PPP模式财务管理探讨

厦门瑞启房地产开发有限公司 周清松

厦门大学管理学院会计系 陈婷 苏新龙

1 引言

PPP模式，即政府和社会资本合作模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系；通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益的最大化[1]。

PPP模式主要面对三方面的利益诉求，分别是政府、社会资本和社会公众。政府关注的是通过PPP模式既可以拓宽基础设施及公共服务类项目领域的融资渠道，缓解财政支出压力，又可以提高公共产品与服务的供给能力、供给水平、供给质量和效率。社会资本关注的是从参与投资、建设和运营公共产品与服务中获取利益，实现利润最大化。社会公众关注的是获得更加便捷、廉价、快速的公共产品和服务。这三方面的利益诉求既有区别又有联系。PPP模式是一种以各参与方的共赢为合作目标的新型融资和管理模式。或许参与各方不一定在该模式中实现各自利益的最大化，但是，通过各方合作实现整体利益最大化是PPP模式的最终目标。因此，为了实现整体利益最大化以及各方利益的平衡和共赢，需要将财务管理的理念充分运用到PPP项目实施流程的五大环节中。

在财政部印发的关于政府和社会资本合作模式操作指南中，将PPP项目实施流程划分为五大环节，共19步。以下将从这五大环节出发介绍财务管理在PPP模式中的具体运用。

2 项目识别阶段的财务管理

在项目识别阶段，各地政府的发改委、财政部门要会同行业主管部门，对潜在PPP项目进行评估筛选以确定备选项目。该阶段分为项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承受能力论证四步。

2.1 社会经济效益评价

在项目发起和筛选中，对新建和改建项目要进行可行性研究。一般情况下，对项目进行可行性研究，主要从项目的财务效益、经济效益和社会效益这三个角度进行评价。由于公共产品或服务类项目的公共性和社会性，对PPP项目的可行性评价首先要衡量其社会效益。社会效益评价主要是评价PPP项目为各项社会发展目标带来的效益和影响，比如社会、民生、环境、区域发展等。

因此，要研究设计科学合理可行的社会效益评价体系，要注意定性分析与定量分析相结合，财务指标和非财务指标相结合。运用德尔菲法、层次分析法、专家评分法等方法选取指标、确定指标权重、设计指标评分法，从而设计得到社会效益评价模型，运用模型分析项目的社会效益，从中选择最有利于国民经济和社会福利的项目。

2.2 物有所值评价

为了政府在提供公共产品和服务时选择更加经济高效的采购模式，需要对PPP项目进行物有所值评价。对PPP项目的物有所值评价可以从定性评价和定量评价两个角度展开。在定性评价时，重点关注和采用传统采购模式对比，PPP模式能否增加供给，提高供给水平和效率，缓解政府财政压力、提高公共产品和服务的效率和质量等。

在进行定量评价时，国际上常用的评价方法是成本效益分析法和公共部门比较值法。成本效益分析法适用于需要量化成本效益的项目中，通过比较项目的全部成本和效益进行分析该项目的经济性，但是由于需要大量的前提假设和数据支持，以及折现率选择的难度，导致其应用受限。而国际上普遍采用的方法是公共部门比较值法。

公共部门比较值是一个标杆价格，是在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等[2]。通过计算政府在PPP项目全生命周期内的各类支出的净现值，与公共部门参照标准进行对比，从而计算得出项目的物有所值量值，判断是否采取PPP模式。

2.3 财政承受能力论证

为了保证财政对PPP项目支持的中长期可持续性，政府部门应该对PPP项目进行财政承受能力论证。鉴于目前地方政府性债务压力大，国务院在2014年印发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，意见中明确规定对地方性政府债务实行规模控制和限额管理，PPP项目中的支出按照性质纳入相应的政府预算管理，其中，财政承诺或担保带来的或有债务也需要纳入相应的预算管理。PPP项目合同中涉及政府支付义务的，政府应该结合财政中长期规划统筹考虑，纳入政府预算进行管理。在PPP项目的全生命周期内，涉及到政府债务和财政支出的主要有以下几个方面：

项目公司中政府投入的资本金；公共部门对项目全过程中的支持、引导、组织协调、管理、监督等发生的费用；对于通过经营收费能够完全覆盖建设和经营成本的经营性项目，比如机场，政府不需要额外补贴；但对于经营收费不足以完全覆盖建设和经营成本，或者虽然可以基本实现保本微利，但是前期投入大、回收期长的准经营性项目，比如公交地铁，政府需要以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司必要的经济补助；对于缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费的非经营性项目，比如免费开放的公园，需要政府购买服务。

基于以上分析，政府应该考虑PPP项目全生命周期中发生可能性支出的时点和金额等因素，并且参考当时的政府财政预算和地方性政府债务限额，开展财政承受能力论证。

3 项目准备-项目采购-项目执行

政府部门在项目准备阶段组织编制项目实施方案，在项目采购阶段确定合作方——社会资本，与社会资本设立项目公司，进入项目执行阶段，项目执行阶段主要有项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付和中期评估四个环节。

3.1 投资估算、工程概算和财务测算

为了更好地编制PPP项目实施方案和制定计划，方便后续工作的开展，比如项目采购中招投标标准的确定、风险分配和投融资方案的确定，政府部门需要对PPP项目进行投资估算、工程概算和财务测算。投资估算包括固定资产投资估算和流动资金估算。工程概算主要是计算工程投资与造价的，主要有概算定额法、概算指标法、类似工程的预算法等方法。

应该根据PPP项目的初步设计和具体情况采用适用的方法按照实事求是的原则进行投资估算、工程概算和财务测算，确定PPP项目所需的投资额，项目全生命周期的建设和运营成本费用、项目的现金流量等基本财务信息并在此基础上计算相关财务指标。为了使财务测算更加准确，需要对结果进行审查。更加准确且符合实际情况的投资估算、工程概算和财务测算对PPP项目工作的后续开展更加具有指导和参考意义。

3.2 资本结构

PPP项目的资本结构包括权益资本和债务资本。权益融资成本比债务融资成本高，但是债务融资面临更高的风险。适当利用负债可以降低企业资本成本，但是债务比率过高会导致其面临较大的财务风险。因此，PPP模式中要确定最佳的资本结构，使得加权平均资本成本最低。其中，政府支出部分，一方面是为了提供公共产品和服务，更好地履行政府职能；另一方面是为了调节使用者付费价格，因此，资本成本低，项目公司在考虑资本结构时可以不考虑此部分的资本成本。

PPP项目中的权益资本由社会资本和政府共同投入，构成项目公司的资本金结构。股本结构决定控制权和决策机制。社会资本投入的资本占项目公司的大部分股份，能够控股项目公司，参加项目管理，有利于提高效率。政府可以选择不参股或者可指定相关机构参股。目的是“抛砖引玉”，以小额占股比例撬动社会资本的投资积极性，相应地承担PPP项目的部分风险以降低社会资本的风险，并且有利于发挥政府的社会职责，使项目的决策和运行符合社会公众利益。

债务资本，主要是指社会资本或是项目公司的负债。社会资本或是项目公司应该根据项目的具体特点、流程和情况积极稳妥地制定切实可行的融资方案，采取适合的融资方式，充分利用政府提供的优惠政策，加强债务管理，降低筹资成本，充分发挥资金的周转率，提高资金使用效率。社会资本或项目公司可以通过银行贷款、银团贷款、企业债券、项目收益债券、中期票据、资产证券化等方式举债并承担偿债责任，项目公司也可以利用国际金融组织、外国政府贷款以及全国社保基金、保险资金等资金。

政府部门可以根据具体情况提供融资支持，一是通过贷款或前期补贴的方式直接提供融资，比如贷款、资金补贴、可行性缺口补助；二是为项目公司的债务提供担保；三是通过政策性金融机构提供贷款；四是为项目公司提供财政政策、金融政策、用地政策、价格政策等优惠政策，比如财政局安排资金设立风险池，为PPP项目贷款提供增信支持，优先支持PPP项目公司通过上市进行股权融资等。由于债务资本风险高，因此项目公司的财务管理要做好债务管理以及财务风险的防范和规避。

PPP项目中资金管理格外重要，因此项目公司要保证各投资方按时足额出资和融资款项要及时到位。

3.3 以全面预算管理为前提，以资金管理为中心

PPP项目的复杂性要求项目公司在项目执行中进行全面预算管理，以便有效地组织、协调、控制项目的建设运营活动，实现既定目标。全面预算管理以利润最大化为目标，包括营业预算、生产预算和财务预算等，涉及到与项目相关的筹资活动、投资活动、经营活动等。

由于PPP项目前期投入大、回收期长且慢，在实施过程中容易出现资金链断裂等财务风险。除了需要做好投融资管理外，保证资金的来源，还要做好资金管理，提高资金管理水平，以保证资金流的连续性，增加资金使用效益。资金管理的目标是争取以最少的资本成本和资金占用满足项目的建设运营周转需要，并保证适度的还债能力。

在资金管理中首先要做好资金的预算管理，便于日常的资金安排和控制；根据资金预算，进行资金的日常管理，如应收应付款项的管理；PPP项目重点要做好现金流量的管理，充分利用资金流控制工具，确定最优的资金存量和流量结构，既保证资金流的稳定持续又能提高资金周转率、降低资金使用成本。此外，由于短期负债灵活性高、资本成本低、风险小，有利于现金的平衡流动与资金的充分利用，可以结合长期负债构成资金来源。

3.4 风险分配-利益分配-定价-绩效评价-定价调整和补贴

PPP项目面临众多风险，需要进行合理的风险分配，由于风险收益对等原则，风险分配情况是利益分配的影响因素之一，PPP项目中利益分配的核心是项目定价。项目需要进行绩效监测，利益分配也需要根据绩效监测结果进行动态调整，根据绩效监测结果，政府部门需要对PPP项目进行定价调整和决定补贴额度。

PPP项目需要将众多风险在政府和社会资本之间合理分配。风险分配要遵循风险由最能控制该风险的一方承担、风险与承担能力相适应、风险与收益相匹配、风险与控制力相对称、承担的风险要有上限等原则，综合考虑政府和社会资本各自的风险管理能力以及项目回报机制来分配风险。

合理的风险分担既要激励社会资本有能力通过提高效率保证项目顺利实施等方法来降低风险，又要通过政府分摊部分风险使社会资本的风险降低来提高社会资本参与公共产品和服务的积极性。因此，指南中也规定由政府承担法律、政策和最低需求等风险，社会资本承担项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险，双方共同承担不可抗力风险。合理的风险分配能够提高政府和社会资本的合作效率，提高PPP项目的总效益。

为了保证项目的顺利进行，政府和社会资本必须对各自承担的风险进行有效的风险管理。财务风险主要是因为资本结构不合理、对项目的成本费用开支估算不准确、营运资金管理不到位等原因导致资金链断裂，项目公司应该根据项目收益情况，确定合理的资本结构，运用财务管理的理念和方法进行资金管理，充分利用财务杠杆。面对经营风险，项目公司要充分运用经营杠杆等经营手段进行风险管理。

风险越高要求的必要报酬率也越高。通常情况下，折现率会根据投资者要求的必要报酬率或最低报酬率进行确定，在此基础上，对于通过经营收费能够完全覆盖成本的经营性项目以及通过经营收费不能完全覆盖成本的准经营性项目，可以测算得出PPP项目和社会资本各自在PPP公私合营中要求的投资报酬率，以作为PPP项目的公司双方的利益分配、定价决策乃至绩效评价的基础之一。

风险分配的结果会影响项目参与各方的利益分配，因为好的PPP项目合同机制会使得PPP项目参与各方获得的利益与其承担的风险相适应。公私双方在制定利益分配方案时，除了要考虑风险分配情况，还要考虑各方的资源投入情况、合同执行情况和公私双方对PPP项目各自的贡献程度等因素。资源投入情况不仅指资本金的投入，还包括政府和社会资本在项目实施过程中投入的用地设备、技术、管理、劳动等。合同执行情况和公私双方对PPP项目各自的贡献程度可以根据绩效评价的结果进行衡量和确定。这样的利益分配更加公平合理，同时激励各利益主体为PPP项目付出更多的努力。由于PPP项目时间跨度长，项目复杂，面临的不确定性因素较多，因此应该建立动态的利益调整机制，根据PPP项目实施过程中的具体情况以及绩效监测的结果灵活调整利益分配，实现政府、社会资本和社会公众三方利益的动态均衡。

利益分配的关键是定价。PPP项目的定价是决定社会资本收入和利润水平的重要因素。同时，由于公共产品和服务关系国计民生，定价必须要将社会公众的利益诉求考虑在内。我国对待特许经营项目及垄断产品定价沿用成本定价，辅以价格听证，对PPP项目进行适当的价格管制会使社会经济效率提高[3]。国际上有些国家是通过“倒算法”定价的，政府部门根据PPP项目的建造成本和运营费用，给予社会资本合理的利润率，倒算出价格上限，通过结合价格、用量、成本等指标设置调整条件，避免社会资本利润超出合理水平。

由于PPP项目具有一定的垄断性，社会资本为了追求利润最大化，不可避免会出现收费偏高的现象，这会影响社会公众的利益和满意度。但是，若由政府定价，社会资本缺乏制定价格的权利，而价格管制也会影响社会资本的利润水平，从而影响其参与基础设施和公共服务项目的积极性。因此，政府和社会资本在确定定价机制时要根据项目实际情况灵活处理，若向公众提供的公共产品或服务的价格属于政府指导价项目或由于关乎民生需要政府定价的，应执行价格主管部门制定的价格，除此之外，在市场经济的引导下，可以放开其他项目限制，让市场发挥作用，由社会资本根据市场自行定价。

PPP项目的利益分配必定是一个动态的过程，既需要通过绩效评价对利益分配进行评价分析，又需要依据绩效评价的结果进行利益分配的调整。政府部门应根据项目合同约定，对项目建设和运营的质量和效率、项目目标实现情况、合同履行情况、公共服务质量、资金使用、运营管理、公众满意程度等进行全面系统评估，定期监测项目产出绩效指标。由于目前我国的PPP项目的绩效评价工作主要由政府部门进行，但是政府部门作为PPP项目的利益主体之一，对项目进行绩效评价难免无法客观公正，因此建议由独立于利益相关者的有相应资质的第三方绩效评价机构对PPP项目进行专业的、客观公正的绩效评价。传统的公共项目绩效评价方法众多，包括成本—效益法、综合评价法、平衡计分卡法、数据包罗分析法等，其中平衡计分卡作为管理的一种工具，在公共项目绩效评价中被广泛运用[4]。

由于PPP模式涉及到多方利益，其目标是为了实现整体利益的最大化，体现“共赢”的理念和思想，因此在利益分配的绩效评价中要注重多方利益相关者的“平衡”，平衡计分卡的“平衡”理念以及绩效评价指标的全面性统一性很适合在PPP项目的绩效评价中运用。PPP项目的绩效评价主体可以根据PPP项目的战略目标、特点和实际情况选取和设置关键绩效指标和相应的指标权重，绩效评价指标包括财务指标和非财务指标，形成PPP项目绩效评价体系，使其能够在成本可控的前提下开展全面有效的评价，并同时作为一种管理工具促进PPP项目管理水平和效率的提高。同时要合理确定绩效评价指标的标准值，使其既能够保障社会资本获得合理回报，有动力参与PPP项目，又能够保障公众获得高质高效的公共服务。

根据绩效监测的结果，可以建立动态的调价机制和补贴机制。若社会资本因为自身原因，令合同执行情况没有达到事先约定的标准，政府可以通过削减支付额、减少优惠政策等方式进行惩罚；若社会资本表现良好优于约定标准的，政府可以给予一定的奖励。若PPP项目执行中出现非社会资本自身原因导致的困难，社会资本从PPP项目中获利低甚至亏损，政府要根据评估结果拟定下一期对项目公司的补贴额度或是对PPP项目的定价进行调整，保证社会资本的正常合理的利润水平；反正，若社会资本从PPP项目中获利过高，政府应该根据实际情况调整项目定价和补贴额度，或是按照合同约定分享超额利润。财政补贴要以绩效评价结果为依据，综合考虑定价、实际收益率、建造运营的成本费用、财政中长期承受能力等因素。为了实现对社会资本或项目公司的激励作用，财政补贴要从“补建设”向“补运营”逐步转变。

3.5 全过程的成本管理

在PPP项目的财务管理中，要格外注重成本管理。由于公共产品和服务前期投入大、回收期长，在运营期才有经营性收入并且存在收入少的可能性，因此需要做好成本管理，提高效率，减少浪费，控制和减少成本，提高经济效益。

一方面，PPP项目的成本管理贯穿于项目全过程，不仅仅指项目建设施工阶段，在PPP项目全生命周期的各个阶段、各个环节都需要做好成本管理，而且应该站在全生命周期的全局视角下进行成本管理。另一方面，成本管理中的“成本”不仅包括工程建设和运营维护这些直接成本费用，还包括项目前期的成本，比如项目论证、招投标成本和投融资成本；项目移交后的成本费用；质量成本、安全成本、工期成本等。成本管理的内容一般包括成本预测、成本控制、成本核算、成本分析和成本考核等[5]。

在PPP项目的成本管理中可以运用目标成本法，项目的收入主要来自于使用者付费和财政补助，公共产品或服务类项目一般由政府定价或价格在一定区间内浮动，因此可较准确地预测，而且由于动态调整使得社会资本一般只会获得正常的利润水平，因此，目标利润也是比较容易预测的，通过预期收入减去目标利润得到项目的目标成本，将目标成本在PPP项目的全生命周期内进行层层分解，接着计算出成本差异，设计方案和运用价值工程以期压缩和控制成本，在实施阶段运用持续改善成本法以达到设定的目标成本。在运用目标成本法时，要与业绩监测与评价相结合，两者相辅相成，相互促进。

4 项目移交

项目移交主要包括移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价四个环节。

项目移交前，要聘请具有专业资质的资产评估公司对需要移交的资产进行资产评估，评估结果作为政府需要向社会资本支付的补偿金额的依据。政府是否进行补偿、如何进行补偿以及补偿金额的确定涉及公私双方的利益分配，也会以资产评估结果作为依据，因为资产评估结果一定程度上反映了社会资本合同执行情况以及对项目所做的贡献。

项目移交完成后，政府部门需要对整个PPP项目的应用效益进行绩效评价，绩效评价的主要内容包括项目产出、成本效益、监管成效、可持续性等。由于评价的内容复杂、评价时间长，因此要在借鉴一般企业绩效评价方法的基础上设计更加适合高效的绩效评价方法和评价指标体系，力求切实反映PPP项目整体效益。绩效评价不仅仅是对该项目采用PPP模式应用效果进行的总结，更要将绩效评价结果和项目初期设计进行对比，看是否达到最初预期的效果、是否比其他政府购买方式更具经济性、在PPP模式实施中需要注意和改进得地方，在政府的基础设施和公共服务项目的建设运营中，是否采用PPP模式以及采取PPP模式要如何更好地实施运用提供借鉴意义。

[1] 叶晓甦,徐春梅.我国公共项目公私合作(PPP)模式研究述评[J].软科学,2013(6).

[2] 王玉梅,严丹良.基于平衡计分卡的PPP项目绩效评价体系研究[J].会计之友旬刊,2014(2).

[3] 鲍俊廷.论工程项目的成本管理[J].科技创新导报,2008(13).

[4] 孙慧,周颖,范志清.PPP项目评价中物有所值理论及其在国际上的应用[J].国际经济合作,2009(11).

[5] 蔡今思.借鉴国际PPP运用经验 支持公共基础设施建设[J].中国财政,2014(9).

[6] 胡丽,张卫国,叶晓甦.基于SHAPELY修正的PPP项目利益分配模型研究[J].管理工程学报,2011(2).