法律与政策互联互动视野下的农民专业合作社信用业务发展研究——以S玉米专业合作社为例

(山东工商学院政法学院,山东烟台 264005)

1　政策催生下的农民专业合作社信用业务取得一定成效

2007年7月《中华人民共和国农民专业合作社法》正式实施以来,国家财政在农业补贴、基础设施、人才培训等方面加大了对农民合作组织的支持力度。在法律和政策的共同推动下,合作社如雨后春笋般生长起来。从总体上说,我国农民专业合作社发展势头良好,正处于快速发展阶段,但在发展中确实出现了一些问题和困难,其中一个非常值得关注的问题就是资金短缺问题。

党中央高度重视农民专业合作社的发展,为了解决农民专业合作社资金问题,党中央出台了一系列政策。2008年10月12日中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中,提出允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。此后,针对这一问题,中央陆续出台了多个文件阐述了相关政策,提出了对策和举措。例如:《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出,要抓紧出台农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中提出,支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》强调,要有序发展农村资金互助组织,引导农民专业合作社规范开展信用合作。《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出,要规范合作社开展信用合作。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许合作社开展信用合作。中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出,在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上,培育发展农村合作金融,不断丰富农村地区金融机构类型。从上述文件中可以看出,党中央高度重视并积极推动农民专业合作社开展金融业务,概括起来,包括以下五个方面:一是允许有条件的合作社开展信用合作；二是要求相关部门制定农民专业合作社开展信用合作试点办法；三是要求规范合作社开展的信用业务；四是要从财政上支持合作社开展信用业务,允许财政资金直接投向符合条件的合作社；五是提出发展合作社金融业务的具体要求,即社员制、封闭性、不对外吸储放贷、不支付固定回报,同时要求政府监管、制定合作金融管理办法。在这一过程中,党中央关于农民专业合作社发展信用业务的政策不断完善,明确了政府开展试点、财政支持、监管和防范风险的责任,确立了立法机关和相关部门适时制定相关管理规定的责任,并提出了制定管理法规的基本原则。

正是在党的政策催生和鼓舞下,一些地方开始尝试开展农民专业合作社信用业务,很多农民专业合作社纷纷成立信用部。信用合作是农民专业合作社面临的一次新的制度变迁和体系的重建,是农村社会构建新制度安排的内在要求。从目前我国广大农村来看,以农民信用合作部为标志的农民信用合作发展已经初露端倪,从实践的角度展示了农民信用合作部的现实意义和支持农村、服务农业的作用。具体来说,体现在以下几个方面。

第一,农民信用合作部的设立为农民专业合作社的进一步发展创造了条件。农村资金互助与农村专业合作,是共存共荣关系。如果没有资金互助的支撑,农民专业合作社将成为无源之水、无本之木,寸步难行；而资金互助失去农民专业合作社的平台,也难以更好地发挥服务农业生产和农民的作用。目前,我国绝大部分农民专业合作社没有开展信用合作,由于受资金的约束,合作社应有的功能无法发挥出来,因而,要尽快建立起适应合作经济发展要求的合作金融体制。

第二,农民信用合作部的设立有利于国家引导农村经济、帮助农民和扶持农业产业。推进社会主义新农村建设,发展现代农业,关键是解决农村资金投入机制,核心是建立货币政策工具的传导组织和相应机制,从而实现国家对农村经济的扶持和帮助。建立农民信用合作部,有利于进一步完善农村资金投入机制,进而实现国家财政和中央银行货币政策对农民专业合作社的直接帮助,提高农民的组织化程度,增强农村市场主体竞争能力,调整农业产业结构,发展生态农业和现代农业,建设社会主义新农村。一些发达国家的经验表明,农民专业合作组织是农村承接国家资金支持的重要组织,农民专业合作社的金融功能为国家支持农村发展提供组织依托。

第三,农民信用合作部的设立有利于金融产品功能充分发挥作用并相互支持。通过农民信用合作部可使信贷、保险、担保、消费、理财等金融充分展现出来。农民信用合作部具有信用与经济功能,它的内部运行机制必然呈现出信贷、保险和担保三位一体发展。通过增加信贷量,扩大经济总量；为了防范资金风险,就必须要发展保险,通过保险进一步促进信贷发展；通过社员相互担保,发挥信用相互支持作用。

第四,农民信用合作部的设立有利于农民专业合作社社员获得资金支持,增加收入,提高合作意识和对合作社的认同感。虽然没有设立信用合作部的农民专业合作社可以为社员提供生产、加工、销售等方面的服务,但由于很多农民专业合作社社员资金短缺,无法实现自己的经济目标,对合作社认同感不强,缺乏应有的合作意识。农民专业合作社资金互助功能的建立,为农民调整经济结构、扩大经济规模提供了资金保障,减轻了农民借贷负担,农民也因此加深了互助精神和对合作社的感情。

第五,合作社信用业务的开展将为商业银行资金支持农村发展创造条件。对农村商业银行而言,分散农户交易金额小、交易成本高、信息不对称、缺乏抵押品,农村商业银行财务成本不可持续并难以防范风险。而合作社信用部门建立在熟人社区内,信息对称、管理成本低,可以控制风险并保持财务可持续发展。商业银行可以通过向农民专业合作社信用部投放资金支持农村发展,减少金融风险。

以S玉米专业合作社为例。2014年4月,S玉米专业合作社经当地工商局登记注册,注册资金50万元,成员5人。到2014年11月份,入社社员已经达到200多人。合作社拥有固定的办公和营业场所,办公设备齐全。合作社拥有各种农用机械,总固定资产超百万元。现有耕地700多亩,以种植玉米为主。为了促进合作社的健康发展,合作社制定了《合作社章程》《财务制度》《民主决策制度》等制度。合作社还组建了理事会、监事会。合作社下设三个部:农民资金互助部、产品收购销售部、生产资料采购销售部。农民资金互助部即信用合作部是合作社的核心部门。信用部由17人发起成立,截至2014年7月30日,成员已经发展至46人,共投放资金300多万元。走进合作社办公室,墙上贴满了党中央有关支持合作社发展信用业务的文件精神,合作社负责人也告诉我们,他们之所以成立信用部,就是依据这些文件。该合作社成立时间虽然不长,但信用合作的效用和优势已经初步显现出来,信用合作促进了合作社的发展,在教育农民和发展农村经济中发挥了重要作用。第一,合作社信用业务的发展进一步增强了合作社服务社员的功能。种植业收入和机车作业收入是当地农民的主要收入来源。成立合作社之前,农户分散种植,自行购买生产资料,不仅成本高,占用大量时间,而且还可能出现资金短缺问题。合作社成立后,积极拓展信用业务,秉承“集中管理、集中服务、采取统购统销”的经营理念组织农业生产,逐步扩大生产资料统一购买率,生产资料质量得以保证,农民资金困难得到解决,而且可享受到较低的价格。截至2014年6月,合作社通过统购种子、肥料和农药为社员节约近20万元。合作社正在积极筹划统一采购农民的产品,再销售到市场,争取利益最大化。信用合作部服务社员的功能也可以在2014年9月合作社向社员发出的通知中显现出来,通知部分内容如下:合作社给社员厂家统购编织袋已到货；向合作社上报2014年底资金缺口情况,合作社信用部统一研究贷款事宜；需要合作社预购2015年所用肥料的社员上报品牌和数量；需要合作社帮助联系收割机车的社员上报大豆、玉米种植面积、地理位置,由合作社统一结算。农民联合起来闯市场,可以增加市场竞争力,让产品增值,推进农业的专业化、标准化和规模化。第二,合作社信用业务的发展缓解了农民资金压力。近年来,农村经济的发展刺激了农民金融需求,一些种粮大户资金紧张问题非常严重。当地只有农业银行和农村信用社两家贷款机构,其贷款供给难以满足农民的需求,农民一半以上的资金需求要通过高利率的民间借贷或商业赊销解决,这无疑给农民生产和生活增添了负担,甚至部分农民因为无法融资而耽误农业生产。合作社信用业务的开展有利于建立多层次资金融通体制,与现有农村金融机构形成互补态势,满足农户多层次融资需求。在合作社调研期间,我们发现,农民的资金需求量非常大,登门要求贷款的农民很多,信用部运行时间短,资金量有限,还无法满足农民全部的资金要求。第三,合作社信用业务的开展进一步拓展了合作社的规模,加强了农民的合作意识和合作关系。信用业务是在合作社的基础上开展的,要获得信用部的资金支持,必须履行加入合作社的手续。很多农民是基于资金的需求而加入合作社并融入合作社。合作社在开展信用业务过程中。一方面要求社员相互担保,另一方面要求社员先存后贷,这不仅使社员之间的合作关系更加密切,而且使社员与合作社的关系进一步加深。信用业务的开展在进一步改变农民原子化状态的同时,还提升了农民的合作意识和互助精神。

2　法律不完善下的农民专业合作社信用业务问题不少

农民专业合作社开展信用合作虽然有中央文件精神的支持,但相应的法律规范还不完善,合作社信用业务的开展处于无法可依的状态。2014年农业部出台了《农民合作社开展信用合作试点暂行办法》,但针对农民合作社普遍开展信用合作的正式法规还没有提上日程。我们在S玉米专业合作社调查时发现,法律缺位引发的严重问题已经开始浮出水面。

2.1　法律缺位使合作社社员的经济利益得不到应有的保证

缺少法律的约束。一方面,可能诱使个别人钻法律供给不到位的空子,利用合作社信用业务从事非法集资,扰乱市场金融秩序,造成农民财产损失；另一方面,使得一些合作社担心缺乏法律保护而不敢拓展信用业务,影响了合作社的正常发展和社员的收益。S玉米专业合作社并非农业部的试点单位,其信用业务的开展没有得到任何金融管理部门的批准,负责人表示,开展信用业务是合作社发展的需要,可由于没有法律授权,信用业务开展没有规范可依,非常担心被当成非法集资。据了解,截至2014年7月底,S玉米专业合作社信用部以双倍的农行利率吸纳存款50多万元,再以三个月期14.4%利率水平贷给本社社员,已发放贷款290多万元。在这一过程中,吸储和放贷的对象及利率水平完全由合作社负责人自己决定。

2.2　法律缺位使地方政府对合作社开展信用业务缺乏正确引导

农民专业合作社开展信用业务有中央文件精神的支持,但缺乏法律依据,这使得基层政府官员支持不是,不支持也不是,左右摇摆、无所适从。有些基层政府官员因为无法辨别正常的信用业务和非法集资,出于稳妥、安全的考虑,采取“一刀切”的政策；有些地方政府对合作社开展信用业务采取视而不见、充耳不闻的做法:做出了成效,那就“无为而治”,出了问题,那是“我不知道”。这些态度和做法导致合作社信用业务或者无法开展,或者缺乏监管,处于自生自灭的境地。显然,这样的状况是十分危险的。对于我国来说,一个是金融,一个是广大农民,都不允许出现任何问题。当前,农民专业合作社开展信用业务面临法律缺位与政府监管缺位双重困境。S玉米专业合作社的负责人非常感慨地告诉我们:“我们多次找到政府相关部门,这些部门官员均表示合作社的信用业务不归他们管,我们非常希望能有政府部门监管和指导。”此外,农民专业合作社信用业务的开展离不开资金的支持,由于无法获得政府的资金支持,一些合作社的信用业务职能只能依靠少量的会费和股金来维持,难以发展和壮大。

2.3　法律缺位使合作社信用业务的定位存在偏差

很多合作社开展信用业务的目的是为股东赚钱、为自身谋利,忽视了信用部组织农民和深化合作的功能。有的人把农民专业合作社比作小银行和小额贷款公司,这不仅是对信用合作缺乏基本的认知,也容易导致信用合作偏离服务社员的宗旨。在调查中,我们发现,S玉米专业合作社成立信用部的初衷就是为当地资金大户挣钱,负责人说,信用部既可以用自己的资金挣钱,又可以用社员存款的资金挣钱,这种资金运作方式相对于把资金高息借出更加安全、更加实惠。

2.4　法律缺位使得合作社信用业务运作不规范

在调查时发现,信用业务的开展无据可依,缺乏规范。一是吸收存款利率由信用部自行决定,存款利率越高,贷款利率就越高,资金安全性难以保证。二是合作社信用部资金大量流向非玉米种植户,资金在相当程度上没有起到扶持农民和发展农村经济的作用。三是信用部民主管理不到位,信用部的运营实际由一个人操控,其他股东基本不发挥作用。四是合作社虽然以制度的形式规定了入股资金不能超过总股金的10%,但实际上,该社股东资金投入非常不均衡,一家独大,占总股金的一半以上,这不符合信用合作的基本理念。五是贷款额度虽有限额,但在利益的驱使下,有些贷款发放额度远远超过了限制。六是信用部对资金流向缺乏监管,贷款户获得贷款后自行支配,增加了资金的风险。对于这些问题,合作社的负责人也向我们表达了无奈之情,他说,一些当地的实力阶层要贷款,他无法回绝,只能贷给他们。他还表示,他也希望信用部能够实现民主管理,但是其他股东资金少,对行使管理权利既无能力也无兴趣。

2.5　法律缺位导致机会主义行为泛滥

合作社社员对信用业务的健康持续发展起着举足轻重的作用。从新制度经济学讲,人具有双重的动机,既追求财富的最大化,又追求非财富的最大化,即寻求利益的最大化。正是由于人的本性,使得一些社员在利益权衡中选择了机会主义行为,当合作社对自己有利时就留在合作社,而当合作社遇到困难时就选择离开和逃避责任。更有甚者,有的社员不按期还款,导致合作社信用业务出现困难。机会主义在一些合作社的领导人身上也有所体现,他们过于看重个人利益,把合作社信用业务看成自己发财的工具。

3　在法律与政策互联互动下开展农民专业合作社信用业务

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出,要完善党委依法决策机制,发挥政策和法律的各自优势,促进党的政策和国家法律互联互动。也就是说,法治社会是法律主导型的社会,政策要依法制定,法律要体现政策的精神,法律与政策要相互跟进、密切配合。法律与政策互联互动最终要通过政策的法律化实现,即把经过实践检验具有成熟、稳定和影响全局特性的政策及时上升为法律。

从前面的分析可以看出,党积极倡导农民专业合作社发展信用业务是农村发展和农民利益的需要,符合宪法精神。然而,合作社信用业务关系到千千万万农民的切身利益,关系到农村社会的稳定,仅仅依靠党的政策发展信用合作是远远不够的,农民专业合作社发展信用合作政策的法律化问题必须提上日程,否则,将会酿成严重的社会后果。

3.1　尽快出台农民专业合作社发展信用业务的法律法规,依法规范合作社信用合作

任何组织的形成都离不开制度规范的支持,没有制度的组织是不可思议的,同时,制度的供给需求要努力达到平衡。当制度缺失或者制度供给与需求不均衡时,组织的发展就会出现问题。有人认为,农村专业合作社搞资金互助是新生事物,发展之初出现问题是难免的,可以边发展边规范。这种观点有一定的合理性,但在实践中是不可行的。应当承认,农民的自主创新精神在中国农村改革中起到了不可替代的作用,但信用合作与家庭联产承包责任制、乡镇企业、村民自治的性质都不一样,它涉及千家万户农民的资金安全,关系到农民的生活和农村的稳定。信用合作一旦被别有用心之人变成非法集资,或者因投机经营造成资金损失,后果不堪设想。合作社发展信用合作政策必须与法律协调配合,即使先行试点,也要出台相应规范。从实际情况看,农民专业合作社信用业务已经遍地开花,信用开展的成熟经验和突出问题已经凸显,法律跟进并与政策同步的时机已经成熟。

3.2　基层政府既要有贯彻信用合作政策的自觉性,又要有引导、监督、扶持的责任感

当前,农村专业合作社信用业务处于政策支持和法律缺位的关键时期,基层政府要有责任担当意识,改变“一刀切”和“视若无睹”的态度和行为。一方面,对于已经发展起来的合作社信用合作业务,政府相关部门必须负起责任,根据党中央和国务院的相关精神以及农业部出台的《农民合作社开展信用合作试点暂行办法》(征求意见稿)进行联合检查和评级,把比较好的转为试点,问题较多的进行整改,整改好的可以转为试点,整改达不到要求的停办。在国家正式法规出台之前,合作社决不能再盲目发展信用业务,确保农民利益不受到损害。另一方面,政府要加大对合作社的扶持力度,对于运行规范的合作社,政府要从政策和资金等方面加大支持力度,增强合作社服务农民和发展农村经济的能力。

3.3　依法促进商业银行与农村合作社信用部的合作

由于分散农户交易金额小、交易成本高,很多商业银行为防范风险尽量回避农村金融业务,这不仅不利于农村经济的发展,而且影响到了商业银行在农村金融业务的拓展。合作社信用部建立在熟人社会,信用状况易于把握,如果商业银行将资金投放到运行规范的合作社信用部,就可以降低和转移风险并促进农村发展。

3.4　依法规范农民专业合作社信用业务流程

合作社信用业务的细节决定合作社信用部资金的流向与安全,关系到合作社能否真正实现服务农村、发展农业、受益农民的目的。因此,必须要对每一个环节严格把关。一是限制信用合作资金的筹集和服务对象。信用合作资金的筹集和服务对象要严格限制在本社成员内,不得向本社成员以外的自然人、法人和其他组织筹集和借贷资金,绝不能为了筹集和借贷资金而违反《中华人民共和国专业合作社法》中关于发展社员的规定,农民至少要占成员的80%以上。二是信用部资金要服务于农业产业发展。信用合作资金应为本社成员发展农业生产经营活动提供小额资金支持,单个成员及其在同一户口簿上的其他成员借款总额不能超过信用合作总资金的10%,禁止借贷资金用于其他非农业生产活动。三是限制入股比例。合作社成员应当以货币出资入股,单个成员及其在同一户口簿上的其他成员持股比例不得超过信用合作资金总额的10%,决不允许一股独大,农民成员持股总比例要超过一半,充分保证社员出资、社员管理、社员受益原则的实现。四是合作社开展信用合作业务产生的收益,应当在提取20%的风险金之后按照成员出资比例分红,不能事先设定分红比例。五是防范风险。合作社信用部要坚持稳健经营原则,要充分评估可能存在的风险,建立个人信用档案,健全风险预警和防范机制,确保筹集的资金安全稳健运行。六是规范吸储放贷利率最高额度。允许合作社信用部吸纳社员储蓄,规定储蓄利率最高限额,避免金融市场无序竞争。规定发放贷款利率最高限额,遏制资本的贪婪谋利倾向,让社员真正受益。

3.5　依法完善合作社及其信用部管理机制

新制度经济学认为,制度包括三个方面的内容,即正式规则、非正式规则和实施机制。诺思曾说过,制度由正式规则、非正式约束以及二者的实施特征构成[2]。判断一个组织的完善程度,要看其实施机制是否健全。就合作社及其信用部而言,合作社按照合作社成员大会决策、理事会执行、监事会监督的原则进行管理,有效地保障所有成员决策权的实现,切实维护成员的经济利益和合法权益。合作社信用部管理,要坚持“民办、民有、民管、民受益”的原则,由持股人集体决策,实行财物公开,保证股东的知情权和监督权,接受股东的监督,让股东共享利益。

3.6　依法引导合作社信用部为全体社员服务

社会组织的长远发展仰赖全体成员的支持和参与,如果组织的收益仅为少数人享有,组织发展就会逐步陷入困境。奥尔森认为,一个集体成员获得了相对于集体之外的人员额外的收益,那么这个组织才能发展壮大,如果在组织内的收益和组织外的收益相差不多,人们留在组织内的积极性就会丧失[3]。合作社信用部要在确保资金安全的前提下,为合作社的生产、销售等业务提供资金支持,为社员调整生产结构、增加收入提供低成本的资金帮助。必须摒弃“谁出资、谁受益”的思想,在保障信用部出资人法定收益的情况下,要逐步壮大合作社的经济力量,为全体社员服务。

参考文献:

[1]肖金明.为全面法治重构政策与法律关系.中国行政管理,2013(5).

[2]道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行,译.上海:格致出版社,2008.

[3]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁,等,译.上海:上海人民出版社,2011.