试论我国公共文化服务法律体系的完善

罗冠男

（天津工业大学 文法学院，天津 300387）

·立法建议·

试论我国公共文化服务法律体系的完善

罗冠男

（天津工业大学 文法学院，天津 300387）

当下，我国还存在公共文化服务供应不足和失衡的现象。公共文化服务法律体系是供应充足和均等的制度保障。论文通过实证方法总结公共文化服务体系建设中的问题，从政府失灵角度分析成因，指出完善法律体系，克服失灵的途径。文章认为，因为决策制度、监督制度和评估制度的缺失，公共文化服务建设决策不合理，执行效率低下，建设目标模糊。因此，需要建立完善的公共文化服务法律体系。目前我国缺乏专门立法，效力层级较低，有效规则不足，必要制度缺失。因此需要推动中央和地方公共文化服务立法，补充原则、权利、主体、决策、评估和责任等核心制度。

公共文化服务供应；基本文化权利；立法。

2015年，《公共文化服务保障法》草案出台，列入2015年人大立法计划①。该草案的出台弥补了我国文化领域基础性立法的空白，是我国公共文化服务法律体系发展的标志性事件。我国公共文化服务体系建设成绩显著。但是文化领域法制建设相对滞后，承担保障责任的政府有时不作为甚至乱作为，公共文化服务出现供应不足，享有失衡的问题。比如，我国公共文化服务资金投入和经济发展速度明显不匹配，财政支出的占有比例过低，中西部基层地区文化服务供应不足，城市务工人员和农村贫困人口享受不到充分的公共文化服务。这些问题严重影响现代社会中公民在文化方面的生存和发展能力的提升，造成文化领域的贫困和不公。为保障公民基本文化权利，指导政府履行供应职责，明确相关主体的权利义务，防止服务过程中的政府失灵问题，需要建设发挥宣告功能、指导功能、惩罚功能、威慑功能的法律体系。本文旨在结合公共文化服务体系建设方面的法制现状，指出法律体系完善的途径，建议加快制定地方性专门法规，建立必要的保障制度。

一、我国公共文化服务体系建设存在的问题以及成因

（一）我国公共文化服务体系建设的不足

我国公共文化服务建设近几年取得显著成绩。但还存在不足。

首先，中央和地方的公共文化服务有效供应不足。既有的公共文化服务没有满足人民群众的基本文化需求，和国家与地方的经济发展速度不匹配。2013年全国的文化事业费中，县及县以下文化单位257.82亿元，占48.6%，比重较2012年下降了0.8个百分点。该数据说明国家部分地区公共文化服务投入并没有随整体经济发展而增加，反而有所下降。地方也存在相同情形。以天津为例。天津的公共文化服务还没有充分满足天津市人民的文化需求，和天津作为直辖市的政治经济实力和战略地位不匹配。天津市的公益性文化设施总数少，人均占地面积小，博物馆、电影院、纪念馆的数量和质量方面和北京、上海等同类城市相比较有一定的差距[1]。而且公共文化服务内容虽然有量的增加，但是质的方面还存在不足。普遍反映天津的文化服务行业服务态度差，文化站空壳化，工作人员老龄化，不专业。基层社区的室外文化设施面积小、数量少，使用率低。室内文化设施使用率更低，开放时间短，开放度不高[2]。有些负责公共文化服务的行业过于依赖政府财政补贴，缺乏资金、人才、设施，场馆处于半停业状态，发展态势堪忧。农村社区公共文化服务设施利用率低，群众感兴趣、乐意参与的公共文化活动偏少。这类问题在天津以外的其他地方也广泛存在。据国务院2015年公共文化建设报告的总结，当前公共文化产品种类普遍性的数量过少、质量不高。一些公益性文化单位活力不足，效率不高。不少地方重设施建设，轻管理使用。一些公共文化体育设施闲置，公共资源没有实现最大社会效益②。

其次，部分地区、部分群体的公共文化服务供应失衡。就全国而言，城乡之间、区域之间、群体之间存在供应失衡。从城乡来看，根据国务院2015年的公共文化服务工作报告总结，目前我国公共文化设施的建设基本实现了各个行政层级的全面覆盖，但是农村基层特别是城乡结合部、贫困地区、少数民族地区、边疆地区的建设依然还很薄弱。有数据表明，2013年，在我国2712个县级公共图书馆中，无购书经费支出的有580个，占到县级公共图书馆的21.4%。可见县级区域公共文化服务资金的欠缺。从区域看，中西部地区远远落后于东部地区。2013年，东部地区文化体育与传媒支出约占全国总量的44.15%，中部约占22.57%，西部约占33.25%。从群体看，当前针对老人、少年儿童、残疾人、农民工和边疆民族地区群众的公共文化体育资源普遍偏少，把农民工纳入城市公共文化服务体系的政策要求在不少地方尚未落实。地方普遍存在基层和群体享有失衡问题。根据调研，第一，基层和城市之间享有不均。比如，基层文化工作者数量不够，文化素质和专业水平不够，文化站的编制少，人员的实际待遇低，从而导致基层文化工作资源不足，效果不好。基层和农村社区公共文化服务投入相对较低是普遍现象。第二，不同群体之间享有不均。有些地区的公共文化设施中，使用的主体主要是离退休人员和下岗人员。设施中也没有安排适合青年人的内容。青年宫、少年宫多数开展的是各类收费性的艺术培训活动，部分经济困难家庭的青少年并没有享受到免费的公共文化服务[3]。可见，城市务工人员和家庭贫困人员等弱势群体往往在公共文化服务参与和享有上处于劣势。

（二）我国公共文化服务体系建设问题的成因

从公共物品理论来看，我国公共文化服务体系建设的不足和不均现象属于公共物品供应不足的问题。可以结合政治领域的政府失灵理论分析其成因。一般认为，政策领域的政府失灵主要有三种原因：第一是公共决策过程不当导致的失灵；第二是公共政策执行低效导致的失灵；第三是公共政策的不确定性导致的失灵。

1.参与制度欠缺，决策不当导致政府失灵

在建设项目的规划上，中央和地方公共文化服务体系建设项目的规划没有注意到某些文化需求。因为公共文化服务主要通过政府部门的调研来确定，其决策主体是政府的文化部门。行政部门基于成本考虑，机械按照上级政策文件进行建设规划，决策过程缺乏群众参与，从而整个政策执行过程可能偏离公共文化服务对象的真实需求。这其中，基层社区和农村地区的文化需求以及其他相对弱势群体（比如农民工）的文化需求往往欠缺表达。从而项目建设以后，某些设施数量不足或者“有设施，无人用，有活动，参加少”。对于基本文化需要的内容没有经过合理决策程序达成明确共识，参与机会和地位的缺乏容易导致体系建设一开始就偏离真实需求。而通过回应型的决策机制，确保相关利益主体的充分参与，做到信息相对完整，利益表达相对通畅，可以准确及时的反映出服务决策的不足以及应当改进的地方。因此需要明确国家和地方公共文化服务体系建设决策程序方面的制度，保证决策程序中相关利益主体参与的普遍性。

2.监督制度不力，执行低效导致政府失灵

目前，我国公共文化服务供应主要是由中央和地方政府部门提供。政府提供属于垄断性质。基于理性主体的自利假设，政府部门以及上下级之间在缺乏公共文化服务领域专门监督机制的情况下，趋向于对公共财政资金进行选择性分配，压缩公共文化服务的财政投入，导致文化服务设施、人才和活动的资金紧张。当从事文化服务供应时，政府部门热衷于扩大人事，扩张权力，把有限资金主要用来养人、养机构，而不是做事，导致文化事业单位人员老龄化，赋闲领工资的情形。尤其在政府绩效考核以经济建设成绩为主的现实中，政府的文化服务建设可能倾向于形象工程和面子工程，急于送文化下乡，做影响大、实惠少的活动，从而出现群众本身不感兴趣的大型文化活动。更有甚者，利用文化服务的政府权力牟取私利，出现公益性公共文化设施被用于收费活动，服务人员人浮于事，服务态度较差的现象。同时，公共文化服务的支出和收益也缺乏公示公开的程序性规定，从而使用支出不透明，放纵了政府执行失效的行为。由于对公共文化服务供应缺乏科学的评价标准和有力的评价主体，政府部门的行动更为消极。因此，需要完善公共文化服务方面的政府部门的监督和责任制度。

3.评估制度不力，目标含糊导致政府失灵

公共政策本身具有模糊性。当目标过于模糊，政府部门行为缺少指引，从而导致政策目标执行不到位。公共文化服务供应主要追求的是社会效益，而不是经济效益。社会效益的构成以及评价往往不像经济效益看得见、摸得着、容易计算，难以形成客观科学全面的目标体系。因此，政府在公共文化服务方面缺乏行之有效的指导体系。作为指导体系的法律制度主要需要明确公共文化服务原则、主体职责、客体内涵。首先，服务原则明确。公共文化服务体系建设的重要原则之一是公平原则。公平原则的内涵是指公共文化服务的普惠性。当没有明确公平原则的普惠性的时候，会导致对某些领域和人群的文化需求的忽略。其次，主体职责明确。对于各个领域的公共文化服务供应应当由谁负责需要明确。公共文化服务体系作为公共物品，不能完全由私人或者市场来提供。因此目前我国公共文化服务供给模式主要是政府负责，鼓励社会和市场参与。在财政资金投入有限的情形下，需要明确政府、市场和社会的角色和地位，尤其是政府的职责。如果主体不明，会导致某些供应不足和失衡的领域持续存在。政府有职责制定公共文化政策，制定发展规划，建立服务生产供应模式，进行财政投入，建立服务的制度和规则。社会和个人则有权利参与到文化服务活动中。再次，服务内容明确。对于各个领域的公共文化服务供应具体有哪些内容往往需要通过调研确定。因此，需要完善发挥目标功能的评估主体、内容、标准制度。

决策、执行和目标三方面的制度欠缺影响我国公共文化服务体系建设的效果。因此，完善决策、执行和目标方面的法律制度，建设公共文化服务法制保障体系是缓解文化服务供应不足和不均问题的重要途径。

二、我国公共文化服务法律体系完善的必要性

（一）公共文化服务法律体系是总体公共文化服务体系建设的必要部分

公共文化服务法律体系是总体公共文化服务体系建设的必要部分。实现公民基本文化权利是建设公共文化服务体系的目的。公民基本文化权利是公民创造和享有基本文化利益的权利，是全体公民享有的、政府及文化事业单位及其他组织有义务保障的、基本文化方面的利益。这些文化权益涵盖文化的生产、消费、创造的各个环节、各个层面。具体而言，主要包括公民参与文化生活、享受公共文化服务的权利、享受和应用科技文化进步成果的权利、接受文化教育的权利。作为权利对象之一的公共文化服务是一种人为的公共物品，具有基本性、公益性、均等性、便利性。公共文化服务体系是实现公民基本文化权利的基本途径。公共文化服务体系的建设是为了提供公民共享的公共文化服务。该体系的建设是一项系统的社会工程，需要协调政府、公民和社会各方面的利益。道德、政策、法律是维护系统工程的主要工具。道德约束过于软弱，政策引导易于变动，唯有法律可发挥系统工程的长期维护功能。法律作为解纷止争、引导预期的工具，通过体现国家意志、最终由国家强制力量保障的法律规则来宣告公共文化服务体系建设的正当性和重要性，保证体系建设的顺畅性、长期性、透明性、公正性。

国外发达国家和地区公共文化服务方面的法制建设经验表明公共文化服务法律体系建设的必要性。有研究表明，凡是公共文化服务做得较好的国家或者地区，其对公众的文化服务与产品提供一套完整制度安排，通过文化政策法规建立公共文化服务的治理结构。包括专业化和民主化的决策制度，防止决策不当；政府、企业和私人的功能配置制度，做到资源合理配置，权力分散，打破政府垄断，鼓励企业和私人参与公共文化服务队伍，引入竞争机制；公共文化服务绩效管理和评估制度。这些国家和地区的公共文化服务供应模式有所区别，但是法制保障都受到重视。比如，美国的《演员合同法》、《国家艺术与人文基金法》、《联邦税收法案》等。英国的《关于刺激企业赞助艺术的计划》、《国家彩票法》等。法国的《共同赞助法》、《文化赞助税制》、《企业参与文化赞助税收法》等。这些法律法规调整各国公共文化服务领域的各种利益关系。

（二）公共文化服务法律体系的完善已成为党和国家日益迫切的要求

正因为如此，公共文化服务法律体系的完善已成为党和国家日益迫切的要求。2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展规划第十一个五年规划的建议》中首次提出“公共文化服务”。2006年，《国家十一五时期文化发展规划纲要》明确指出要建设现代公共文化服务体系。2011年，首次将公共文化服务和法制保障联系在一起。2011年，中共十七届六次会议发布《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》。该决定在“创新文化管理体制”一节中专门强调，要加快宣传文化立法，制定和完善公共文化服务保障方面的法律法规，提高文化建设法制化水平。随后，2012年，《国家十二五时期文化改革发展规划纲要》第十一部分的“法制保障”中指出，要建立健全文化法律法规体系，加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障等方面的法律法规，将文化建设的重大政策措施适时上升为法律法规，加快地方文化立法，提高文化建设法制化水平。2014年7月22日，全国政协召开“构建现代公共文化服务体系”的专题会议。会议认为要鼓励有条件的地方制定公共文化服务地方性法规。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》。2015年4月7日，文化部国家公共文化建设协调组第三次会议指出，要加快推进公共文化立法进程，加快完善公共文化服务法律法规体系。文化部明确将基本公共文化服务法律体系的完善程度作为现代公共文化服务体系建设的标准。2015年，国务院在《公共文化服务体系建设工作报告》中明确指出，要在制定《公共文化服务法》的同时，尽快完善文化法律法规体系。截至2015年，文化立法主要有《文物保护法》、《著作权法》和《公共文化体育设施条例》、《博物馆条例》等约40部法律法规。但与建设社会主义文化强国的要求相比，文化立法工作仍需加快推进。下一步的主要任务是修订《文物保护法》，起草《文化产业促进法》、《公共图书馆法》、《电影产业促进法》、《广播电视传输保障法》。同时，鼓励和指导地方性公共文化服务立法，为国家立法作出探索。因此，完善公共文化服务法律体系属于党和国家政策要求的战略实施。

（三）我国公共文化服务法律体系的特征表明法律体系完善的必要性

我国目前的公共文化服务法律体系的特征也表明法律体系完善的必要性。作为完整的国家公共文化服务法律体系，至少包含三个层次的法律法规。第一层次是调整公共文化服务整个领域的基础性法律；第二层次是调整文化领域中各项专门事业的、分类制定的专门性法律。包括：社会公共文化事业类、广播电影电视类、新闻出版类、网络信息管理类、自然遗产和非物质文化遗产保护类；第三，与公共文化服务体系相关的行政法规、部门规章、民族文化单行条例、地方性文化法规和规章等等。目前，我国公共文化服务建设的中央和地方专门立法空白，有效规则不足，效力层级过低，必要制度欠缺。

专门文化立法空白，有效调整规则不足。中央立法层面，我国《宪法》确认公民文化权利，没有公共文化服务法。在相关的法律中或者是位阶较低的法规规章中有公共文化服务的规定。法律方面主要有：《文物保护法》、《著作权法》、《国家通用语言文字法》、《非物质文化遗产法》。行政法规主要有：《广播电视管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《出版管理条例》、《公共文化体育设施管理条例》等。部颁规章也有一定数量。从出台的《公共文化服务保障法》草案来看，全文分为6章60条，相关规定还比较原则、粗糙，可操作性的规则还需要配套法律法规的制定。其他文化领域的已有立法中，针对公共文化服务的规范数量偏少。据统计，目前相关法律法规只有40部。《文物保护法》、《文化产业促进法》、《公共图书馆法》、《电影产业促进法》、《广播电视传输保障法》等专门领域的立法尚处在起草探讨阶段。但是这些规章主要是调整文化管理行为，不直接调整公共文化服务体系建设。比如，《文物保护法》有保护文物、提供设施展览的规定，文化部颁布《乡镇综合文化站管理办法》，都没有直接、系统调整公共文化服务。地方立法层面，地方大部分省市，包括经济发达省市则没有公共文化服务的专门立法。目前只有上海、湖南、广东有专门的公共文化服务保障立法。其他省市则没有地方专门立法。因为没有专门立法，指导公共文化建设的规范性文件杂乱零散，政府行为失去有效引导。既有的和公共文化服务相关的地方性法规和地方性规章仅仅是间接和公共文化服务行为相关，并不具有针对性。这导致政府在提供资金、技术、人力方面的义务如何履行缺乏引导和约束。从而出现服务体系建设不足和不均享有的现象。

立法效力层级较低，必要保障制度欠缺。首先，国家已经颁布的《国家公共文化服务保障法》草案，可以作为效力层级最高的、公共文化服务领域的基本法。之前，多数相关规范性文件都属于行政法规和部门规章。比如，国务院方面制定的新闻出版、印刷、广播电影电视、营业性演出、娱乐场所经营管理、互联网信息服务等方面的行政法规有26件。效力层级较低。第二，部分地方有地方人大专门立法。比如,广东省的《公共文化服务促进条例》是第一部公共文化服务方面的地方性法规。除此以外，其他地方的地方立法主要是地方性行政规章，多数采取的是实施意见、指导、通知等规范性文件形式。较为具体的公共文化服务规则分散在地方性行政法规、规章中，效力较低。因为效力层级低，不能约束本部门以外的行政部门配合实施公共文化服务体系建设，在协调建设方面缺乏法律基础。服务体系建设中不同部门职责权限不明，义务履行情况好坏不一。

三、我国公共文化服务法律体系的完善对策

为了缓解不足和失衡，防治政府失灵，中央和地方需要加快公共文化服务立法，完善法律体系。

（一）加速文化立法，完善法律体系

在《国家公共文化服务保障法》草案出台的背景下，加快地方《公共文化服务条例》的制定，形成从中央到地方、自上而下的专门的、完整的公共文化服务法律体系。

目前，国家已经起草《国家公共文化服务保障法》草案，填补以往中央专门立法的空白。作为国家公共文化服务法律体系重要部分的地方法律体系还不健全，尤其是专门立法欠缺。还没有制定地方性专门公共文化服务法律的地方则应当抓紧起草公共文化服务法。

地方立法层级方面。地方公共文化服务立法涉及到地方性法规和地方性行政规章的选择。由于已经有了大量的相关地方性行政规章，公民基本文化权利的保障也不专属于某个行政部门的职能，因此建议由各省市地方人大制定地方性法规。

地方立法权限方面。地方公共文化服务立法涉及到中央和地方立法权限的范围。有学者认为，公共文化服务立法应当是基本法，最好等到中央立法以后，地方再进行专门立法。我们主张，地方先行立法更合适。因为，第一，改革开放的时代背景。我们国家从改革开放开始，许多情况都是中央立法无法事先预料、事先解决的问题。在符合党和国家的政策的前提下，允许地方公共文化服务立法更能及时体现地方实际，保证公共文化服务建设进入法治轨道。第二，地方立法效果可喜。目前，很多地方已经尝试进行相关立法，效果很好。第三，地方立法于法有据。根据最新的《立法法》的第73条，公共文化服务体系建设不属于中央立法权限范围的法定事项。鉴于当前还没有专门法律，各地方又有公共文化服务体系建设的立法需要，地方可以自行制定相关的地方性法规。允许其他地方在合适的时机先行立法，是对于立法经验的合理利用，是地方立法权的合法行使。需要注意的是，地方立法在缺乏中央立法的情形下，需要遵守公共文化服务体系建设方面的相关政策、原则、方针，借鉴其他地方的立法经验，在立法权限范围内立法。在中央的《公共文化服务保障法》生效后，及时修改，保持与中央立法的统一。

地方立法模式方面。专门立法还是分散立法是地方公共文化服务立法需要考虑的重要问题。专门立法是制定集中、统一调整公共文化服务行为的法律规范。比如制定地方性的《公共文化服务条例》。分散立法是指通过其他相关法中的规则来间接调整公共文化服务行为。根据分散立法的主张，地方应该完善既有的相关地方立法和部门立法，暂时不需考虑专门法的制定。相比较而言，专门立法的主张更为可取。第一，专门立法符合立法的科学性。公共文化服务的核心是保障公民基本文化权利。明确基本文化权利的内涵和实现体系，统一全国公共文化服务立法是权利平等保护的必然要求。和分散立法相比较，地方层次的专门立法可以更简明、更合理的、从上至下贯彻国家公共文化服务战略的目的、原则和制度，可以为其他相关地方立法和部门立法提供更明确的立法参照对象。并方便将来通过地方专门立法之间的借鉴，上下级立法之间的协调，保证我国公共文化服务法律体系的形式和实质方面的合理性。第二，专门立法已成趋势。目前很多地方专门的《公共文化服务法》已经制定和出台。为及时总结地方公共文化服务体系建设经验，方便借鉴其他地方性的立法经验，推广良好制度，地方有必要着手起草专门的公共文化服务法规。

地方立法体例方面。立法体例是指根据立法目的和立法内容，依照某种逻辑形成的法律总体框架。公共文化服务法的名称范例包括：促进法、保障法[7]。可尝试名为《xx省（市）公共文化权利保障条例》，围绕基本公共文化权利的含义展开立法。中央立法草案分为六个部分：总则、公共文化设施建设、公共文化服务提供、保障措施、法律责任和附则。按照文化服务的内容、保障和责任的逻辑立法。已经生效实施的地方立法范例主要是两个。第一是《广东省公共文化服务促进条例》③。广东省条例按照公共文化服务体系建设的内容和促进建设制度的逻辑，分为六大部分，包括总则，公共文化服务提供，基层公共文化设施建设，激励和保障措施，法律责任，附则。第二是《上海市社区公共文化服务规定》④。上海市规定按照公共文化服务体系建设的内容分为五部分：立法目的，财政支持和建设标准，管理支持措施，服务队伍建设，实施时间。地方立法草案范例主要有《湖南省公共文化服务促进条例》的两份学者建议稿⑤。第一份主张条例分为四个部分：总则、公共文化服务保障、评估监督、附则。第二份主张条例分为五部分：总则，保障措施，基层公共文化服务设施，评估与监督，附则。这两份都把公共文化服务体系建设的内容和评估监督机制作为立法重点。

这些范例的立法思路各有不同，但是都没有严格采取以权利为中心展开立法的方法。因为，法律对行为的调整是以权利和义务为中心。因此，立法最好是以权利为核心范畴展开总体框架。建议地方的公共文化服务法规分为五个部分：总则，权利，义务，责任，附则。其中，总则篇规定：立法目的，立法原则，权利内涵。权利篇包括：公共文化权利的具体内容，可以依照公共文化服务的具体种类列举。义务篇包括：义务主体以及职责，依照公共文化产品的保障措施种类列举具体义务。责任篇包括：公共文化服务提供的标准，公共文化服务提供的监督部门以及职责，公共文化服务的法律责任形式以及救济途径。附则包括：条例的实施时间，专门术语解释。

（二）完善必要制度，加强供应保障

通过自上而下的公共文化服务法律体系，明确中央和地方公共文化服务建设的原则、权利、主体、决策、评估、责任制度。

1.原则制度方面

公共文化服务法的立法原则应该反映人民基本权益的需求，体现公共文化服务的特征，反映党和国家的文化强国战略和政策要求。中央立法草案第四条明确规定公益性、基本性、均等性、便利性原则。地方立法可以参照补充。地方立法原则的具体内容可以根据上位法、党和国家的文化政策以及地方的建设经验和需求制定。

中央和地方立法都需要突出强调公共文化服务的充足和均等原则。充足原则是指在地区整体社会经济发展的基础上保证人民的基本文化需求得到合理满足。均等原则包括纵向均等，也包括横向均等。前者是指公共文化服务考虑因人而异的相对公平，尊重城乡居民和不同群体的文化需求。后者要求公共文化服务资源的分配坚持公平立场，尤其是城乡之间的公共文化服务一体化规划和对待。

在中央和地方专门立法中明确规定上述原则。既有范例在原则的立法方面有两种处理方式：第一，没有原则立法。比如《广东省公共文化服务促进条例》没有规定服务法原则。第二，有原则立法。比如《上海市社区公共文化服务规定》第3条，《公共文化服务保障法》草案第4条。中央立法草案需要将充足原则纳入规定。地方立法可以单独规定建设原则，明确本地公共文化服务建设的指导思想。

2.含义抑或规定，可尊重地方习惯。在条例中明确建设原则以及建权利制度方面明确解释公共文化权利的内容。公共文化服务法以权利为起点。既有地方立法范例都没有对公共文化权利进行解释。包括《国家公共文化服务保障法》草案也没有进行规定。因为基本公共文化权利是公共文化服务的目的，对权利做列举概括解释，可以发挥权利宣告作用，同时关于基本公共文化权利的含义已经基本达成共识。因此中央和地方立法都应当予以规定。建议中央和地方立法中明确规定，公共文化权利是指公民参与公共文化活动、使用公共文化设施、享受公共文化服务的权利。

3.主体制度方面

明确公共文化服务供给模式是政府部门主导，社会和市场参与的模式。政府是主要的义务主体。通过义务性规范明确义务主体和内容，尤其是公共文化服务体系的质量标准，保证规则的可操作性。公共文化服务的义务主体主要是两类。其一主要是政府以及相关机构、人员。明确政府部门公共文化服务领域的职权责。既有立法的范例中，义务主体主要有地方各级人民政府、文化站、事业单位等等。比如，《广东省公共文化服务促进条例》中大部分规则是针对政府采取各种形式保障公共文化服务的义务性规范。《上海社区公共文化服务规定》同样如此。政府根据地方情形有义务采取各种措施保障公共文化服务权利的实现。其二主要是个人、法人等等。后者要通过公共文化服务合同的标准化确定参与服务的个人和法人的权利义务。鼓励企业和个人通过各种途径参与公共文化服务。明确企业或者个人参与公共文化服务供应应当享有的各种优惠制度，比如补助、免税等。比如，既有条例中规定表彰和奖励单位或者个人参与公共文化服务，给予财政补贴、捐赠免税的优惠。

4.决策制度方面

规定各级政府每年度公共文化服务建设报告需要进行人大或者人大常委会专门审议，并保证报告审议时城市和农村代表人数的出席比例，扩大城市流动人口的参与渠道，要求组成专门委员会参加审议。建设报告的起草需要经历各种形式的座谈会、专家咨询委员会、听证会、论证会，保证报告内容的科学性和民主性。规定由一定数量的文化服务领域的专业人士、政府官员、民众共同组成公共文化服务建设专门委员会。规定年度公共文化服务年度建设方案网上公开，征求意见。

5.评估制度方面

首先，明确作为评估对象的公共文化服务的类别和质量标准。《公共文化服务保障法》草案规定，国家出台基本公共文化服务标准，地方可以提出高于基本标准的地方性公共文化服务标准。中央已经出台《国家基本公共文化服务指导标准》（2015-2020年），分为基本服务、硬件设施、人员设备三类。相比较而言，中央的标准过于简单，没有纳入重要的如经费、制度内容，需要补充。在此基础上，地方建立适合地方文化实情的文化统计指标体系。

公共文化服务体系建设的内容按照种类维度，可大致区分产品、设施、活动、经费、制度、人员等六类。六类又可以建立起相应的质量标准作为义务履行程度的判断标准。（1）产品维度的质量标准：公共文化产品可区分为文学等各类文化产品形式。且公共文化产品的量当达一定标准。试以文学类公共文化产品为例。比如文学类书籍的范围、数量等等。（2）设施维度的质量标准：公共文化设施可区分为图书馆、博物馆、文化宫、游泳馆等等。且公共文化设施的量当达到一定质量标准。试以图书馆为例。比如，图书馆的人均面积，图书馆的开放时间，图书馆的存书数量等等。（3）活动维度的质量标准：公共文化活动可区分为大型公共文化活动和小型公共文化活动。且公共文化活动当达到一定质量标准。试以大型公共文化活动为例。比如，大型公共文化活动的人参与量、覆盖面、举办频次等等。（4）经费维度的质量标准：公共文化服务经费可区分为财政资助、社会资助、个人捐助等等。且公共文化服务经费当达到一定标准。试以财政资助为例。比如，财政资助的稳定性、比例等等。尤其是规定公共文化服务财政支出的最低限额，并要求随天津市经济社会发展合理增长。（5）制度维度的质量标准：公共文化服务制度可区分为产品制度、设施制度、活动制度、资金制度等等。且公共文化服务制度当达到一定标准。试以产品制度为例。比如，公共文化产品相关管理制度规定是否完备，设计是否科学，运行是否良好等等。（6）人员维度的质量标准：公共文化服务人员可区分为服务提供人员和服务管理人员。且公共文化服务人员当达到一定标准。试以服务提供人员为例。比如，服务提供人员的人均比例、服务种类、学历水平等等。公共文化服务的种类和质量都体现为公共文化服务标准的制定，可以留给其他规范性文件专门制定。

其次，明确评估的主体和效力。由文化行政主管部门和作为社会组织的独立第三方专业机构定期共同出具评估报告。评估结果可以作为党政部门领导人的政绩考核参照,作为文化服务决策的权威依据,作为人大审议报告的附件。

6.责任制度方面

责任制度包括政治责任和法律责任。政治责任方面，将公共文化服务体系建设纳入到党政部门的考核指标中。法律责任方面，制定可操作性的公共文化权利侵权的责任规范，明确公共文化权利侵害的行为模式和责任后果。中央立法草案中法律责任部分作了较为完整的规定。主要的不法行为包括对公共文化服务设施的侵占或者挪用，对服务经费的挪用，对设施性质的改用等等。既有地方立法范例中，责任规定则相对简单。比如，广东的条例仅仅有第45条这1条，上海的规定仅有第29、30、31、32条，总计4条。因为，公共文化服务引发的法律责任主要区分为行政责任、民事责任、刑事责任。这些不法行为的责任形式在其他各上位法中已有规定，可以直接引用，无需重复立法。同时，民事责任和刑事责任属于基本法调整事项，地方立法不能做越权规定。因此，目前地方立法的责任规定中，民事责任和刑事责任可不做规定。但是，行政责任方面可做补充，对担负公共文化服务供应职能的行政机关、事业单位主要的失职或者渎职行为设定责任条款。凡涉及公共文化权利的侵权行为，构成行政责任，追究其行政责任；构成民事责任，追究其民事责任；构成刑事责任，追究其刑事责任。

2015年，国家公共文化服务体系建设协调小组指出要加大公共文化服务立法保障，推进立法进程。同时，地方也在加速制度保障的建设步伐。我国公共文化服务法律体系的不断完善，可以为我国公共文化服务建设保驾护航，为我国的法治建设和文化发展贡献力量。在法律的关怀下，我们每个人将享受更充分，更公正的公共文化服务，从而成为一个拥有优质文化生活、丰富文化涵养的现代公民。

注释：

①《国家公共文化服务保障法》（草案），网址：http: //news.hexun.com/2015-05-11/175706236.html。访问于2015年5月26日。

②偺树刚:《2015年公共文化服务体系建设政府工作报告》，网址:http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-04/23/content_1934246.htm。访问于2015年5月26日。

③《广东省公共文化服务促进条例》。

④《上海市社区公共文化服务规定》。

⑤《湖南省公共文化服务促进条例》（草案）。

[1][4]周超.天津市公共文化服务信息化体系的现状及发展对策[J].电子商务，2011，(10):38.

[2]白淑军、刘歆.城市社区文化建设的现状和对策研究——以天津市为例[J].人民论坛，2014，(10):211.

[3]牟永泉.构建天津公共文化服务体系对策研究[J],天津经济，2011，(3):41.

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On the Improvement of Legal System of the Public Culture Service in China

LUOGuan-nan
(Humanities and Law School,Tianjin Polytechnic University,Tianjin 300387,China)

There still exists the phenomenon of supply shortage and imbalance of public cultural service in China.The legal system of public cultural service is the guarantee of the adequate and equal supply.In this paper the author summarizes the problems in the construction of public cultural service system through empirical methods,analyzes the causes from the perspective of government failure,and points out the ways to improve the legal system and overcome the failure.The author thinks,because of the lack of decision-making system,supervision system and evaluation system,the public cultural service construction decision-making is unreasonable,the implementation efficiency is low and the construction target is fuzzy.Therefore,we need to establish a sound legal systemofpublic cultural services.At present,manyproblems exist in our country,such as lack ofthe specialized legislation,loweffective level,insufficient effective rule,and lack ofessential system. Therefore,we need to promote the central and local public cultural service legislation and the core systems, including the supplementary principle,the right,the main body,the decision-making,the evaluation and the responsibility

public culture service provision;fundamental culture right;legislation

D901

A

1674-828X（2015）03-0047-08

（责任编辑：郭 鹏）

2015-05-25

天津市教委社会科学重大项目“基于城乡一体化的天津市公共文化服务体系构建研究”的阶段性成果，项目编号：2011ZD025。

罗冠男，男，天津工业大学文法学院讲师，吉林大学法学博士，主要从事文化法律研究。