和谐视阈下农村弱势群体实现公平正义的路径探索——以宁国市汪溪街道联合村弱势群体为分析蓝本

满先进

(安徽师范大学法学院，安徽芜湖241000)

和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。①胡锦涛《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，载《人民日报》，2005年6月27日公平正义是和谐社会的基本内涵之一，也是实现和谐社会的重要保障和最终旨归，实现公平正义是检验国家各项政策法律的价值标准，也是全体民众朴素法律意识中的评价之秤。当前和谐社会下公平正义之路崎岖不平，然农村弱势群体的公平正义的实现更是任道重远，在城乡二元制度结构下，户籍制度的牵制、福利保障的差别、教育资源的不平衡等等政策的制约，农村的经济政治文化等各领域问题日益突出，而农村弱势群体的处境更是令人堪忧。和谐社会的纵深发展、公平正义的全民惠及，难点在于农村，而农村的难点便在于弱势群体。出路在哪?重蹈覆辙，则亡，顺应时势，则活。当前工业、农业、商业等深水领域的改革已如火如荼地进行，改革不是救世主，但不改革，则会止步不前。十八届三中全会指出，“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”②中国共产党十八届三中全会:《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》2013年11月12日改革是农村的希望，更是农村弱势群体之福。

一、弱势群体的内涵及特征

要想深入了解农村弱势群体如何实现公平正义，首先应该界定好弱势群体的内涵及其外延，弱势群体在学界的界定主要从经济、社会、政治等视角三类典型观点。

(一)从经济视角的定义，“弱势群体是指那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。”[1]

(二)从社会视角的定义，“社会弱势群体是指社会上经济能力薄弱、知识水平老化、信息贫乏、处于社会底层、抵御风险能力弱、发展困难的一类人的总称。”[2]

(三)从政治视角的定义，“弱势群体是指在权力和权利方面、发展的机遇方面、生活的物质条件方面处于弱势地位的群体”[3]

上述三种代表性的观点分别从经济、社会及政治的角度对弱势群体的概念进行总结，深入分析，可以发现两个共同点:一是定义弱势群体视角单一且涵盖范围较广，经济视角下认为弱势群体就是贫困群体，像有些村民组长权利强势但经济贫困就不能说他是弱势群体;社会视角下认为适应社会能力弱的脆弱群体就是弱势群体，像社会上的一些富二代即使适应社会能力弱，但不能就此认为其是弱势群体;政治视角下分别从经济贫困、权利弱势的角度定义弱势群体，但没有考虑到社会声望的情形，像村里一些被剥夺政治权利的贫困村霸，在当地具有较高的声望，甚至可以一呼百应，你能说他是弱势群体吗?二是经济贫困在每个定义中均有所涉及，所以经济贫困应是弱势群体的重要特征。同时弱势群体均具有相对性，当然相对的范围应符合弱势群体的本质特征。“我国实行的是强政府，弱社会的管理体制，与政府机关及管理部门相比，我们每个人都是弱势群体，倘要沿着这个思路走下去，最终只能陷入‘全体论’或‘相对主义’的泥沼，实际上是否认了弱势群体的存在。”[4]因此，弱势群体应作狭义的理解。本文重点论述的是农村弱势群体，那么弱势群体的相对性指的是在农村范围内人员之间的比较，像农民工对比其他经济贫困、权利弱势的村民而言，显然是强势群体。因此笔者论述的农村弱势群体是指在农村中由于自然条件、社会因素及自身障碍等主客观因素导致家庭经济、自身权利、社会声望低于社会普通成员正常生活状态的一类人总称。简而言之，即农村弱势群体是指农村中社会地位低下且家庭经济贫困者，其中社会地位包括社会权利和社会声望两个方面。由上分析得知，弱势群体应具备三个特征，即家庭经济贫困、权利弱势、社会声望低下，且三者缺一不可，否则不能称之为弱势群体。

我们以安徽省宁国市汪溪街道联合村的弱势群体类型作为分析蓝本，展示整个中国农村弱势群体的现状及其实现公平正义中存在的问题。

二、联合村村情及弱势群体类型

(一)联合村村情概述

汪溪街道联合村地处宁国市西南部，总面积16.2平方公里，下辖11个自然村，30个村民组，1 075户，3 874人，耕地面积3 815亩，山场面积8 594亩，水田面积900亩。

(二)该村弱势群体类型及其概况(2013年统计)

为了论述方便，根据该村弱势群体的主要特征，把其分为三大类，即:经济类;生理性;法律类。这三类人员均同时具备家庭经济贫困、权利弱势、社会声望低下三个特征。

1.经济类弱势群体，主要指因物质贫困而导致不利状态的群体:(1)贫困儿童24人(尤其是贫困留守女童更是贫困儿童中的弱势群体);(2)贫困妇女17人(主要包括重病、离异、独生子女死亡或伤残等贫困妇女);(3)困难党员25名;(4)低保人员61户;(5)受灾困难群众48户。

2.生理性弱势群体主要指因年老、残疾等生理性原因导致不利状态的群体:(1)五保人员13人，其中4人居住在汪溪街道敬老院;(2)空巢老人36人，其中独居的9人;(3)残疾人员25人，1级残疾8人，2级残疾10人，3级残疾7人。

3.法律类弱势群体主要因为不懂法律、不知道如何维护自身权益或受过法律处罚等原因导致不利状态的群体:(1)法盲若干，这个没统计过(不懂法、不知道用法律维护自己的权利，出现问题主要采取私力救济);(2)受过法律处罚的11人(像俗称的“两劳”人员，受村民排斥、工作没着落、适应社会难)。

三、目前该村实现弱势群体公平正义的具体做法

总的来说包括三个方面:一是充分利用选派干部及选派单位优势，化解生活困难;二是结合社会保障政策，改善权利弱势;三是增强个人能力，提升社会地位。具体做法如下:

(一)经济类弱势群体

1.对于困难学生的做法:①由选派书记单位通过开展“结对子”活动，按照1年1000元的标准，资助8名困难学生顺利完成学业，直至考上大学;②由市妇联通过开展“大手牵小手”圆梦活动，按照500元的标准，资助12名困难留守女童实现圆梦活动;③由宁国市团委结合“栋梁工程”计划，按照1500元标准，资助4名困难大学生。

2.对于贫困妇女的做法:①将符合条件的贫困妇女纳入低保范围;②“对独生子女死亡或伤残(三级以上)后未生育的夫妻、节育手术并发症人员(三等以上)，由市财政按照最低缴费标准(100/年)，为其代缴全部养老保险费”①宁国市人民政府《宁国市城乡居民社会养老保险实施办法》宁政【2011】54号2011年10月15日。

3.对于困难党员的做法:①结合每年“七一”活动，由选派单位——宣城市法院机关党支部按照300元/人的标准，慰问全村25名困难党员;结合年终党员大会，由汪溪街道办和村党总支按照100—200元/人的标准慰问60周岁以上的困难党员。②联系宣城市人民医院，按照1次/年的标准，为全村60周岁以上的党员进行免费体检。

4.对于低保人员的做法:“重点将因病因残造成家庭生活困难的特困户、计划生育并发症患者、独(双)女特困户及曾获省级以上劳模称号的困难户纳入保障范围。”①宁国市民政局《关于对城乡低保对象进行年度核查的通知》民社救字【2012】6号2012年10月25日同时评议低保将按照“应保尽保、程序合法、动态管理”的原则，依照召开民主听证会的方式依法评出。

5.对于受灾困难群众的做法:主要通过受灾人员冬春救助的方式进行合理补助，根据相关文件规定，“各地在摸底调查需救助对象，应重点突出受灾的困难全体，确保因灾倒房户、农作物基本绝收户、农村低保对象、分散供养的五保户、低保边缘户等生活困难群众难入冬春救助，做到村不漏户、户不漏人。”②宁国市民政局《关于认真做好今冬明春受灾困难群众基本生活救助工作的通知》民办字【2013】100号2013年9月16日

(二)生理性弱势群体

1.对于五保人员的做法:(1)动员多方人员劝说五保户入住敬老院，解决五保人员养老难题，现已有4名五保人员入住汪溪街道敬老院;(2)对于不愿意入住敬老院的五保人员，积极向汪溪街道办申报五保津贴，按照每人205元/月的标准进行发放;(3)对于符合危房改造条件的五保户率先进行危房改造。根据相关文件政策规定，“农村危房改造补助对象的重点是居住在危房中的农村分散供养的五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户”;③宁国市汪溪街道办事处《关于印发汪溪街道办事处2011年农村危房改造工作实施方案的通知》汪办【2011】221号2011年9月20日(4)联系宁国市博爱医院对所有的五保户、低保户进行1年1次免费体检活动，切实保障其身体健康;(5)对五保人员全部免费纳入新农合、新农保等社会保障体系范畴，切实维护其应有权利。

2.对于空巢老人的做法:(1)由村民组长定期查看老人日常生活，出现突发事件或意外事件时随时上报村委会;(2)村委会选择部分有能力的空巢老人参加村民理事会、监督委员会等组织，充分发挥余热，保障其政治权利实现;

3.对于残疾人员的做法:(1)对全村残疾人进行统计，建立残疾人救助档案，申请残疾证，并及时协助残联做好残疾人分类定级工作;(2)做好贫困残疾人特别救助申报工作，“救助标准按照二级以上(含二级)每人每月救助60.5元;三级每人每月救助30元”;④宁国市汪溪街道办事处《汪溪街道2013年贫困残疾人生活特别救助实施方案》汪办【2013】31号2013年3月16日(3)结合国家保障政策，对有能力的残疾人进行就业技能培训、鼓励创业、提升生活技能，保障平等就业权，开展生产生活自救;(4)“重度残疾人员(二级)由市财政按照最低缴费标准(100/年)，为其代缴全部养老保险费。”⑤宁国市人民政府《宁国市城乡居民社会养老保险实施办法》宁政【2011】54号2011年10月15日

(三)法律类弱势群体

(1)充分发挥选派书记自身法律专业优势，给其提供法律咨询、解决矛盾纠纷、审查修改民间合同等多种方式的法律帮助;(2)市司法局到该村开展普法宣传活动，串村入户地发放法律宣传单，其中包括老年人维权、外出务工人员维权、残疾人维权、农村法律知识200问等内容;(3)对于受过法律处罚的人员采用保障与监督并存的方式进行，一方面给其就业技能培训，帮助介绍工作，提供法律援助;另一方面配合司法所对村内“两劳”人员、上访人员及其他各种不稳定因素实施“网格化”管理，将辖区内人、地、物、情、事、组织全部纳入网格进行管理，做到“身边事不出网格、小事不出村”，充分保障上述人员的人身安全及社会稳定。

四、该村弱势群体实现公平正义存在的困境

该村弱势群体实现公平正义所存在的难题，在全国大部分农村均有所映照，因此该村的情况也是中国农村弱势群体保障状况的一个典型性的缩影。

(一)农村社会保障体系不完善，地方政策层次较低，造成依法实施难

一是该地社会保障体系整体较为零散，缺乏系统性，社会救助措施更多是运动式、暂时性的权宜之计，缺少长效机制。一方面基层政府没有制定针对农村的一整套社会保险、社会救济、社会福利等规范性文件，多是单行政策文件对点操作，停留在头疼医头脚疼医脚式的粗放管理模式上。另一方面各项救助措施由多个行政部门分头操作，受各个部门管理权限及所属行业影响，救助标准和弱势群体认定差异较大，同时各部门政策之间的相互分歧难以避免。二是社会保障政策层次较低，缺少可操作性及救济性。整体社会保障措施具有鲜明的地方特色，多以市政府、街道文件形式存在，政策的稳定性和持续性难以保障，往往是一届政府一项措施，一任领导一套办法，缺少一以贯之的社会救助模式。同时各项社会保障政策，缺少细化救助标准，像对贫困儿童的救助措施方面，对于哪些是贫困儿童、需要达到什么标准、采取什么方式认定等具体措施缺失，在实际操作中，往往由熟悉村情民意的村干部自行把关，村干部缺少规范措施的制约及有效监督，并受个人素质及情感因素影响，弱势群体的保障难以做到公平公正。

(二)政府关注弱势群体力度不够，社会第三方力量单薄，致使持续救助难(输血功能受阻)

一是解决弱势群体困境根本途径是发展经济，自然无可厚非，政府的作用是做大做强这块分配蛋糕，初次分配公平与效率并重，二次分配注重公平。“一个公平正义的社会应该保证每一个人、每一个社会群体的生存与发展的权利，并让每个社会群体都分享社会发展的成果。”[5]当前该地建设新农村重点依然是发展与投资，各项资金大量投入道路、农田、水利等基础设置建设，而相对于弱势群体二次分配的投入却微不足道，根据当地社会保障政策，一个村民甲，如果符合所有的最高保障标准，村民甲每月的分配收入=30元(二级以上贫困残疾人)+268元(低保人员)+30元(80周岁高龄老人)+65元(超过60周岁的养老保险)+80元(60周数计划生育独女户奖励)=473元。实际上每个弱势群体不可能都符合以上的所有条件和最高标准，正常情况下一个人每月收入是200-300元。二是对弱势群体保障形式单一，仅仅限定在经济救济上，而很少涉及政治、文化、教育等精神层面的保障，弱势群体社会地位低下很大一方面取决于社会全体人员的相互尊重及理性平视的态度，政府给予其经济救助的同时，还应该积极营造爱护尊重弱势群体人格的和谐氛围;三是该村弱势群体保障供给主体几乎没有社会第三方力量参与，宁国市慈善协会及爱心组织相对较少，力量薄弱，救助触角难以抵达所有弱势群体。同时民间力量因缺少有效引导和人力整合，更难形成气候，偶尔一次救助，也是针对特定人、特定事的特定一次捐款，仅做点，而难成线，更不要谈面，何况四面八方的立体救助?

(三)弱势群体受教育程度低，自身素质不高，形成自我发展难(造血功能障碍)

一是该村弱势群体总体受教育程度较低，除贫困儿童外，其余基本处于半文盲状态，知识上的受限，在一定程度上影响了再社会化的整体进程，无论是技能培训还是自我创业，都是举步维艰。二是受自身整体素质不高的影响，其看问题视角、自身权利维护和社会交往等等问题，都会出现或多或少的障碍，自身的不足和脆弱换来的更多是他人的冷漠与排斥。这就是说，“得不到他人的承认或只是得到扭曲的承认能够对人造成伤害，成为一种压迫形式，它能够把人囚禁在虚假的，被扭曲和被贬损的存在方式之中。”[6]三是该村弱势群体受教育程度低，多数源于经济上的贫困，而自身经济上的贫困，反过来制约子女教育水平的低下，如果没有外界力量的介入和社会的关注，那么弱势群体的受教育机制则会陷入一种恶性循环的怪圈之中，即代代贫困、而又代代文盲。“作为教育资源，很多时候弱势群体尤其他们的子女无法得到享受，由此而导致他们的个人素质无法提升，使得他们在社会竞争中处于更加弱势的地位。”[7]

(四)弱势群体法律意识薄弱，救济途径缺失，导致权利保障难

一是全村弱势群体基本上不懂法、不知道如何保护自身的权利，当权利遭受侵害时，一般采用私力救济或者选择沉默的方式对待，更多的时候是听天由命，顺其自然。二是各项社会保障法律法规缺少相应救济途径，即使诉之于公立救济，也因无法可依，致使其无法通过行政复议及行政诉讼的方式来保障自身权益。三是自身法律知识的匮乏可以借助第三方的力量而得以弥补，但是弱势群体物质的匮乏，自身的障碍，往往难以获取高昂而有偿的法律服务，然而无偿的司法救助体系因信息的不对称、申请程序的繁琐、救助人员的缺失等等问题，也便导致弱势群体实现公平正义最后一道屏障的崩溃。

五、和谐社会下实现农村弱势群体公平正义的路径探索

根据以上分析得知，当前农村弱势群体主要面临着法律保障不完善、输血功能受阻、造血功能障碍及救济途径缺失等困境，现通过以下四个方面进行具体解决。

(一)健全社会保障体系，提高立法层次，加大制度保障

马克思在《费尔巴哈》一书指出:“一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是:人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但为了生活首先就需要衣、食、住以及其他东西。”[8]社会保障体系的完善就是充分保障弱势群体生存权和发展权的前提，使弱势群体能够像正常人一样有尊严地生活。一是整合社会保障法律规范，取消城乡二元保障体系，实现城乡一体化社会保障制度，改变城市乡村弱势群体不平等待遇。同时对现有社会保障法规重新进行审查、整理、补充、修改，由全国人大制定一部统一的《中华人民共和国社会保障法》;二是行政机关的保障类规范性文件应协调一致，标准统一，其制定的各项规范性文件应报送地方人大进行统一审查，消除法条冲突，确保科学规范。同时保障类规范性文件应明确弱势群体界定标准、细化救助措施、严格救助程序、加大监督力度。在实际工作操作中，应引进村务公开制度、民主听证评议制度及村干部责任追究制度，切实保障弱势群体的合法权益，让真正的弱势群体能够纳入社会保障体系范畴;三是建立弱势群体的预防救助体系，对于因病返贫、受灾遭困等弱势群体，应提前预防，实现关口前移，建立正常人群退为弱势群体的有效预防评估机制，防止弱势群体范围突发性地扩大。

(二)加强政府关注力度，壮大社会救助力量，畅通输血渠道

一是根据罗尔斯所说的“正义的第一条原则(平等原则)，每一个人在基本权利和自由方面是完全平等的。第二条原则(差别原则)讲的是社会和经济的不平等应该满足两个条件:第一，它们所从属的公职和职位应该在公平的机会平等条件下对所有人开放;第二，它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益。”[9]其中罗尔斯所说的差别对待社会之最不利成员，就是要求对弱势群体的保护应倾斜性对待，因此对于政府而言，分配社会财富蛋糕的同时，不应该以形式平等来掩盖实质的不平等，应充分考虑到弱势群体起点机会、自身条件与正常人的不平等，继而采用对弱势群体倾斜性的分配方式，以形式上的不平等实现实质上的平等。二是政府应加大和谐文化宣传力度，提升全体民众的精神素养和法律思维，尊重差异、包容差异，在全社会形成一个有利于弱势群体与普通群体和谐共处的文化氛围。同时创造各种机会和途径，让弱势群体充分享受政治、文化、教育等多种领域的权利，例如让部分有能力的弱势群体参与到村民理事会、村民监督委员会中，充分保障其政治监督权利;三是进一步壮大社会第三方救助力量，政府应积极帮助引导民间力量的介入，放宽成立要件，提供资金支持，把政府兼顾不了的部分保障权力让渡给民间组织。“由于民间组织处在市场和国家之外的第三域(部门)，通常规模较小，与基层组织和公民联系密切，形式灵活，具有激发私人组织主动支持公共目标的能力，它可以充分调动和整合社会资本来实现公共目标，体现出介于市场和国家之间的中介和桥梁的作用。”[10]

(三)完善教育法律制度，提升个人素质，培育造血功能

一是“要切实落实国家义务教育的各项制度，保证学龄儿童尤其是农村学龄儿童都能入学接受正规教育。”[11]对于非九年义务阶段的弱势群体子女教育问题，国家社会及学校应该建立相应的贫困助学基金，充分保证平等教育权的实现。对于贫困家庭的残疾聋哑儿童，应给予特殊救助，免费就近入读特殊学校，并提供相应生活救助;二是要落实针对农村的开发式扶贫政策，授人以鱼不如授人以渔，国家应通过各种技能培训、扶助创业、提供就业等方式，让弱势群体实现再社会化，培育造血功能，脱离弱势困境。

(四)提升弱势群体法律意识，完善权利救济途径，保障合法权益

一是通过司法行政机关的普法宣传和农村远程教育的形式，提升弱势群体法律意识。同时有条件的地方政府，应组织相关单位汇编一本农村弱势群体维权手册或开通农村弱势群体法律维权热线，随时提供法律服务;二是设立各项社会保障法规政策的救济途径，对于因相关单位组织在执行社会保障法规政策的操作中出现侵害弱势群体利益的情况下，相关弱势群体可以依据法规政策规定的救济途径依法提起行政复议或者行政诉讼，以此维护自身权益;三是法院应开通弱势群体维权程序的绿色通道，对于涉及弱势群体的抚养费、赡养费、劳动报酬、工伤损害等案件，应快立案、快审结、快执行，减少当事人诉累;“对符合法律救助条件的当事人，减、缓、免交诉讼费，确保经济确有困难的当事人打得起官司，确保有理无钱的当事人打得赢官司。”[12]四是完善法律援助体系，司法行政部门应进一步规范法律援助标准，放宽法律援助条件，简化申请程序，配强配优法律援助人才，提供经费保障，使法律援助真正成为弱势群体的保护神。同时法律援助除了刑事案件中依法指定援助律师为其提供法律援助外，对于弱势群体涉及的行政、民事案件也应积极涉入，依法代理，帮助当事人尽力避免诉讼风险和不必要的损失。

六、结束语

当前，农村弱势群体数量非常庞大，生活异常困苦，社会地位极端低下，如果物质生活无法有效保障、权利不能切实维护、救济途径缺失，一旦其心理承受能力难以负荷之重，社会风险将如决堤之水从这一社会最脆弱群体身上爆发，他们会把一切的法律道德抛之脑后，将用最极端的非理性方式来表达自身压抑已久的愤怒和不满。“社会弱势群体并未充分享受到改革开放的社会成果，如果这一现象得不到控制，势必造成社会的不稳定，从而影响和谐社会的整体进程。”[13]

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