地方国有平台公司组织结构和人力资源配置优化研究

四川大学公共管理学院 胡珊

随着我国经济发展新常态的到来，为了解决国有企业发展中存在的问题，促进国有企业转型升级，使其更好地适应当前社会经济环境的变化，2015年以来，中共中央、国务院陆续出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》等多份重要政策文件，为各地区全面推进和深化国有企业改革指明了方向。而作为各地国资国企改革的重点，地方国有平台公司的改革尤其引人关注。本文即从当前地方国有平台公司面临的问题出发，围绕其职责、功能、发展现状、所处环境，多角度探讨了地方国有平台公司应如何通过组织结构建设来优化其人力资源配置，以更好地适应经济发展形式，提升企业治理和运作水平。

1 地方国有平台公司发展的运行环境分析

地方国有平台公司产生于我国特定的历史时期，分析其成立背景和发展过程，有助于我们把握好当前的宏观经济形势，有利于我们准确判断国有平台公司所处的发展阶段，因地制宜地处理好国有平台公司发展中面临的各项问题。

地方国有平台公司狭义上也称之为“地方投融资平台”，即由各级地方政府专门设立的投融资平台；而广义上则是指由各级地方政府主导发起、受政府直接监管控制，承担地方政府投融资项目、提供地方政府发展资金，具有独立法人资格的特殊国有企业。地方国有平台公司这一特殊的企业形式是我国投融资体制的重要创新和发展，是为了突破地方政府财力不足的困境而进行的制度创新。面对本地区基础设施发展瓶颈，在现有约束条件下，为了加快基础设施进程，改善城乡面貌，地方政府通过创设各种地方国有平台公司来行使政府相关职能，通过平台融资来缓解基础设施建设资金压力，同时开展各类建设投资和服务项目，促进地方经济发展。

通过梳理地方国有平台公司的发展历程，从历史演进情况来看，地方国有平台公司发展深受政府相关法律法规、政策文件以及宏观经济形势的影响。最早在1988年，国务院发布了《关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》和《1998年经济体制改革要点》等一系列政策文件，明确规定了各部委成立投资公司开展经营管理工作，从此，这也成为地方政府创设国有平台公司的依据和参考。1998年以后，我国逐步实施了积极的财政政策，中央发行大笔长期国债并转贷给地方项目，这进一步促进了国有平台公司的快速发展。到了2008年，受金融危机影响，中央政府提出了扩大内需的“四万亿经济刺激计划”，全面转向扩张性计划，刺激经济增长，这也让国有平台公司进入了高速发展期。这期间，地方政府纷纷设立各种类别的平台公司，负责本辖区内的各项公共产品建设和服务项目，加速了地方平台公司的迅猛发展。

随着各地的平台公司如雨后春笋般不断涌现，国有平台公司作为一类特殊的国有独资企业，在其快速发展壮大中也出现了类似国有企业公司组织结构不合理、人力资源配置效率低下等问题。为了加强对地方政府设立的这些平台公司的管理工作，中央政府于2010年开始提出清理和规范地方已设立的这些平台公司，并在2014年由国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求地方政府不得再通过平台进行举债，地方平台公司的基本职能由此也发生了根本变化。2015年，国务院再次提出要深化国有平台公司改革，出台了针对性政策和配套文件，提出要完善国有资产监督管理机制，促进国有平台公司转型发展。

2 目前地方国有平台公司发展面临的问题

2.1 政府行政主导，公司治理结构仍不健全

地方国有平台公司的控股主体一般是政府或国资委相关管理机构，主要资金由国家或地方政府注资，政府作为出资人依法拥有对这些企业的经营管理权和人事管理权，实践中表现为由国有资产管理部门和企业党委来行使企业管理权，具体通过“党管干部”来实现。但国有平台公司的“公司”属性又要求其必须建立起相对独立的公司法人治理结构。国有平台公司作为市场中的经济组织，具有企业的一般属性，必须遵循市场经济规律和公平竞争的市场准则，其组织内部的人力资源管理自然也应以提高企业在市场竞争中的活力为标准。

然而，目前各地的国有平台公司大多仍严重受政府行政主导，以完成地方政府安排的工作任务为目标，承担了许多的公共职能，采用的是与行政机关、事业单位类似的经营管理模式。在实际运作上，这些国有平台公司被当作地方政府经济与社会职能的政策执行工具；在业务安排上，完全被动接受上级领导交办的各种任务，没有自主选择和经营权，公司内部也缺乏稳定有效地沟通、协调和反馈机制；在人员选用上，地方国有平台公司领导层由地方政府组织部或国资委任命管理，其他人员则通过人社局根据编制指标统一考核招聘，公司没有独立自主的选人用人权，使得其难以根据业务发展需求灵活调整用工计划。不可否认，地方国有平台公司是政府出资兴办，成立初期的目的是实现集约化管理国有资产，用于推进基础设施和民生工程项目的建设，但其发展至今，面临的经济形势和政策环境已截然不同，仍一如既往地以行政为主导，忽视企业自主经营需求，在外部经营环境日益市场化的今天，难以激发出组织的竞争活力，不利于公司的长远发展。

2.2 职能定位模糊，战略发展规划有待明确

作为地方政府投资主体，国有平台公司在实际运作上难以区分究竟是政府的一个职能“部门”还是完全市场化的主体，其职能定位较为模糊。一些地方政府未能按照政策文件要求对本地的国有平台公司进行统一的集中分类管理；没有根据公司职能定位，对各个国有投资公司经营目标和业务范围进行确定，也没有对其经营发展模式、项目融资渠道进行明确，这导致政府在国有平台公司的实际管理中的越位、错位或缺位。这也造成了各地方国有平台公司职能定位不清，无法制定长期的战略发展规划，经营业务存在大量重复交叉，造成了产能过剩，给企业管理带来了巨大压力；同时，由于缺乏对国有平台公司进行有效的分类定责、分类考核，使得政府无法根据各个公司经营实际制定一个明确的工作任务计划，也没有建立一套公平有效的绩效考核标准，这就造成了同一地区不同国有平台公司间的恶性竞争，严重损害了各公司组织内部的凝聚力和员工的工作积极性，也限制着国有平台公司的发展。

2.3 经营管理粗放，内部缺乏公平竞争活力

地方国有平台公司现有的经营管理总体上仍是粗放状态，这与国有平台公司成立的背景、管理体制和企业文化等有关。目前，地方国有平台公司的日常工作主要受政府委派和制约，大多没有根据自身发展实际制定长期的战略规划，缺乏针对未来的计划和准备；在人力资源管理方面，没有建立合理的人才培养和流动机制，也普遍缺乏系统科学的业务流程分析、工作分析和岗位设计，岗位职责的不明确造成公司内部管理缺乏统一标准，从而难以实施公平有效的薪酬和绩效管理，造成组织内部员工消极怠工，缺乏公平竞争的活力。由于公司内部人事制度的不健全，高素质员工得不到应有的福利待遇，执行能力差、不符合岗位需求的人员由于编制原因也不能及时解聘，造成地方国有平台公司人才流失严重，存在高端技术人才和综合管理人才大量缺乏、而日常行政人员超配浪费的现象，人力资源配置严重失衡，使公司丧失了面对市场化竞争的活力。

3 优化组织结构，实现人力资源配置科学化

在影响企业运行的众多因素中，组织结构作为最重要的一个方面，决定着一个公司内部各种资源能否得到优化配置，各项职能能否得到执行。而对地方国有平台公司目前面临的问题的分析中可以看出，国有平台公司现有的组织结构已经难以适应新形势下的发展需求，也造成了组织内部人力资源的不匹配，使其在经济发展新常态的战略转型中面临着严峻挑战。

当前，国有平台公司的组织结构和管理模式与企业发展阶段、发展速度不相匹配，从根本上束缚了其发展前景、运营效率与管理效益。为了解决国有平台公司发展中存在的问题，促进国有平台公司转型升级，使其更好地适应当前社会政治经济环境的变化，必须首先充分优化国有平台公司的组织结构，通过组织结构建设来实现国有平台公司组织内部人力资源配置的科学化。这就需要做好以下几点。

3.1 正确认识并处理好组织结构建设与人力资源配置的关系

要实现国有平台公司人力资源配置的科学化，首先要认识到组织结构建设与人力资源配置的紧密联系。一方面，组织结构建设是一个组织战略目标和基本职能的体现，是人力资源配置的基础和手段。只有建设好公司的组织结构，才能全面掌握组织的人力资源需求信息，进而完成科学的工作分析和人力资源规划，才能合理配置人力资源，体现出人力资源的结构性和层次性。另一方面，人力资源配置又是组织结构建设的目的和保障。对组织结构进行合理安排的目的，是为了有效利用人力资源以达到组织战略目标，只有实现了人力资源配置的科学化，才能体现出组织结构的优越性，才能保障组织结构发挥出其应有的价值和作用。因而，建立组织结构体系和人力资源配置工作是相互依存的，两者相辅相成，缺一不可。

地方国有平台公司只有根据其特有的职能定位，考虑好自身组织结构建设的特殊性，建立起适合其自身发展的组织结构，才能平衡好公司内部的管理层级与业务结构。只有建立起合理的人力资源流动机制，才能充分发挥人力资源的竞争优势；同时，国有平台公司也必须通过优化人力资源配置，不断改善管理机制，来高效达成组织结构中各职能部门、各业务单元的基本功能和任务，从而体现出国有平台公司组织结构这一制度安排的合理性。

3.2 优化国有平台经营管理体制，提升公司经营管理水平

国务院在《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中指出，当前国有企业改革仍然面临着“政企不分、政资不分”和“国有资本配置效率不高”等问题，要求“改革国有资本授权经营体制”、“明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系”和“建立以战略目标和财务效益为主的管控模式”。因此，在进行国有平台公司组织结构建设时，需要从组织结构这一重要的制度安排出发，优化经营管理体制，提高国有平台公司的公司法人治理水平。

当前，国有产权委托代理模式正在由行政委托代理制转向企业性委托代理制度，国有平台公司是其重要载体和体现。地方政府和国有平台公司之间形成了以契约为基础的委托代理关系。因此，必须通过市场化改革，建立和完善国有平台公司的法人治理结构，来规范地方政府和国有平台公司之间的关系。通过法人治理结构的合理设计，来优化国有平台公司经营管理体制，激励和约束国有平台公司的行为，以保证这些平台公司经济效益和社会效益的最优化。同时，国有平台公司职能的多样性和权力结构的双重性，决定了其业务流程的复杂性。这就需要建立对国有平台公司经营管理者的监督与制衡机制，需要政府和相关管理部门明确国有平台公司的经营目标、业务范围和管理体制，从而完善国有平台公司的授权和权利制衡机制，规范公司内部业务流程，提升其风险控制能力和内部管理水平。

国有平台公司作为独立运作的法人主体，地方政府应该按照“管办分离、政企分开、政资分开”的原则，尽快出台相关政策措施来促进其依法自主经营，自负盈亏，自担风险；要求其按照《公司法》标准，设置董事会、经理层、监事会，制定相关议事规范，明确各方工作职责，建立科学、民主、高效的决策、执行和监督机制。同时，地方政府和相关国有资产监管机构也应当贯彻落实中央“一企一策”原则，明确对地方国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。未来，国有平台公司需要通过进一步健全“协调运转、有效制衡”的公司治理结构，不断优化国有平台经营管理体制，来切实提升其公司的治理水平和经营管理水平。

3.3 明确国有平台公司权力、责任、利益，实现“三位一体”

当前环境下，国有平台公司经营投资决策往往严重依赖于地方政府及国资委等相关管理部门，地方政府经常直接介入这些平台企业的决策、投资和经营，平台缺乏相对的经营独立性。公司的管理者，由于需要接受国资委和组织部门的双重领导，对于企业的经营运作，没有自主选择权，一切听从上级领导，应有的权力和该承担的责任并不明确。同时，由于国有平台公司主要承担城市建设和提供重大项目服务的功能，其发展目标兼具公益服务性和营利性，而在对其经营业绩的考核时，政府和国资委相关部门大多是从年度任务的完成情况考核其绩效，而忽视了对企业长远发展能力的评估，这使得许多国有平台公司为了追求业绩，在自身经营能力范围之外盲目扩张，增加了企业发展的负担和风险。

因此，在进行国有平台公司组织结构建设时，需要贯彻“责、权、利三位一体”的原则，明确各项任务、各工作岗位的责任、权力、利益，让管理者、执行者和监督者的责权利都互相挂钩，使组织成员能够有责、有权、有利，防止“有责无权”或“有责无利”的责权利脱节状况发生，避免组织战略发展目标的偏离。政府等相关管理部门作为监管的主体，享有制定管理办法和安排工作任务的权力，同时也应承当积极监督、及时引导的义务；国有平台公司作为经营管理的主体，必须履行服从领导、高效完成任务的义务，因此相应地应当拥有对组织内部人力资源的管理考核权和业务调整权，同时应当享有与业绩匹配的公司资产的增值收益。

3.4 建立和健全人才管理体制，推进人岗匹配、人事相宜

当今企业的竞争力来源于人力资源的竞争力，人才的竞争，归根到底，取决于一个企业人才管理体制机制的优越性。目前国有平台公司人才管理现状参差不齐，但总体上存在着人才管理体制相对滞后的问题。人才有能量，但在平台上得不到释放；国有平台公司人才管理总体缺乏战略发展思维，用人往往是短期行为，人才管理体制不健全，行为滞后于理念，导致员工缺乏内在创新动力和工作热情。

因此，国有平台公司进行组织结构建设，为了实现人力资源配置的科学化，其人才管理体制，应当以国家发展战略及区域经济社会发展需求为依据，而不是单一的以行政政绩为考量。这就需要国有平台公司通过竞争来建立以能力型、业绩型为评价依据的人才管理体制。地方国有平台公司应当通过建立和健全人才管理体制，实现人才的选拔、培养方向应当多样化，从而改变员工以晋升职位为职业生涯唯一途径的观念，鼓励人才向能力型方向发展，淡化职务、权力，强化目标、责任，实行问责制；让管理能力强、业务能力强的人才，承担更大的责任和职能。同时，还要建立起以职务和能力为基础、以职责为中心、以素质模型为标准、以人员测评为手段的人才评价任用机制，让优秀的人才脱颖而出，把碌碌无为的庸才淘汰出局；通过公开、公正、公平的竞争，加快建立有利于留住人才和人尽其才的收入分配机制，打破现有的体制内和体制外“同工不同酬”的薪酬分配体系，努力从制度上保证各类人才得到与他们的劳动和贡献相适应的报酬。通过这些举措，国有平台公司应当尽快优化人才管理体制，推进人岗匹配、人事相宜，实现人力资源配置的科学化，提升组织人力资源的竞争力，从而更好地面对来自市场化的竞争和挑战。

4 结语

经济发展新常态下，国企改革步入深水区，地方国有平台公司面临更多来自市场化竞争的挑战。只有通过积极转型，适时把握国有资产管理体制改革的机遇，通过不断优化自身组织结构来实现人力资源配置科学化，提升经营管理效率，只有这样地方国有平台公司才能在新一轮国资国企改革中勇立潮头，及时调整自身定位，从而更好地服务于区域经济的社会发展。

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