“乱”与“治”:基层法院人民陪审员队伍建设制度研究

吴光金，霍精锐，裴国刚

(河南省固始县人民法院，河南信阳465200)

基层法院人民陪审员队伍建设一直以来存在各种各样的问题，引起了学界和司法界的共同关注。人民陪审员队伍建设制度研究关系到人民参与司法，公正司法，司法为民。因此加强人民陪审员队伍建设制度研究是法学界对于公正司法，让人民群众在每一个案件中都感受到公平和正义有重要意义。

一、基层法院人民陪审员队伍现状的六大现象

为了研究基层法院人民陪审员队伍的现实状况，本文以H省某县法院239名人民陪审员为样本，通过电话、统计分析个人条件、访谈等方式进行考察。考察显示:人民陪审员队伍建设无章可依，管理法规缺位，现状令人担忧。主要表现在以下六个方面:

(一)学历普遍较低

表1 某县法院239名陪审员的学历统计

从表1可以看出某县法院239名陪审员中的学历情况如下:专科以上的占44.3%，专科以下的陪审员占总人数的比例为55.7%。《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)规定:陪审员一般要具有大专以上学历。但是从以上统计的表格可以看出，实际与《决定》的要求不相符合。因为在大多数基层法院，尤其是边远贫困山区的基层法院，其所管辖区的人员学历较低，学历限制导致农民陪审员的人数比例很低，因此在庭审中不能充分发挥陪审员来自群众、了解民情、代表民意的优势。

(二)年龄结构不齐

表2 某县法院239名陪审员的年龄统计

从年龄结构看，人民陪审员中60周岁以上12人，占5.0%;41～49周岁117人，占49%;40周岁以下的人为37人，占15.4%。60周岁以上的人员比例很低。而对于60周岁以上的人基本都已经是退休的人员，他们有时间保障，社会人生阅历丰富，正是陪审人员的首选。因此要优化人民陪审员的年龄结构，提高60周岁以上的陪审员的比例。

(三)来源范围不够广泛(数据来源于该县法院人事部门)

行业分布统计如下:县直行政机关14人，占总人数的5.7%;教育系统17人，占7.1%;金融系统3人，占1.3%;医疗系统6人，占2.5%;部队1人，占0.4%;企事业单位5人，占2.1%;乡镇党政机关28人，占11.8%;基层群众自治组织(含村民委员会、居民委员会)165人，占69.1%。

从以上可以看出基层法院大部分的陪审员虽然来自基层群众自治组织，但是普通的农民所占比例很少，这样就不利于广大人民群众更好地直接参与和监督司法。“人民陪审员所具有的代表性，广泛性，开放性”的意思就是要广泛吸收社会不同行业、性别、年龄、民族的人员参加陪审工作，“努力提高基层群众特别是工人、农民、进城务工人员、退伍军人、社区居民等群体的比例，确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的三分之二。”[1]

(四)专业知识要求过高

从法院的角度来看人民陪审员要具有法律专业知识和技能;但是从人民陪审员制度建立的初衷来看应该是从“精英的审判”到“泛平民的正义”的推广:人民陪审员可以从法律法理之外的角度来评价一个案件，为法院的判决提供一种合理又合法的判决依据。因此对于陪审员的专业知识的要求标准有点高。

(五)管理培训缺位

当前关于人民陪审员的培训工作并没有详细规定的文件规范。建议:人民法院应当会同有关司法部门建立培训制度，并使培训工作做到制度化，规范化，常态化。

(六)审陪关系失范

“法官固然可以指导陪审员，他却不能驾驭陪审团或侵夺其任务，因此法官和陪审员之间的关系最好描写成合作的关系，互相尊重对方独立的地位。”[2]但是实际生活中陪审员与法官的关系大多数并非如此。笔者本人结合司法实践中的情况总结如下几种:

第一种:“不陪也不审”的挂名型。人民陪审员不参加审判活动，或仅挂名为合议庭成员但实际上不参加庭审，完全由法官主持案件的审理和裁判，形成事实上的“不陪也不审”。

第二种:“陪而不审”的陪衬型。大多数陪审员在庭审中只是沉默地坐着，由审判员和陪审员组成的合议庭最终往往由主审法官一个人唱“独角戏”，自始至终主导整个庭审过程。人民陪审员虽参加庭审，但不参与合议或者在合议时以法官意见为主导，形成事实上的“陪衬”和“点缀”。

第三种:“陪审正当型”。这种关系才是法官和陪审员的正当关系，但是实际生活中所占的比例并不是很大。

第四种:陪审之外的“渗透型”。有些时候法官为了解决人手不够的现实问题，就无形中不言而喻地固定下来一些工作配合默契的“专职陪审员”。他们不仅在开庭和合议时到法院，在平时也到法院参与送达开庭传票和文书，调解案件，制作和打印法律文书等工作，俨然成了法院的“工作人员”。长此以往，的确提高了法院的工作效率，加速了人民陪审员的成长和成熟，但是，难免或形成“以陪代审”的现象。

二、基层法院人民陪审员队伍建设现状的成因

造成当前人民陪审员队伍建设现状不规范的原因是什么呢?笔者进行了分析，并总结为以下两个方面的原因:

(一)外在原因

1.挑选视角不同，造成标准统筹困难

从法院的角度来看:应该选那些有工作经验和能力，有法律知识并且能与法院工作配合好、有时间保证参审的群体来做人民陪审员;从乡镇推荐的角度来看:他们大多推荐村街干部或者是在编的年轻的工作人员，以便他们培养成熟后可以回到所在的乡镇村街协助他们做好调解工作;从设立人民陪审员的目的去看:应该选择那些有一定的生活经验和社会阅历的群体，或者是某一个行业的专业人士，这样在具体到某一个案件的陪审时候可以做到从非职业的角度为法官的判决提供合理的依据，从而避免职业法官的思维定势和僵硬化危险。因此现实生活中对于人民陪审员的选拔难以做到合理统筹。

2.认识不到位，造成陪审氛围缺少

根据主体不同可分为三类:一是单位认识不到位。很多单位领导认为审理案件是法院和法官的事情，陪审员参加与否关系不大，难以为陪审员履职创造良好的工作环境;二是基层群众认识不到位。基层群众对人民陪审员制度缺少了解，参审意识还不强。目前基层由人民陪审员参与审理的案件，大多数都是法官的指定陪审，很少是因当事人申请而参与陪审;三是法官认识不到位。大部分法官忽视人民陪审员作用，认为陪审员庭审水平有限也不具有法律知识，仅仅在处理民事案件纠纷时，才让陪审员去做调解工作。

3.产生方式不规范，造成队伍来源有限

“陪审员的选任工作是一切陪审制度的开始，选人机制是否合理一定程度上决定了陪审制度的功能能否有效发挥，更决定了司法民主的实现程度。”[3]实际的操作中大部分陪审员产生的方式是法院直接与一些单位协商，经过纪委和检察院审核，由同级人大任命。对于像组织和单位推荐，个人自荐的方式很少。

4.制度执行不到位，造成“形式”陪审严重

因为人民陪审员制度执行不到位造成法官长期固定性地使用陪审员，“随机抽取”流于形式。法院和法官认为有些案件会引起党委、政府及社会关注时才会临时安排人民陪审员参加。但是大多数情况下都是相对“固定”地使用一些人民陪审员进行审理;很多基层法庭在使用陪审员时，为了方便和节省开支就近选用本乡镇或附近乡镇的有限的几个陪审员参与陪审。“随机抽取”流于形式，造成陪审成为一种形式，很难发挥人民陪审员应有的作用和功能。

(二)内在原因

人民陪审员自身内在原因也影响着人民陪审员参与陪审功能的有效发挥。原因如下:

1.心理虚荣，陪审政治性觉悟低

有些陪审员把陪审工作作为炫耀自己的资本，觉得自己经常出入法院，和法官坐在一起是一种身份和权利的象征。因此不能好好工作，整天把大部分的心思放在拉关系找路子上。

2.经济利益，陪审积极性不高

经济问题也是中国陪审制度改革的所面临的障碍之一。正如贺卫方教授所言:“如果我们要真正发挥陪审员的作用，那么陪审员的选任经常参与审判将成为法院的一项常规工作，而且这任务并不轻松，它会令本来就相当拮据的法院财政雪上加霜。”[4]陪审人员的开支让法院的财政紧张，法院为了保证自己的工作能够开展的顺利，就不得不去削减陪审员的开支。同时在市场经济的大潮中，受经济利益的驱动，大部分陪审员就会去衡量得失。与其去参与陪审收获着标准不高的陪审补贴，耗费了大量的时间和精力，不如去经商挣到远远多于那些陪审的补贴费用。

3.欠缺知识，陪审主动性不强

大多数陪审员因为没有专业的法律知识，再加上有的学历还很低，在庭审时经常遇到一些专业的问题还不懂，缺少学习和锻炼。仅仅在庭审过程的那些有限的时间里去现学现卖肯定也起不到作用。因此陪审主动性不强，在开庭陪审时就会以各种理由推脱而不去参审。

三、完善基层法院人民陪审员队伍建设制度对策

为了适应新时期人民对司法的新期待，新要求，基层法院人民陪审员制度改革势在必行。因此笔者本人拟从以下四个方面来谈完善基层法院人民陪审员队伍建设制度的对策。

(一)树立正确的陪审理念

随着新一轮司法改革的推进，“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”[5]。人民陪审员队伍建设刻不容缓。因此在实践中要树立正确的陪审理念。让人民陪审员参与审判是落实司法为民，践行党的群众路线教育实践活动的重要举措，因此各级党委和政府都要重视人民陪审员的队伍建设。

(二)明确合法的身份地位

对人民陪审员应建立独立的编制，由同级人民代表大会会同有关人事部门进行建立。具体包括以下几个方面:身份要明确，人民陪审员应该是受法律和制度具体规定和保护的工作人员，其身份应该具有法定性;岗位要设定，人民陪审员是人民参与司法的重要途径，是阳光公正司法的重要体现。因此应该对人民陪审员岗位进行设定;工作要独立，彰显司法的公平和正义是人民陪审员参与陪审的重要功能。因此人民陪审员的工作应该是一种独立的工作;着装要规范，人民陪审员应该像法官一样具有专业的制服，佩戴徽章，同时在徽章和扣子上打上“人民陪审员”的字样。

(三)健全完善法律法规

2004年8月28日第十三届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，于2005年5月1日正式施行。2004年12月31日最高人民法院，司法部又联合印发了《关于人民陪审员选任，培训，考核工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)。《决定》和《实施意见》从实行到现在已有多年，在实际的操作中也暴露出很多问题，因此笔者结合司法实践拟从以下几个方面谈一下如何完善人民陪审员法律法规:

1.提高法律位阶

目前我国对于人民陪审员管理主要的法律规定就是《决定》，是一种法律。但是人民陪审员制度作为一种重要的民主制度和政治制度，缺少宪法的规定和依据。因此建议:在宪法修正时增加人民陪审员制度的有关规范条文。

2.完善选拔制度

第一，资格设定过高。《决定》第四条规定:“公民担任人民陪审员一般应当具有大学专科以上文化程度。”笔者认为“太高的学历要求会使陪审制度无法满足广泛的代表性。”[6]人民陪审员的学历一刀切的要求不合理，建议修改:在西部和边远地区要求具有初中以上文化程度，中部和东部地区要求具有高中以上文化程度即可。

第二，选拔程序受到限制。从《规定》第八条可以看出:人民陪审员的选拔程序不是随机抽选的，而是受到法院的控制。贝卡利亚说过:“优秀的法律应当为主要法官配置一些随机产生的而不是选举产生的陪审官，因为在这种情况下，根据感情作出判断的无知，较之根据见解作出判断的学识更可靠些。”[7]因此人民陪审员的选拔程序应该是随机产生的。

3.修改考核管理制度

考核管理制度有待规范合理。人民陪审员参与陪审是一项权利也是一项义务，但是不应该是一种职业，因此《实施意见》不能像《法官法》考核职业法官那样去考核评价人民陪审员。因此人民陪审员的管理需要建立一种更为合理的管理机制和制度，去职业化的考核，增加一些非职业化的标准。

4.明确参审案件的范围

《决定》第2条规定:“人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外:(一)社会影响较大的民事刑事行政案件;(二)刑事案件被告人，民事案件原告或者被告人，行政案件的原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。”但是对于“社会影响较大”的界定标准缺少明细规定，具有很强的任意性，有可能导致主审法官一个人说了算。因此为了规范在司法实践中运用陪审员制度特建议:增加对“社会影响较大”的作出解释，以便在实践中具有可操作性。同时也要赋予当事人的陪审选择权和回避的申请权。补充增加刑事案件的原告人或者其法定代理人，近亲属也具有申请人民陪审员参审的权利。

(四)完善相关配套制度

人民陪审员制度的运行需要一系列的配套制度和规定，单纯依靠《决定》和《实施意见》，是不足以自行。“配套制度的缺失，又会在很大程度上削弱人民陪审员制度的功能，甚至使其成为一纸空文。”[3]因此需要完善以下几个配套制度:

1.收入保障制度

目前的人民陪审员的任期是5年，有单位的人民陪审员参加陪审活动期间所在单位要保证其所享有的一切待遇，但是长达5年的任期，养着一个不干活的人员，也将会损害单位的利益。另外对于没有工作单位和没有固定收入的的陪审员，如果仅仅保证在参加陪审活动期间有吃住行的费用开支保证是不够的，对于参加陪审期间的务工收入又如何保证?因此建议:陪审员的任期为1年，对于有单位的只报销吃住行的费用。对于无单位和无固定收入的陪审员除报销吃住行的费用，另外还按照所在省上一年度城镇居民人均年收入的标准来认定误工费的标准。

2.参审人数和次数制度

对于参审制的陪审制度，人民陪审员参加的人数和次数是一个国家参审制民主化程度的重要指标。目前我们国家规定人民陪审员参审的人数不少于合议庭的三分之一，具体多少由法庭决定，对于次数没有限制。因此建议:参审人数应该明确，同时建议一年任期内参审的次数以两次为宜。

3.培训制度

要想提高人民陪审员的业务能力，就要强化人民陪审员的培训。具体可以从以下三个方面强化培训:

(1)政治素质方面的培训。“陪审团因而首先是一种政治制度，而且应当始终从这种观点对它作出评价。”[8]人民陪审员来自人民，从群众中来，到群众去。因此要强化人民陪审员的政治理论学习，树立正确鲜明的政治立场，增强人民陪审员的政治素质，法律意思，保密意识，树立大局意识。

(2)业务素质方面的培训。人民陪审员参加陪审的目的是为了保证司法的公正，因此一个业务不熟悉的陪审员是难以履职的。首先人民陪审员应该熟悉和掌握一般的法律知识，法律规定，同时还要不断地学习新修改的法律，做到与时俱进;其次，人民陪审员应该学习基本的庭审知识，合议规则，审委会启动程序等等。

(3)岗前方面培训，定期培训，本职工作培训等。在人民陪审员上岗之前进行培训很有必要，培训合格的陪审员才能很快融入陪审的角色，能提高陪审效率，完成任务。

建议:出台《人民陪审员法》，详细规定人民陪审员培训的内容，像职业道德，学习书目，权利义务，有关纪律，奖惩办法，最后还建议人民陪审员在培训结束后应该参加考试，考试合格发放证书，最后报同级人大进行审核任命;人民陪审员的培训学校应该建立在地级市，培训主体要清晰界定由法院会同司法局联合办理。

4.“自由心证”规则

自由心证规则是陪审制度能有效发挥的一个重要配套制度。“本于良知而为公正之判决，较之法官囿于法律之成见，可减少偏私无端之裁决。”[9]人民陪审员依靠普通人的常识和理性来对案件的事实认定和法律适用进行裁，因此要求他们一定心平气和，集中精力，凭借自己的真诚和善良，参照公序良俗，结合自己的人生阅历和经验进行判断。因此陪审员的内心确认很重要。

[1]周强.关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告[R].中国人大网，2013-10-22.

[2]哈罗德·伯曼.美国法律讲话[M].陈若恒，译.北京:三联书店出版社，1988:35.

[3]崔晶晶.论我国人民陪审员制度的完善[D].广州:暨南大学，2013:13.

[4]贺卫方.恢复人民陪审制度[N].南方周末，1998-10-23(2).

[5]习近平.中国共产第十八届三中全会报告[R].人民日报，2013-11-12.

[6]刘晴辉.中国陪审制度研究[M].成都:四川大学出版社，2009:162.

[7]贝卡利亚.论犯罪与刑罚[M].黄风，译.北京:中国大百科全书出版社，2003:250.

[8]托克维尔.论美国的民主[M].董国良，译.上海:商务印书馆，1991:213.

[9]蒋耀祖.中美司法制度比较[M].台北:台湾商务印书馆，1976:296.