参与的传播与行动过程展现出清晰的“局地居民环境维权——影响地方政府决策——参与中央公共政策决策”的变化轨迹。细究其变化的原因，新媒体结构出的开放、多元、自由的表达空间可谓功不可没。

例如最初倡议书在网络上发布后立即引来一些网友“番禺人自私”，认为“垃圾哪里来就应该在哪里解决”的说法，为此，多位业主和中山大学郭巍青教授都在江外江等网络论坛积极发表言论，引导番禺居民从狭隘的“邻避”诉求转向环境保护诉求;［4］而2009 年12 月15 日，番禺区政府发布《创建番禺垃圾处理文明区工作方案(讨论意见稿)》仅5 天后，番禺业主“巴索风云”很快在江外江论坛上给番禺区区委书记和区长发出了邀请函，邀请官员和相关专家每周末亲临各个小区公共场所举行的“垃圾分类和分类后无害化处理”的现场讨论会，这一富有创意的策略化传播举措不仅收到了业主论坛网友们的高度关注、也为本地媒体广泛报道，形成舆论的围观效应，最终成功促成了官民之间的平等对话。不难发现，参与者借助新媒体平台所进行的传播实践一方面以开放的姿态让社会多元意见持有者有了直接对话和交流的可能，并借助这种对话与交流弥补了个体认知的局限，修正了个体认知可能存在的偏差;另一方面，参与者也以富有创意的策略化传播成功吸引舆论关注，主动建构舆论议程和影响政府决策，成功再造了制度化的公众参与空间。从该角度说，新媒体公共领域构成了公众参与的途径和前提，而公众参与则是公共领域得以形成和扩展的条件。［5］

结语

公众参与作为规制政府决策风险的重要制度设计，其规制效用的产生实际必须以政府尊重并愿意接纳公众理性意见为前提，在此前提下，通过公开、平等、自由的讨论与协商达成风险共识，并依据这种共识来进行科学、谨慎的决策，方才是公众参与作为一种民众治理方式的内核所在。事实上，不仅仅是在本文所关注的引发社会冲突的环境风险决策上如此，转型社会下各种既定利益集团对政府公共决策的影响及其导致的与底层公众公共利益之间的矛盾冲突体现在公共决策的各个领域，如房价、城市拆迁、医疗改革等等，完善公众参与的制度建设对于化解这些转型社会冲突具有重要意义，公众参与作为政府主导下的一种可控民主可以说是令改革获得共识并能够进一步深入下去的重要保障。而在当下现实情境中，我国政府在公共决策与公共事务治理过程中主动开放的公众参与空间有限，公众策略性的传播与行动在逐步拓展着这个体制空间的建构，新媒体在此方面释放出的巨大解放力量值得我们持续关注。

［1］王凤. 公众参与环保行为的影响因素及其作用机理研究［D］. 西北大学博士学位论文，2007:32－33.

［2］Arnstein S.R.A ladder of citizen participation［J］.Journal of American Institute of Planners，1969，35(4):216－240.

［3］Wilson J.Q.The strategy of protest:Problems of Negro civic action［J］.The journal of conflict resolution，1961，5(3):291－303.

［4］曾繁旭，黄广生，刘黎明. 运动企业家的虚拟组织:互联网与当代中国社会抗争的新模式［J］. 开放时代，2013，(3):169－187.

［5］汪晖，许燕.“去政治化的政治”与大众传媒的公共性——汪晖教授访谈［J］. 甘肃社会科学，2006，(4):235－248.