涉检信访案件终结机制批判与重构

天津市西青区人民检察院课题组

（天津市西青区人民检察院，天津300380）

·司法理论与实践·

涉检信访案件终结机制批判与重构

天津市西青区人民检察院课题组

（天津市西青区人民检察院，天津300380）

2014年8月28日，最高人民检察院出台了《人民检察院控告申诉案件终结办法》，对符合涉检信访终结条件的案件依法终结，目的是为了解决信访终结制度缺失所引发的缠访、越级访、重复访等问题。然而通观该办法，规则分散、笼统、互相矛盾的缺陷仍然存在。立足于《人民检察院控告申诉案件终结办法》，在对其中规则条文进行详细阐述的基础上，着重剖析规则条文间存在的问题，通过解决涉检信访终结案件的范围、条件等前提问题，继而提出完善涉检信访终结具体程序运作的可行性建议，以期能够科学衔接涉检信访终结和司法救济，引导群众弃访转法。

信访；涉检信访；涉检信访终结

2014年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组二次会议上强调：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用。”涉法涉诉信访改革是中央部署全面深化改革若干重大问题中的一项重要内容，其中的涉检信访终结机制的建立，畅通涉检信访出口，使无理访案件能够依法退出涉检信访，则是将涉检信访纳入到法治轨道，降低群众对信访救济的依赖，使解决问题的手段回归诉讼，为法治国家建设扫清障碍的重要手段。因此，为进一步细化、规范涉检信访终结机制，2014年8月28日，最高人民检察院出台了《人民检察院控告申诉案件终结办法》（以下简称2014年《终结办法》），对涉检信访终结的案件范围、条件、办理程序、备案程序、责任主体等都做出了详细的规定，但通观该办法，规则分散、笼统、互相矛盾的缺陷仍然存在，使得该办法在实践过程中存在可操作性不强、适用范围极为狭窄的问题。故文章通过分析、批判2014年《终结办法》，并结合信访终结的法理基础，提出完善涉检信访终结机制的具体措施，使其更具有实际可行性和可操作性，最终在实践中能够发挥其应有的作用。

一、涉检信访终结的案件范围

界定哪些案件可以纳入到涉检信访终结范围之内，明确涉检信访终结的涵义至关重要。

（一）涉检信访终结的涵义

何谓涉检信访？这一非法律性术语由于没有统一、完整的定义，司法界对此概念的认识也各有不同。学界普遍认为“涉检信访是公民、法人或其他有关单位通过信访渠道反映的涉及检察机关或检察人员的案件”[1]。而2014年《终结办法》所使用的概念是“人民检察院控告申诉案件依法终结”，意图通过列举可以终结的控申案件类型，将涉检信访终结的范围、条件及效力进行描述，符合《终结办法》的实践性目的。但该概念也有着一定缺陷，一是“人民检察院控告申诉案件依法终结”并不是一个严肃的、严谨的概念，更像是对事实的一个描述的语句，因此作为研究的基础并不恰当；二是概念所涵盖的内容过于狭窄，描述的信访行为方式过于单一，例如，概念中提到“仍反复控告申诉，人民检察院可以依法启动终结决定”，在救济权利已经充分行使、放弃行使或丧失的情况下，仍以信访人反复控告申诉为终结条件，则限制了涉检信访终结的适用案件范围。文章认为，可以沿用涉检信访终结的概念，只不过需要适当排除以往的涉检信访的部分内容，修正和扩充涉检信访终结的涵义。故所谓涉检信访终结，是指信访人不服检察机关的生效处理决定，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向检察机关提出申诉或控告，检察机关经审查作出决定后，认为案件满足信访终结的条件，依法作出终结决定的制度。由于涉检信访是信访的一个分支，尽管逐渐被纳入到法治化进程，但其本质仍属于行政化手段，因此构建涉检信访终结制度不能忽视司法救济与信访的有效衔接，怎样在涉检信访终结法律化的同时，避免涉检信访终结机制对司法权威性的侵害则是重中之重。

（二）界定涉检信访案件终结范围的基本原则——诉访分离①

诉访分离原则应成为确定涉检信访终结案件范围的基本原则，无论是涉检信访终结立法亦或是司法实践，都应以该原则划定涉检信访终结的案件范围，从而避免行政权对司法权的不当干预，保障司法的权威性和独立性，实现司法救济和信访救济的平行化运作。该原则的具体操作规则如下：

1.信访事项分类管辖。由于“大系统终结②”的构想在短期内无法实现，信访分类受理就成为目前各部门解决信访问题的基本原则，即由各个机关综合考虑自身职能以及信访事项的性质来确定信访事项是否属于本机关受理。《人民检察院信访工作规定》第3条规定了人民检察院可以依法处理的信访事项③。根据该条款，信访人向检察机关控告申诉时，检察机关首先判断案件是否属于人民检察院应该受理的信访事项范围，对于不属于人民检察院可以受理的信访事项，应及时告知信访人向其他有权受理的机关信访。

2.穷尽司法救济。信访事项首先应排除可以优先选择司法救济的案件，如果案件可以走正常的司法程序，那么该案就不能作为严格意义上的信访事项来处理[2]。分析《人民检察院信访工作规定》第3条所规定的信访事项，其中检察机关控申部门在接到有关第一、三、四、五、六项所规定的信访事项时，需要将此类事项转相关部门依照法定程序办理，也就是说，法律已经将此类事项中当事人的信访权转化为司法救济权，信访直接的结果就是检察机关启动相应的司法程序，这五类信访事项自然不能成为涉检信访终结的案件范围。因此，涉检信访终结案件必须是信访人已经穷尽了司法救济的途径，即信访人不服的是人民检察院处理决定的申诉。而不服人民检察院处理决定的信访也不是都能够作出终结决定的，对于哪类案件可以终结则需要通过细化人民检察院处理决定的分类来确定。

（三）纳入终结范围的涉检信访案件

2014年《终结办法》在对案件范围的界定方面亦存在缺陷，一是适用案件范围较窄，仅把两类案件作为涉检信访终结的对象，即属于人民检察院享有直接决定权的，处理决定一经做出，直接对当事人实体权利产生影响的案件能够被信访终结，同时排除了检察机关履行监督职能作出的各类处理决定；二是未能对国家赔偿案件进行细化分类，而此类案件在实践中十分复杂。因此为了能够将涉检信访终结机制的效用发挥到最大，同时充分保护信访人的合法权益，应适当扩大信访终结的案件范围，但同时不能无限制扩大信访终结范围，以免造成侵害信访人合法权益的不良后果。文章认为，可以纳入到涉检信访终结机制中的案件主要有以下几类：

1.不服人民检察院作出的不起诉、不批准逮捕、撤销案件、免予起诉决定以及其他刑事处理决定提出的控告申诉案件属于涉检信访终结的案件范围。此类信访案件是属于人民检察院享有直接决定权的刑事案件，由于现阶段信访仍延续各自负责、分类管辖的原则，对于检察机关直接负责作出处理决定的信访案件，应由检察机关管辖受理。

2.信访人不服人民检察院履行监督职能④作出的处理决定的控告申诉，属于涉检信访终结的案件范围。首先，现阶段在公检法没有形成具有普遍约束力的信访终结机制操作规则的情况下，任何一方所作出的决定都只能在本系统内产生约束力，即使检察机关对该类信访事项作出了终结决定，并不妨碍公安机关、人民法院受理同一信访事项。同样公安机关、人民法院的信访终结决定也不能终结不服人民检察院处理结果而提出的信访；其次，涉检信访终结的对象是人民检察院的各项处理决定，审查的主要是处理决定审核事实是否清楚、适用法律是否正确、程序过程是否合法，也就是说检察院作出的这些处理决定是否有理有据，而不能直接涉及公安机关的决定、人民法院的裁判是否正确的实体性问题，与信访人向公安机关、人民法院的信访事由并不冲突。

3.请求人民检察院进行国家赔偿的信访，分情况确定是否纳入到涉检信访终结体系。这类信访原则上应以人民检察院作为责任主体为前提，即之前的司法审查中，检察机关因行使职权给公民、法人或者其他组织的人身权或财产权造成了损害，这一事实应当是经过司法程序认定的，由于这类信访理由有一定根据，并且检察机关确实也错误地对信访人的人身权或财产权造成损害，如果这类信访能够终结，不仅容易引发信访人极端的行为，而且对信访人合法权益的影响非常大，此类信访不宜被纳入到涉检信访终结范围。然而，许多信访人只是认为检察机关的职权行为错误或有瑕疵，但之前没有经过司法认定，而不断地要求国家赔偿，由于检察机关是否存在问题没有经过认定，具体的情况则需要经涉检信访终结机制予以认定，对无理访依法予以终结。

除以上可被终结的案件类型，检察机关控申部门还可以受理以下两类信访，但这两类信访并不能够纳入到涉检信访终结范围之中。一是信访人反映检察人员存在违法行为的控告申诉不能够终结。若对此类案件作出信访终结决定，将会阻碍信访人继续向上级检察机关反映，虽然信访终结决定的作出也是需要层层上报的，但这种上报程序由于单方面陈述而容易造成上级检察机关的偏听偏信，而作出错误的判断而将案件终结；二是加强、改进检察工作和队伍建设的建议和意见不能纳入涉检信访终结体系[3]。此类信访不直接涉及公民的个人权益，即使这类信访建议没有被采纳，信访人也不会采取极端行为相抗衡，更不会反复上访、缠访，不具备纳入到涉检信访终结的现实必要性。另外群众路线是我党治国理政的重要基础，广泛吸纳群众意见，是提升检察工作水平和检察队伍素质的重要途径，需要予以充分重视，不能够将这类信访终结，忽视自身所存在的问题。

二、涉检信访终结的基本条件

考察信访终结机制建立的过程，其初始目的是为了解决信访人反复申诉的问题，然而2014年《终结办法》对实体性条件没有明确规定，仅列举了可以终结的案件类别。实体条件的欠缺容易导致办理部门片面强调涉检信访终结的程序条件，而忽视实体条件，难以让信访人从心里接受信访终结决定，信访人仍然会在程序终结后继续上访，相关部门也必须要予以接待并进行释法说理的工作，从而造成涉检信访事项的“终而不结”的问题仍然存在[4]。故完善涉检信访终结机制的前提必须确立涉检信访终结的实体标准。

（一）涉检信访终结的实体标准

文章认为涉检信访终结的实体标准应是无理访⑤，只有通过法定程序认定信访属于无理访，检察机关才能作出涉检信访终结决定[5]，而有理信访则不能被简单地终结处理，即使司法救济等其他救济途径已经穷尽，也应当通过其他途径予以救助，对合理诉求要解决到位，而对无理的要求则要稳控到位。因此，从根本上认定信访事项属于无理访是决定涉检信访终结最基本的条件，目的使信访人正确认识自己享有的权利，最终达到以终促化的目的，亦能避免信访案件被随意终结，防止责任主体滥用信访权力情况的发生。检察机关经多方参与、集体讨论等一系列规范的办理、复查、复核程序后，审查、复查、复核结论已经认定信访事项属于无理访的，才可依法进入涉检信访终结程序。认定无理访应并列满足以下几项条件：第一，反映的问题不符合法律、法规的相关规定或虽有一定的法律依据，但相应的瑕疵已经纠正，并且检察机关提出了合理的善后方案，信访人仍不接受的；第二，反映请求事由不具备合理性内容。对于不符合法律、法规的相关规定，但信访人所反映的请求存在合理性内容的信访则不宜认定为无理访，检察机关对此类信访事项应加以重视。对需要司法救助的合理请求，检察机关应按照法律规定给予司法救助；第三，反映的问题已经依照司法程序经检察机关依法公正地作出处理。所以针对信访事项，检察机关不仅要审查信访请求是否合法、合理，还应审查检察机关所作出的处理决定程序是否合法、定性是否正确、处理是否公正、适当。而检察机关所要审查的处理决定既包括案件之前在司法程序中检察机关的处理决定，也包括案件进入复查程序，原审查机关针对信访问题所作的处理决定。因此，只有检察机关在审查、复查程序中均认定信访事项为无理访，案件才能够最终进入终结程序。

（二）涉检信访终结的程序性条件

经法定程序审查是避免出现随意的、错误的终结结论的必要方式，是建设法治国家应有之义。同时，程序化的办案方式也使得信访人能够接受信访终结决定，增强了终结决定的权威性和公信力。

1.案件已依法经过审查或审查、复查程序。文章认为，检察机关可以主动作出涉检信访终结决定，如检察机关的审查、复查处理结论送达至信访人，信访人于法律规定的期限内没有提出复查或复核申请，检察机关可主动终结涉检信访案件。2014年《终结办法》对此则规定的较为含糊和矛盾，其第7条规定了案件已依法进行了审查、复查，当事人仍坚持控告申诉的，省级人民检察院经审查可以作出终结决定。我们可以做如下解读：第一，当事人对人民检察院的审查、复查决定均不服，向省级人民检察院提出控告申诉的；第二，省级人民检察院经审查可以作出终结决定。这表明人民检察院的终结决定的作出是被动的，当事人必须坚持控告申诉，并经过审查、复查、复核的程序，最终由省级人民检察院作出终结决定。这表明该办法所贯彻的是被动信访终结的理念，然而2014年《终结办法》第8条又着重规定了涉检信访的申报程序，申报程序的出现意味着存在下级检察院认为案件可以终结的，向省级检察院逐级申报终结信访案件的情形，即主动终结的方式，这就与2014年《终结办法》第7条规则存在矛盾。出现这一矛盾的原因在于没有捋清涉检信访终结的启动层级和启动条件，也就是说人民检察院在对信访案件进行审查、复查后是否可以主动作出信访终结决定。文章认为，要适当扩宽涉检信访终结范围，增强涉检信访终结的可操作性，应采用主动终结方式。首先，采用主动终结方式是检察机关在处理涉检信访的问题上化被动为主动，对无理访事项主动予以终结，进而从源头解决重复上访、缠访的问题，这与相关涉检信访终结办法所确立的逐级申报制度相一致。其次，采用主动终结方式不会侵害信访人的合法权益，相反是引导群众依法行使自己的权利。如果信访人未在期限内提出复查或复核则表示信访人认可处理结论或自愿放弃行使权利。故涉检信访案件终结包括以下情况：一是案件经过审查和申报程序，即作出终结决定；二是案件经过审查、复查和申报程序后，作出终结决定；三是案件经过审查、复查、复核程序，由省级人民检察院作出终结决定。

2.案件终结结论经由省级人民检察院复核或同意。为了从根本上理顺涉检信访终结机制中审查、复查、复核的顺序，必须要区分复核程序与申报终结程序的不同。首先，复核程序是当事人不服审查、复查处理决定，向省级人民检察院提出控告申诉，省级人民检察院启动的审查程序，涉检信访终结决定直接由省级人民检察院作出；而申报终结程序是审查、复查程序之后，信访事项已经解决，当事人在法律规定的期限内没有提出控告申诉时，下级人民检察院向省级人民检察院逐级申报信访终结的书面申请程序，涉检信访终结决定由提交申报申请的人民检察院作出。其次，复核程序是需要经省级人民检察院相应的职权部门进行全面、实质审查的程序，期限应当较长，一般应规定为两个月；而申报终结程序则是省级人民检察院的核准程序，是对申报终结案件的重点问题着重研究的程序，而且不用移送到具体办案部门，由控申部门提交检委会讨论即可，期限较短，一般可规定为30日。总的来讲，复核类似于刑事诉讼中的上诉和再审，而申报终结则类似于刑事诉讼中的死刑复核程序。不论是哪种情形，省级人民检察院的复核或同意则是涉检信访终结所必须要满足的条件。

3.案件的审查、复查经过第三人参与审查、说明理由、公示信访事项处理等法定程序。涉检信访终结的前提是必须经过规范程序的审查，这一前提使得信访人不能单凭对信访事实的苦情宣泄而获得问题的解决，而必须有一定的法律依据或合理的事由，同时也有相关的证据可以支持，这促使信访人在信访前能够理性地对待自己的行为，建立合理的心理预期[6]。同时，程序化、公开化的审查方式也使得信访人能够相信处理机关所作出决定是公开、公平、公正的，从而更容易接受信访事项的处理结果。因此涉检信访终结必须要经过严格法定程序的审查。

三、涉检信访终结机制的程序构建

党的十八届四中全会提出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须在党的领导下，在法治轨道上开展工作。而影响法律实施效果很重要的因素就在于法律的可操作性，2014年《终结办法》明确了涉检信访终结机制运行的具体程序，包括申报程序、审批程序、审议程序、送达程序等，但仍然存在着申报程序与复查、复核程序界定模糊，各类程序规定分散，没有形成流畅的运行体系等问题，直接影响了其在实践中的可操作性。下面，文章欲结合已确立的程序规则，将程序规则进一步归纳、细化、补充、分类，形成体系化的涉检信访终结运作流程。

（一）涉检信访案件的受理和审查

1.涉检信访案件的受理

检察机关在接到信访人的信访材料时，应首先针对材料进行初步审查。若案件非涉检信访案件或者还未穷尽司法程序的，则案件不能被作为涉检信访案件处理，应及时告知信访人向有关部门反映或进入相应的司法程序；若案件符合受理条件，但材料不完备、有欠缺的，应一次性告知信访人应当补正的内容，信访人补正相关材料后，检察机关应在7日内予以受理；若案件符合受理条件，且相关材料完备的，检察机关应在7日内受理，并出具涉检信访案件受理的书面凭证。

2.涉检信访案件的审查

涉检信访案件的审查应由专人办理，实行办案负责制。承办人经审查，认为涉检信访案件可能属于无理访的情形，应召集第三人参与到涉检信访案件审查中来。第三人的人员构成主要是检察机关邀请的人大代表、政协委员、法律工作者或者聘任的人民监督员[7]，其中最直接、最有效的方法是聘任一定数量的人民监督员。在不召开听证会的前提下，人民监督员与承办人共同审查涉检信访材料，采用灵活、多样化的交流方式，听取信访人的请求和被信访部门的意见，与承办人进行深入交流，阐释其对涉检信访事项的评价，为检察机关作出进一步决定提供参考。承办人参考第三人涉检信访案件的评价，形成《控告申诉案件办理意见》，其中应详细列举、阐明人民监督员的意见，并具体阐述意见的采纳情况以及未采纳意见的理由，判明涉检信访事项的合法性和合理性的理由，是否支持信访人信访请求的处理意见，以及信访人向上一级人民检察院复查的期限。该《办理意见》送达信访人时，承办人员应主动释明《办理意见》，并对申请复查的期限与在法定期限内未申请复查的后果提示信访人作应有的注意。同时这一审查过程的期限不宜过长，对此可以参照《刑事诉讼法》第202条的规定，将审查期限确定为二个月，至迟不得超过三个月。另外，检察机关作出信访终结决定时，必须将第三人参与所提出的意见进行列举和详细评析，使得信访终结决定能够被信访人所接受。

3.公开听证审查

所谓听证是听取利害关系人意见的法律程序，听证过程是由本案审查人员主持，听取审查人员提出的调查事实和法律依据，听取当事人的陈述、举证、质证，在辩论、反驳的交锋中澄清事实、辨明是非的制度[8]。听证制度的诉讼化模式能够更有利于实现信访人罢访、保证处理结果公平、公正的目的。但是，组织信访听证往往会拖慢信访终结的进程，消耗较多的人力、物力，导致信访程序不经济的后果，故组织信访听证必须要权衡效率和公平，因此只有属于重大、复杂、疑难的信访事项终结，才可以采用信访听证这种方式审查。而“重大、复杂、疑难”的信访事项应主要包含以下几种情形：一是涉检信访事项所涉及的人数众多，二是信访人情绪过激，对涉检信访的处理结果极为敏感，三是正确的无理访认定结果难以获得信访人的认同。而对于一般的信访事项则不需要听证，仅需要经过第三人参与的其他方式进行审查。

检察机关在审查涉检信访案件时，若认为涉检信访案件具有上述重大、复杂、疑难的情形，可以组织涉检信访听证。（1）听证需要邀请人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会委员以及其他社会人士参加听证；（2）听证需要由承办案件的检察人员担任主持，由书记员负责记录；（3）检察机关组织听证应当于听证7日前通知参加听证的相关当事人，并告知时间、地点；（4）听证程序应首先由信访人陈述请求、事实和依据，其他利害关系人发表意见，其次由涉检信访的相关部门陈述作出不起诉、不批准逮捕、不支持监督申请等处理决定所依据的事实和理由，并予以说明，再次信访人、相关部门、邀请的第三人对信访材料所反映的问题提出意见，最后由信访人与相关责任人做最后陈述；（5）听证笔录经信访人查阅后由信访人签字，拒绝签字的，应由书记员记明情况；（6）听证笔录具有参考效力，承办人可以参考该听证笔录作出是否终结涉检信访事项的决定，但应说明听证笔录采纳情况及原因。

（二）涉检信访案件的结案

承办人经审查后，认为可以结案的，经逐级审批至主管检察长以后，承办部门应当在7日以内制作《控告申诉案件办理意见》并送达信访人。其中送达程序需要着重注意以下几点：

1.释明《控告申诉案件办理意见》的重要条款。若《控告申诉案件办理意见》对信访人的信访权益产生不利影响时，应主动释明对其产生不利影响的重要条款，包括《控告申诉案件办理意见》应载明“信访人如不服处理结果，可于30日内向上一级人民检察院申请复查”，承办人应主动提示信访人及时行使信访权利，并且告知超过法定期限未行使权利与涉检信访被终结的法律后果。

2.说明依据事实和理由[9]。为增强办理意见的说服力和权威性，避免信访人的反复信访，在作出《控告申诉案件办理意见》时，应主动说明详细的事实和法律依据。若《控告申诉案件办理意见》中认定信访事项属于无理访，承办人更应释法说理，引导信访人从内心接受信访办理意见。

信访人进入到复查程序时，复查机关送达相关法律文书至信访人，也应履行以上的释明责任，即对《复查意见》重要条款进行解释，充分释明重要条款的涵义，包括信访人30日的复核期限及涉检信访终结决定的效力。主动释明的方式既引导信访人规范地行使自己的权利，又防止了信访人因不知复查、复核期限而错过复查、复核期限，可以说是涉检信访终结机制规范化的重要保障。

（三）涉检信访案件的复查、复核与申报

由于检察机关可以主动终结被认定为无理访的信访事项，那么涉检信访终结就存在以下几种情况：一是案件只经过审查程序，当事人在法定期限内没有坚持提出控告申诉；二是案件经过审查、复查程序，当事人在法定期限内没有坚持提出控告申诉的；三是案件经过办理、复查程序，当事人仍坚持控告申诉的，省级人民检察院经复核程序可以直接作出终结决定。而涉检信访终结的复查、复核和申报程序就因信访人是否提出复查、复核申请而有所不同。

第一种情况：信访人于30日内未提出复查申请，则承办部门认为可以终结案件的，应当在7日内制作《控告申诉案件终结申报报告》，并将其与相关材料移送案管部门，并由案管部门移送到上一级人民检察院申报终结。上一级人民检察院的控告检察部门经案管部门接收申报材料后，应审查申报材料是否完备，若材料不完备的，及时通知申报检察院及时补充；材料完备的，应及时登记案件，并将案件报送检委会审议作出是否同意的决定。检委会经审议不同意终结的，控告检察部门应根据检委会审议结果制作《不同意控告申诉案件终结决定》，并经案管部门退回申报终结材料；检委会经审议同意终结的，由案管部门继续移送到省级人民检察院。省级人民检察院案管部门接收案件后，将案件移送至控告申诉部门，控告申诉部门接收案件后，继续审查申报材料是否完备，对材料完备的及时登记，并提交检委会审议，若检委会经审议不同意终结的，应逐级退回至原办案检察院；若检委会经审议同意终结的，应制作《同意控告申诉案件终结决定》，逐级返回至原办案检察院，原办案检察院接收后，根据省级人民检察院的同意决定，于7日以内制作《控告申诉案件终结决定书》送达至信访人，涉检信访予以终结。

第二种情况，信访人于30日内直接向办理机关提出复查申请，或于30日内向上一级人民检察院提出复查申请。上一级人民检察院的控告申诉部门接收信访人的复查申请后，首先应对信访人的复查申请作形式上的审查，若信访人提供材料不完备的，应一次性通知信访人补正材料，若信访人复查申请符合涉检信访案件的受理范围的，应及时登记，并于3日内根据案件性质和职能分工移送至相关部门审查办理。相关部门应对涉检信访案件进行全面审查，可以作书面审查，但必须询问信访人及其他相关当事人，对重大、复杂、疑难案件也可以召开听证。复查机关经复查后，认为涉检信访案件不能终结的，应制作《控告申诉案件复查意见》，报送检委会讨论后，由案管部门将涉检信访案件退回至原办理检察院重新审查；复查机关经复查后，认为涉检信访案件原办理检察院的办理意见正确的，应制作《控告申诉案件复查意见》报送检委会讨论后，送达至信访人并对《复查意见》重要条款进行解释，充分释明重要条款的涵义，包括信访人30日的复核期限及涉检信访终结决定的效力。信访人收到《控告申诉案件复查意见》后，在30日内未提出复核申请的，复查机关应制作《控告申诉案件终结申报报告》经检委会讨论后，移送至省级人民检察院申报终结，省级人民检察院不同意终结的，案件退回至复查机关重新复查，省级人民检察院同意终结的，复查机关应当自接到省级人民检察院的同意意见后7日内制作《控告申诉案件终结决定书》，并送达至信访人，最终涉检信访案件终结。

第三种情况，《控告申诉案件复查意见》送达后，信访人于30日内向省级人民检察院提出复核申请。省级人民检察院控申部门接收案件后，首先初步审查案件是否符合受理条件，其次将信访案件按案件性质和职能分工移送至相关部门办理。相关职能部门经复核后，认为办理、复查意见存在错误，应制作《控告申诉案件复核意见》，将案件退回至原办理检察院，并跟进监督原办理检察院再次审查信访案件的过程；相关职能部门经复核后，认为办理、复查意见正确，并决定终结案件的，经提交检委会讨论后，应制作《控告申诉案件复核意见》及《控告申诉案件终结决定书》，同时送达信访人，不须另行经过申报程序。

（四）涉检信访案件的司法救助

若经审查某信访事项属于有理访，则案件不能被终结，而有理访主要包括有法律依据的有理访和有一定合理性的有理访，对第二种有理访，虽然该信访事项不能通过法律解决，但因其存在合理的诉求，对权利受到侵害的被害人给予一定的司法救助是必要的[10]。因此，检察机关经审查发现，涉检信访案件存在以下几种需要司法救助的情形的，应作出司法救助的决定：1.检察机关因证据不足作出的不起诉、不批准逮捕、撤销案件、免予起诉决定以及其他刑事处理决定，经涉检信访终结程序的审查，认定原处理决定的作出正确、合法，但受害人或受其赡养、扶养的直系亲属因此遭受严重的生活困难，其他社会救助难以落实的；2.检察机关在办案过程中存有瑕疵，但当事人根据目前的法律、政策的规定无法获得国家赔偿，其他社会救助难以落实的；3.涉检信访事项有其他的合理性，且信访人愿意接受司法救助的。落实到具体程序运作方面，司法救助需要明确以下两点：

第一，司法救助程序与涉检信访终结程序的衔接。如果信访事项符合以上司法救助的条件，不能够终结的，在经检委会讨论后，作出《司法救助决定书》送达信访人，并给予信访人实际的司法救助。如果已经给予合理的司法救助，信访人仍再次信访，检察机关经审查后认为司法救助决定适用法律正确，解决方案合理的，则可以认定此次涉检信访案件为无理访案件，作出《控告申诉案件办理意见》送达信访人，若信访人于30日内未提出复查、复核申请的，应经涉检信访终结程序终结信访案件，若信访人于30日内提出复查、复核申请的，上级人民检察院应以上述相关程序审查案件，作出涉检信访终结决定。

第二，复查、复核、申报程序中，发现案件符合司法救助条件的程序运作。在涉检信访案件进入复查、复核、申报审查时，上级人民检察院认为案件符合司法救助条件，经检委会讨论后作出的复查、复核意见或不同意申报终结意见，其中应明确指出应给予司法救助的理由，并将案件退回至原办理检察院重新办理，上级检察院可以跟进监督原办理检察院执行意见的情况。

综上，当前改革的形势和任务要求检察机关要继续深化涉检信访改革，将涉检信访终结机制的完善统一到全面推进依法治国重大决策部署上来。通过明确范围、条件及程序来完善涉检信访终结机制，实现信访与诉讼的有效分离和良性互动。同时通过规范涉检信访终结，逐步引导群众自觉依法维护自己的权益，提高司法公信力并培育公民的尚法理念，努力建设社会主义法治国家。

注 释：

①将涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体系中分离出来，并且各级政法机关及时审查、甄别涉检信访事项，对应进入法律程序的，依法转入相关法定程序。

②大系统终结意味着信访事项由特定国家机关统一受理、办理、终结，效力及于所涉其他国家机关。

③主要包括：1.反映国家工作人员职务犯罪的举报；2.不服人民检察院处理决定的申诉；3.反映公安机关侦查活动存在违法行为的控告；4.不服人民法院生效判决、裁定的申诉；5.反映刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动教养机关的活动存在违法行为的控告；6.反映人民检察院工作人员违法违纪行为的控告；7.加强、改进检察工作和队伍建设的建议和意见；8.其他依法应当由人民检察院处理的信访事项。

④这类处理决定主要包括以下四类：1.针对公安机关立案或不立案的控告申诉作出的审查结论；2.人民检察院针对当事人不服人民法院生效刑事判决、裁定作出的决定；3.人民检察院针对当事人不服人民法院民事行政生效裁判提出的监督申请而作出的决定；4.人民检察院针对当事人提出的民事审判人员存在违法行为或者民事执行活动中存在违法情形的监督申请作出的审查决定。

⑤所谓无理访是指检察机关对信访人反映的问题已按相关法律、法规、政策依法作出正确的处理决定，信访人仍不接受处理结果以同一事实和理由，继续提出无理性要求的信访事项。

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[8]马修道,王展.涉法涉诉信访听证的功能价值与制度完善[J].中国刑事法杂志,2012,(5):83.

[10]姜杰，李振山，王兵.检察机关应对涉法涉诉信访案件策略[J].人民检察，2012，（20）：16.

The Critique and Reconstruction of the Mechanism of the Termination of the Petition Case on Procuratorial

Research Group of Tianjin People's Procuratorate of Xiqing District
(Tianjin People's Procuratorate of Xiqing District,Tianjin 300380,China）

In August 28,2014,the Supreme People's Procuratorate promulgated Measures of the People's Procuratorate for the End of the Appeal Case,which is to end the case when they are in line with the conditions of the termination of the case of the petition according to the law,in order to solve the wrapped visits,leapfrog visits,and repeat visits caused by lack of the system.However,defects still exist in Measures such as rules dispersion,generality and mutual contradictions.Thus,in this paper,based on Measures of the People's Procuratorate for the End ofthe Appeal Case the group emphaticallyanalyzes the existingproblems of the rules through detailed elaboration of the rules.Through solving the premise problems of the scope and conditions of the cases the group puts forward the feasible suggestions for improving the operation of the specific procedures of the petition,in order to scientifically link petition end and judicial relief guiding people toabandon visit tothe law.

petition letter;petition on procuratorial;the end ofthe petition on procuratorial

D926.3

A

1674-828X（2015）03-0079-07

（责任编辑：张 颖）

2015-05-12

于绪芬，女，天津市西青区人民检察院纪检组组长，主要从事检察学研究；

张学丽，女，天津市西青区人民检察院法律政策研究室副主任，主要从事刑事法学和检察学研究；

崔红丽，女，天津市西青区人民检察院民行科助理检察员，主要从事民事法学和检察学研究；

张继峰，男，天津市西青区人民检察院侦查监督科助理检察员，主要从事刑事法学和检察学研究；

韩 雪，女，天津市西青区人民检察院控告申诉科科员，主要从事检察学研究。