论依宪治国的理论建构及其实现路径

(西南政法大学行政法学院,重庆 401120)

依法治国,首先要依宪治国,这是党和国家在选择治国理政方法上的一次重大决定,同时也标志着在宪法调整下中国社会治理模式进入了第三阶段,即依宪治国阶段[1]。2012年12月4日,习近平同志在纪念现行宪法公布实施30周年的大会上强调:“依法治国,首先是依宪治国；依法行政,首先是依宪行政。全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”这表明了依宪治国是依法治国的前提和基础。党的十八届四中全会报告再次重申了这一要求:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”

1　依宪治国的构成要素

依宪治国,按照字面含义来看,就是依据宪法治理国家。具体而言,依宪治国这种治国理念和治国方略,是指将国家与社会生活的方方面面纳入以宪法为核心的法治范畴,围绕宪法的基本价值和精神构建国家体制,通过实施宪法为国家与社会的和谐发展提供制度化、法律化保障[2]。

依宪治国是一个系统工程,其内容包罗万象,但究其根本,主要包括三个构成要素:良好的宪法、健全的宪法实施机制和坚定的宪法信仰。其中良好的宪法是依宪治国的基础,健全的宪法实施机制是依宪治国的核心,而坚定的宪法信仰则是依宪治国的重要保障。

1.1　良好的宪法

宪法是近代以来用以制约国家权力和保障人权的重要法律文件。无论是不成文宪法国家,还是具有一部完善的宪法典的成文宪法国家,宪法的实质内容和价值目标都未曾发生大的改变。众所周知,宪法的概念众说纷纭,但宪法的内容包括个人的基本权利和义务、国家最重要机关的组织职权及其相互关系、宪法的修改这三项[3]5-8。尤其是前两项,构成了宪法既相互对立又相互统一的两大要素。在确认和规范国家权力方面,我们可以说,宪法主要是民主政治的程序法,是人民(主权者)管理国家的根本组织大法[4]12。也就是说,宪法必须是民主制定且体现人民意志。然则评判宪法是良宪还是恶宪,还必须从动态的过程,以宪法的价值或精神为标准,一部宪法只有以保障人权为目标,且宪法内容是适应社会的发展变化的,才是一部真正良好的宪法。静态的宪法条文的优与劣并不必然导致动态的宪法的良与恶。由于宪法条文的原则性和宪法解释机制的存在,所以在宪法条文之外往往可以生发出丰富的宪法规范以适应社会、保障人权。必要时,可以动用宪法修改的方式。

依宪治国须以一国存在实质意义的宪法为前提和基础,且这样的宪法无论形式如何,必须与该国的政治实践相适应,必须以人权保障为价值取向。列宁曾言:“当法律同现实脱节的时候,宪制就是虚假的；它们是一致的时候,宪制就不是虚假的。”[5]320也正如K·罗文斯坦强调的“宪法规范与社会现实相互进入一种‘共同栖息’的状态”[6]。

1.2　健全的宪法实施机制

俗语说:“徒法不足以自行。”一部良好的宪法要发挥作用,必须依靠一套缜密而完善的宪法实施机制。习近平强调:“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”[7]宪法实施包含宪法的遵守和宪法的适用两种路径。宪法遵守是宪法实施的基本要求,也是宪法实施的基本方式,一般是指国家机关、社会组织、全体公民严格依照宪法的规定从事各种行为的状态；而宪法适用则是宪法实施的重要途径,是国家专门机关依照法定的职权和程序将宪法规范加以运用的专门性活动。具体来讲,宪法适用的主体包括立法机关、行政机关、司法机关、违宪审查机关、宪法解释机关等[8]166-172。健全的宪法实施机制,包括了适用宪法的法律等规范性文件的制定和完善,包括违宪审查机关在内的所有适用宪法机关以及工作人员的妥善配置和建构,也包括与之相关的所有公民、法人和其他组织的配合与参与。所有的机关各司其职,所有公民遵守和拥护宪法,违宪审查机关纠正违宪行为,那么依宪治国之宏伟目标才能达成。

1.3　坚定的宪法信仰

依宪治国的关键在于宪法权威的真正树立,而首当其冲的是培植全社会对宪法的信仰。美国著名法学家伯尔曼也提出:“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。”[9]18宪法信仰就是一种观念或意识,是国家、民族和公民个人信仰宪法、视宪法为国家和社会最高权威的理念。具体而言,是指国家机关工作人员和普通社会公民对宪法产生强烈的依赖和尊重,尊崇宪法至上且坚定不移,并在现实生活中尊重宪法和维护宪法权威,达到主观意愿和客观行为的高度统一[10]。

2　依宪治国的现实困境

2.1　宪法权威不足

在社会治理过程中,存在着多种权威,如党的权威、政治权威、个人权威、法律权威、制度权威等。其中,宪法权威应该具有最高性。宪法权威的最高性,就是要保证其他权威不能超过宪法权威,并且要求以宪法为依据调整宪法权威与其他权威的关系[11]。目前在中国,宪法权威的最高性还没有形成,实践中存在党的权威、政治权威、法律权威等凌驾于宪法权威之上的现象。

(1)中国共产党的执政党地位,是历史形成的,并在国家的重大历史转折期发挥出重要的作用。执政党由于自身的领导党地位,决定着国家的政治、经济和社会发展方向,是我国宪法制定和修改、重要法律制定和修改的实际决断者,也是我国各个国家机关、事业单位运行的实际决策者,实践中一些地方和组织以党代政、以党代法的现象并没有杜绝。(2)中央和地方各级国家机关的决议、决定、命令等,在地位和效力上应该低于宪法和法律,但往往在其管辖范围内,得到本级或下级机关部门的强烈认可,贯彻的力度和速度较高。(3)中国传统上是一个人治社会,几千年封建文化中集权思想和个人权威的信奉,时至今日仍然有着极强的社会影响力,并成为一股顽强的民间文化,不易消除。(4)法律法规等规范性文件,理应遵循宪法的精神和条文规定,但实践中违反宪法内容的情况还不在少数,宪法相对于下位法的至高权威并没有建立起来。

2.2　宪法信仰缺失

“漠视宪法是中国法治化进程中的重要障碍。”[12]我国社会普遍缺乏对宪法的尊重和信仰,虽然在中国初中、高中的政治课本中阐述了宪法是国家的根本大法、宪法具有最高的法律效力和权威,人们大多也熟知这一命题或口号,但至于宪法为何具有最高的法律效力,它如何体现最高法律效力等问题,人们却知之甚少。在社会生活中,公民寻求权利保障的方式,往往诉诸于宪法和法律之外的路径,人情关系和权力本位思想严重。部分官员对于依据宪法和法律约束自己的权力、把“权力关进笼子里”的观念还较为薄弱,滥用权力、徇私枉法从而侵犯公民权利的行为还时常发生。

2.3　宪法实施不力

中国的违宪审查以及其他国家机关适用宪法的机制未能启动或有效运行,是中国宪法发展的顽疾所在,也是制约依宪治国方略的重要障碍。目前中国并没有建立起完善的宪法实施机制,各个宪法适用机关并没有履行监督和维护宪法实施的职责:第一,我国的很多法律等规范性文件并没有严格依据宪法的精神和条文加以制定,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的建立还任重而道远。第二,法院在司法审判过程中并不考虑宪法,在裁判文书中也不允许援引宪法,宪法在司法活动中起不到应有的约束作用。第三,行政机关主要以执行法律为主,考虑宪法的情形较为少见。第四,违宪审查制度极不完善,程序简单,机构专业性不够,还从未启动,违宪行为得不到应有的制裁。第五,宪法解释制度不发达,全国人大常委会进行宪法解释的程序、方式、效力等并没有明确的宪法和法律规定,阻碍了依据宪法条文调整社会关系。

3　依宪治国的障碍解析

3.1　传统文化的桎梏未能提供依宪治国所需的思想基础

中国几千年的封建专制社会并没有培育出依宪治国所需的平等、自由、独立、民主和权利意识。受传统经济因素的制约,一种依赖于、服从于权力阶层的强权文化和义务本位观念在中国根深蒂固。“官本位”的思想,不仅仅造就了个人权威、政治权威在一些领域的至高无上,同时也使法治观念付诸阙如,两者在现代中国仍然呈现出此消彼长的尴尬景象。所以,今日中国要想完成依宪治国的使命,必须坚持改革开放,让中国民众在市场经济的洪流中清楚地意识到平等与自由的必要性,由此才能真正提升到寻求宪法救济的高度,依宪治国才能实现由下而上的推动效应。

3.2　宪法教育的不力未能提供依宪治国所需的理论基础

宪法是保障公民权利的最后一道防线,也是公民寻求权利救济的最终依据。因此,对全体公民进行宪法教育是国家应尽的义务和责任。简言之,宪法教育应该成为国民教育的重要组成部分,且必须从娃娃抓起。而我国的宪法教育并不发达,小学和初中教育基本上不涉及宪法知识,高中的思想政治课程中涉及的宪法内容,枯燥无味且缺乏深入细致说明,仅说明了宪法是国家的根本大法,宪法规定了国家的基本政治制度等内容,并没有给学生留下深刻印象。在大学教育中,只有法律专业学生会系统学习宪法学相关知识,其他专业学生无缘了解宪法知识。除了正规教育之外,我国在对大众进行法治宣传和教育时,由于宪法本身作用发挥有限,因此和其他法律相比,对宪法的宣传和教育只占很小的比重。我国的宪法教育,既没有针对全体国民进行,也缺乏宪法意识方面的教育。由此,整个社会缺乏对宪法的认同和共识,相应地依宪治国目标的实现也缺少了民意基础。

3.3　宪法作用空间的缺失未能提供依宪治国所需的实践基础

宪法是根本法,它决定着国家的发展方向,决定着国家机关的权力范围和权力运行方式,决定着人民能够享有的自由和幸福。正因为如此,宪法在一国的法律体系中被奉为母法,具有最高的法律效力和权威,它理应成为判断其他法律等规范性文件是否正当的最终依据。但在目前的中国,宪法的最高法律效力却无法通过现行的各种机制得到有效发挥,公民也没有从宪法的各项规定中得到任何的帮助或者保障,这种局面对已经确立的依宪治国目标无疑是一个很大的讽刺。

3.4　其他权力的惯性抢滩阻碍了依宪治国的前进步伐

我国存在的其他各种权威之所以能凌驾于宪法权威之上,这和其他权威在历史上的重要地位以及在新中国成立后实际发挥的重大作用有着密切关联。就我国的执政党而言,它和西方政党的发展经历了不同的轨迹。我国是先有党,后在党的领导下建立军队、夺取政权、建设国家,党在成立之初就是革命党、领导党,而西方国家一般是先有国,后在结社自由的权利下组织形成政党,而且必须在宪法和法律的框架下通过选举取得国家政权,实现政治利益,因此政党在成立之初就在宪法和法律之下,自然很难逸出法律轨道,脱离法律约束[13]。我国在新中国成立后相当长一段时间内,由于各种原因用共产党机关代替了国家机关之职能,对我国社会主义建设曾经起到了的积极作用。所有这些经历导致了我国执政党的权威具有比宪法权威更加深厚的历史基础。目前中国正处于社会转型期,各种矛盾纷繁复杂,由具有快速决断力的个人权威、政治权威、党的权威来进行决策,往往起到了“望梅止渴”的功效。但从长远来看,国家的法治发展还是要遵从于宪法指引下的宪治发展道路。

4　依宪治国的实现路径

4.1　健全全国人大及其常委会违宪审查和宪法解释制度

依宪治国目标的实现,最为关键的就是要启动违宪审查程序,对我国出现的违宪行为予以纠正,并让违宪主体承担违宪责任。当然在违宪审查过程中通过系统和科学的方法对宪法条文进行宪法解释是保障宪法充分发挥作用的必不可少的制度。一方面,宪法解释制度将原则性的宪法条文转化为具体的可供参照与适用的宪法规范。“宪法解释是宪法发展的重要方式”[14]210。另一方面,违宪审查制度对法律等规范性文件、国家机关行使权力的行为以及国家机关工作人员履行职责的行为,是否符合宪法进行审查,使得国家的政治、社会生活都按照宪法的精神与内容有条不紊地开展。我国今后应在以下三个方面加以完善:第一,在违宪审查方面,采用较为稳妥的方式,于全国人大及其常委会之下设立一个宪法监督委员会①我国早期提出这一监督模式的学者有:程湘清:《关于宪法监督的几个有争议的问题》,《法学研究》1992年第4期；陈云生:《走法治必由之路——论宪法和法律监督的制度化》,《比较法研究》1997年第1期；许崇德、胡锦光:《完善我国宪法监督制度的若干问题思考》,《我国当前法律实施的问题和对策》,中国民主法制出版社1997年版。,制定专门的《宪法监督程序法》,弥补现行立法分散、立法内容不完善的局面,完善全国人大及其常委会在监督方面的主体、程序、效力、方式、范围、对象,最终实现宪法监督制度的启动和顺利实施。第二,在宪法解释方面,我国要制定专门的宪法解释程序法,明确宪法解释的主体、程序、形式、效力等内容。第三,加强规范性文件备案审查制度。规范性文件备案审查制度与违宪审查制度相衔接,我国各级人大常委会要建立专门的机构负责备案审查工作,及时清理不符合宪法、法律的规范性文件,发现具有违宪嫌疑的规范性文件,要逐级上报至全国人大常委会,启动违宪审查程序。

4.2　强化立法机关依据宪法制定法律的理念建设和制度建设

坚持依法治国,必须首先制定一套符合宪法、保障人民利益、适应我国社会实际的法律制度。十八届四中全会公报明确提出,“要使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。这和宪法的人民主权原则和保障人权原则是一致的。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,就是保障良法之治、保障人民利益。我国需要通过下列途径完善:第一,完善立法体制。我国宪法规定的立法主体包括较大的市以上人大及其常委会,以及较大的市以上的各级政府。在立法工作中增加具有宪法背景的人大代表或专家顾问团,加强党对立法工作的领导,明确立法权力边界。第二,深入推进科学立法、民主立法。进一步推进立法的民主参与,拓宽公民参与渠道,探索委托第三方草拟立法草案制度等。习近平强调:“要完善立法工作机制和程序,扩大公众有序参与,充分听取各方面意见,使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥立法的引领和推动作用。”[15]第三,加强重点领域立法。包括公民权利立法、市场经济立法、民主政治立法、先进文化立法、民生立法、社会治理体制创新方式立法、国家安全立法、生态环境立法,做到立法和改革决策相衔接。

4.3　探索人民法院适用宪法的可能路径

不享有违宪审查权的法院,要积极探索宪法适用的路径,不能让宪法屏蔽在法院大门之外。法院审判案件归根结底就是要维护法制,保障公民的权利,实现公平正义。这和宪法的精神和功能是完全一致的。2013年2月23日,中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习,习近平指出:“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”[16]所以法院适用宪法来维护公平正义不存在理论上的障碍。目前在我国的宪政体制下法院不能做违宪审查机关,学界已经基本达成了共识②关于法院不能做违宪审查机关,学界众多学者都有阐述:如肖蔚云:《宪法是审判工作的根本法律依据》,《法学杂志》2002年第3期；童之伟:《宪法适用应依循宪法本身规定的路径》,《中国法学》2008年第6期；蔡定剑:《中国宪法司法化路径探寻》,《法学研究》2005年第5期；刘松山:《人民法院的审判依据为什么不能是宪法——兼论我国宪法适用的特点和前景》,《法学》2009年第2期；黄卉:《合宪性解释及其理论建构》,《中国法学》2014年第1期；张翔:《两种宪法案件——从合宪性解释看宪法对司法的可能影响》,《中国法学》2008年第4期,等等。。没有违宪审查权的法院仍然可以在宪法实施方面有所作为。我国的法院、法官也要树立牢固的宪法意识,熟知宪法,并在审判案件时保证所适用的法律、法规、规章等符合宪法,协助违宪审查机关提起对所审判案件涉及的法律法规等违宪的提议,合法启动宪法监督程序。

4.4　建立行政机关贯彻实施宪法的机制实现依宪行政

行政机关在执行法律的同时遵守宪法,发现法律法规等规范性文件违背宪法,及时提请全国人大常委会进行违宪审查。行政机关的活动一般被称为法律适用,直接适用宪法的情形很少。但行政机关在依照现行的法律、行政法规、地方性法规和规章的同时,要以宪法的限制国家权力、保障公民权利的精神约束自身的行为,还要考虑所适用的规范性文件是否符合宪法的相关规定,一旦发现具有违宪嫌疑的规范性文件,要及时逐级报送至国务院,依据我国《立法法》第90条之规定,向全国人大常委会提起宪法监督程序。

4.5　转变执政党的执政方式实现依宪执政

依宪治国使依宪执政成为逻辑必然[17]。依法治国要求国家权力的运作必须符合宪法,那么作为执政党的中国共产党,带头尊重宪法,推动宪法实施,将决定着中国的依宪治国目标能否顺利达成。所以执政党必须遵守宪法,保证自身的权力受到宪法的约束。习近平强调:各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。现阶段执政党在遵守宪法方面要从以下几个方面入手:第一,坚持反腐,加强党员自身的清正廉洁。宪法就是要将国家权力关进笼子里,因此必须保证党员干部在宪法和法律规定的范围内行使权力。第二,各级党组织要按照法定途径和方式来治理国家,逐步实现执政方式的制度化。按照现行宪法和法律,党必须将自身意志转化为立法,通过人大及其他国家机关的决定、命令加以贯彻。第三,保证党内法规的合宪化、合法化。

4.6　培育国家机关工作人员和普通民众的宪法信仰

全社会共同遵循宪法的精神是全面贯彻实施宪法不可缺少的条件。习近平总书记在我国第一个国家宪法日来临之际作出重要指示:要以设立国家宪法日为契机,深入开展宪法宣传教育,大力弘扬宪法精神,切实增强宪法意识,推动全面贯彻实施宪法,更好发挥宪法在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国中的重大作用[18]。我们应该通过多种途径和方式构筑全社会的宪法意识和宪法观念:第一,加强宪法的宣传。全国各单位和组织可以在“国家宪法日“这种标志性的纪念节日宣传宪法,甚至可以探讨宪法日放假制度,让公众感受宪法的权威和重要性；全国各地可以设立宪法公园、宪法纪念馆、宪法宣传馆等设施,供市民参观和访问；可以通过其他更多人民群众喜闻乐见的方式来宣传宪法,如拍摄与宪法有关的影视作品,制作宪法宣传动画、漫画、读本等。第二,进行宪法教育。宪法教育一定要从娃娃抓起,面向全社会。宪法应该作为小学、初中、高中乃至大学的必修课程,并在各类考试中作为必考内容,可以根据受众的特点进行内容的选择。第三,完善宪法宣誓制度。凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓,警示和告诫国家工作人员,忠于宪法、忠于人民。

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