对“有权不可任性”思想的政治思考——兼谈学习《政府工作报告》体会

祝小茗

“任性”一词无疑是当前中国政治场域中的流行语之一，不仅被政协发言人“信手拈来”畅谈反腐，还登上了李克强总理的施政报告。“大道至简，有权不可任性”堪称政府工作报告的点睛之笔，既是推动改革落地生根的箴言，更是严格约束权力的诫令。因此，深刻把握它的内涵和要求，对于我们充分理解政治宽容、科学发展与执政理性的中国特色社会主义道路具有重要的意义。

一、从宏观上讲，“有权不可任性”要求优化政府职能，实行简政放权

《宪法》规定，政府是国家权力的执行机关。“权力任性”与权力集中息息相关，当前中国“大政府小社会”带来的弊端体现在恣意妄为，行政干预，与民争利。而简政放权是现阶段政府效能建设所倡导的实践思想，简单的理解就是指政府应当减少控制下放权力，让行为主体拥有更多的自主权，从而使政府的管理效果更具活力。《报告》指出：“加大简政放权、放管结合改革力度”，“各级政府都要建立简政放权、转变职能的有力推进机制”。[1]因此，各级政府在进行简政放权的同时，根据自身特点需要把握以下几个方面：

（一）调整政府与社会的关系，打造“服务型政府”

建设服务型政府，既是贯彻执行党和国家机关全心全意为人民服务这一根本宗旨的要求，也是构建与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制的需要。作为一种新型的政府与社会关系模式，服务型政府具有下列特征：其一，服务型政府是以社会公众为本位的政府。这种政府强调的是“民本位”、“权利本位”和“社会本位”，从而区别于“官本位”、“权力本位”和“政府本位”。其二，服务型政府是努力实现社会公共利益的政府。这种政府以追求社会公共利益、满足社会公共需求为己任，既要解决关系到国计民生、社会发展的大问题，又要处理最现实、最直接而某些群众最关心的小事情。其三，服务型政府是对人民负责任的政府。这种政府能够正确理解自己的角色和责任，在各项工作中坚持向人民学习、为人民服务、请人民评判、让人民满意。其四，服务型政府是高效能的有限政府。这种政府的职能是有限的，不该管的事情不管，同时又很好地履行自己的职能，该管的事情一定要管好。其五，服务型政府是依法行政的政府。政府的行政行为有明确的法律依据，不与宪法、法律、法规和规章相违背，否则要承担相应的法律责任。

为此，需要进一步转变政府职能。服务型政府的主要职能应该是解决公共领域的公共问题和公共事项，提供公共管理和公共服务，为发展提供良好社会环境。根据这个要求，一方面，要继续推进政企分开、政事分开、政资分开，将政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这些方面上来。当前，应将政府原有的一些管理和服务职责剥离和转移出去，由各类社会组织来承接，同时完善城乡基层自治组织，以此增强社会进行自我管理和服务的功能。在建设服务型政府的过程中，需要进行政府权力配置结构的调整。具体来讲，这种调整主要体现在三个方面：“一是调整中央政府与地方政府、地方政府之间以及上下级政府职能部门之间的职责权限，解决层级过多、职责不清、重复管理等问题，实现纵向政府权力配置结构的优化；二是合理配置同级政府之中职能部门之间的职责权限，从横向政府权力配置结构方面解决部门林立、交叉重复、扯皮推诿的问题；三是处理好政府系统内部条条和块块之间的关系，改变目前条块分割的状况。”[2]政府权力配置结构调整之后，各级政府工作人员必须进一步强化公仆意识，正确对待和使用手中的权力，切实改进工作作风，全心全意地为人民服务。在工作中，要一切为群众着想，尽可能地实行集中办公、集体审批，尽量简化办事程序，方便群众。同时，要不断完善包括民主评议在内的政府绩效评估机制，使政府工作人员自觉接受人民群众的监督。

（二）创新公共服务，优化行政审批制度的关键环节

我国行政审批治理制度改革实质上是政府职能方式、权力结构和管理模式的改革。在改革过程中，应该注入新的治理理念，明确深化行政审批治理制度改革的关键环节，建立科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监督机制。

行政审批治理制度改革的运行起点是服务社会、企业和广大公民，对那些不利于社会发展和公民生活水平提高的行政审批制度都应整合或废除。“对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争，以及实际上难以有效发挥作用的行政审批，要坚决予以取消。凡是可以由市场机制代替的行政审批，都要通过市场机制运作。”[3]行政审批治理制度改革主要解决政府、社会、企业和公众的权力分配，从“大政府小社会”逐步过渡为“小政府大社会”的运行模式，有步骤、有计划的释放权力，为社会、企业和公众创造更多的独立空间和机会，最终目的是保障公共行政改革中的多元化、分权化和服务化的发展趋势。以十八届三中全会精神为蓝本，将政府提供公共产品的模式由“指挥式”管理向“服务式”管理转变，主要体现在从微观的、直接的、以行政手段为主向间接的、以法律手段为主的管理转变，从而确保社会分配的公平正义。

政府分权向社会转移，是推进民主政治的必由之路。下放的权力要有衔接，由谁来衔接，按照国际通行的做法，就是交给中介组织和行业协会。”[4]而当前比较可行的办法是，借鉴欧美发达国家经验，将完善中介组织和发挥行业协会的作用结合起来，不断推进社会中介组织和行业协会建设，充分发挥社会主体的作用，强化社会自治，弱化政府对社会主体的直接管理。当然，上述所提到的行业组织和行业协会，应该是独立的“第三方”，在财务上要剥离财政供给才能无需受制于政府，否则就会出现协会行使政府职能，两者相互“勾结”的怪圈。所以，必须通过立法确保中介组织和行业协会的地位。而政府应该加强对中介组织和行业协会的建设和管理，加强引导与监督，以保证中介组织和行业协会的社会公信度。

此外，强化对行政审批人员的监督，避免“权力寻租”。李克强同志强调：“改革现行的审批制度，就是要减少权力的‘含金量’，缩小权力的随意性，改革‘暗箱操作’，规范运作，将某些权力还原成为人民服务的责任和义务。”[5]本文认为，加强对审批人员监督管理的基本思路是，按照《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，结合审批岗位的特点，建立健全岗位责任制度，完善竞争上岗制度，推行培训教育制度、轮岗制度和回避制度，完善考核、奖惩制度，用制度来规范审批人员的审批行为。对给国家、公民、法人和社会组织造成严重影响的人员，实施责任追究。其主要依据有关法律法规和行政审批程序性规定，追究的主要责任包括行政审批过错行为、行政审批过失行为和违法行为。同时，行政审批机关应当保证自然人、法人和其他组织依法行使对行政审批的监督权。当审批相对人对行政审批机构提出异议时，该行政审批机构必须做出书面说明，并告知相对人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利；当审批相对人对审批工作人员的违纪违法行为进行举报、投诉的，行政审批监督机构应当依法及时核实、处理，并将处理结果以适当方式及时回复举报人、投诉人。

二、从中观上讲，“有权不可任性”就是建立健全科学合理的政绩考核体系

“有权不可任性”与“有责不可懈怠”紧密相连，正如《报告》中指出：“完善政绩考核评价机制，对实绩突出的，要大力褒奖；对工作不力的，要约谈诫勉；对为官不为、懈政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任”。[6]就目前而言，社会建设过程中存在的问题，是发展观和政绩观问题的外在表现，政绩考核体系的不健全对这些问题的产生和发展起到了推波助澜的作用。[7]笔者认为，需要在以下方面下功夫：

（一）加强培训，提高考核主体的综合素质

“一流之人能识一流之善。二流之人能识二流之美。”也就是说，考核者的思想品德、业务素质决定了考核质量的高低。考核者的业务能力弱，考核误差就会增大。考核机关要注意培养和建立具有专业水平的干部考核队伍，要从组织人事干部队伍中挑选骨干，要从思想素质好、组织纪律观念强、学历高、能吃苦的年轻干部中挑选后备人才，并对其进行业务训练。

训练内容主要涵盖：一是提高职业道德。考核者要本着为党、为国、为民高度负责的精神，不谋私、不看他人脸色行事，不隐恶扬善，也不隐善扬恶，不任意拔高，也不随意贬损，力求对被考核者作出客观、全面、公正的评价。二是改善知识结构。考核专业干部时，考核者的知识结构一般不可能达到被考核者的专业水平，但要懂得起码的专业常识。三是增强鉴别力。鉴别力是一种综合能力，是考核者德、才、学、识的集中体现。考核者具备了较强的鉴别能力和识别能力，就能准确地把握被考核者的特长、潜能和价值。总之，通过认真挑选和精心的培养，造就一支专业水平高、比较稳定的考核干部队伍，是做好干部考核工作的根本保证。

（二）转变思路，实现考评方式的“四个转变”

一是，考核内容从单一体系向多元系统化转变。在政绩考核指标体系的设置上，严格以十八大精神为牵引，坚持经济指标、社会指标、人文指标、环境指标相一致，兼顾经济、政治、文化、社会、生态建设全面发展。在指标构成上，坚持定量与定性指标相结合，增强科学性，对有关人民生活质量的指标要加大权重。二是，考核从任务式向战略式转变。将管理学理论中的“目标管理”机制导入考核过程，将主要领导干部的政绩考核纳入政府绩效管理的范畴。根据不同地区的不同功能定位，实施分类考核和导向式考核，形成对不同地区、不同部门、不同岗位、不同职责和任务的领导干部的客观评价。三是，考核主体从“内部考核”向“社会化”转变。积极邀请专家学者、人民群众和各级媒体参与考核的途径，将上级、同级和下级，特别是群众意见划入到评价主体中来。增大考核评价指标中的“群众公认”权重，扩大民主评议的范围。四是，考核手段从传统“纯人工”操作向高手段转变。譬如，有的发达地区沿海省份采用网络打分、BBS论坛、领导公开信箱、公开电话等现代方法，可以有效提升政绩考核成绩的信度。

（三）客观公正，厘清政绩考评的“四个关系”

一是，“功劳”与“苦劳”的关系。作者认为，在对领导干部进行政绩考核评价时，一定要坚持“既不能让吃苦的人吃亏，也不能让吹牛的人得牛”。但是，要一分为二地看待“苦劳”，对以下三种情况的“苦劳”不应该提倡：①因为效率低或决策质量低造成领导干部“苦劳”；②种了别人的田，荒了自己的地，抢别人职责范围内的容易出成绩的事情做造成领导干部“苦劳”；③因为职责不明确，分工不合理造成领导干部“苦劳”。二是，“显政绩”与“潜政绩”的关系。在考察干部政绩时既要看明显的实绩，通过明察暗访，实地调查，梳理出其真正的“贡献”，正确评价其工作效果；又要正确看待暂时没有成效，但“利在千秋”的长远政绩。摒弃在考察干部时重显政绩、轻潜政绩的错误导向，激励他们真抓实干、脚踏实地，干当前，想长远，坚决杜绝急功近利、做表面文章的恶劣作风。三是，“实绩”与“虚绩”的关系。在评价干部政绩时要发扬实事求是的优良作风，提倡说真话、报实数、干实事、出实效。不能热衷于听报告、看材料、惟数字，要实地调查，弄清真伪、虚实。对于搞虚假政绩的干部不但不予以提拔使用，严重者还要用党纪国法处理。四是，个人政绩与集体政绩的关系。把握政绩的整体性，切实解决政绩“大锅饭”问题。不能把一个地方或部门的发展，简单看成是领导班子或某个人的政绩，也不能把某个领导的政绩简单地等同于他所领导的地方或部门、单位的全部工作成果，更不能把一项政绩说成是每个班子成员的政绩。如南方一些省市，对政府和领导干部个人的政绩评价做到分层评价。把评价分为领导班子、领导班子正职、领导班子其他成员三个层次进行评价，对每个层次的评价指标或评价方法有所区别。对领导班子集体的政绩评价，除了评价工作目标完成情况和群众满意程度以外，还要考核班子自身建设情况、团结协作情况、民主集中制实行情况。对领导干部个人评价除了工作目标完成情况外，还要评价其自身努力情况、分工的工作完成情况等。对正职特别强调总揽全局、团结班子、民主集中制、重大问题的组织协调的情况；副职侧重于分管工作的完成情况，同时参与集体决策的情况。[8]这样就比较公正。

三、从微观上讲，“有权不可任性”就是要求党员干部树立践行正确的权力观

“权力任性”通常与腐败相关，《报告》中也指出：“腐败现象的一个共同特征就是权力寻租，要以权力瘦身为廉政强身，紧紧扎住制度围栏，坚决打掉寻租空间，努力铲除腐败土壤。”[9]习近平同志强调，“领导干部要树立正确权力观，马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。”[10]历史证明，能否树立正确的权力观，一方面取决于在思想上是否对权力的来源有正确认识；另一方面取决于在行动上是否真正践行党的宗旨。而更重要的是扎紧制度的笼子，使反腐败斗争常态化。

（一）加强理论修养，增强宗旨意识，明确权力来源

习近平指出：“坚定理想信念，坚守共产党人精神追求，始终是共产党人安身立命的根本。对马克思主义的信仰，对社会主义和共产主义的信念，是共产党人的政治灵魂，是共产党人经受住任何考验的精神支柱。”[11]要强化对党员干部的思想教育，真正认识到我们来自人民、植根人民，离开人民我们就成了无源之水、无本之木，一刻也无法生存；深刻认识一切权力都是人民赋予的，人民始终是权力的主体，若不能用人民赋予的权力为人民服务，就会失去人民的支持和拥护。历史证明，只要时刻把人民放在心上，全心全意依靠人民，诚心诚意服务人民，就会获得无穷的力量，就会战胜一切敌人和困难，永远立于不败之地。所以，全体党员干部要自觉加强理论修养，深化宗旨意识，明确权力来源，提高自觉践行的思想境界。

（二）巩固群众路线教育实践活动成果，做到“权为民所用”

习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话指出：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。让群众满意是我们党做好一切工作的价值取向和根本标准，群众意见是一把最好的尺子。”[12]因此，党员干部务必保持深入调查研究的好作风，认真倾听群众呼声，真实反映群众意愿，真情关心群众疾苦，把是否践行党的根本宗旨作为检验党性是否坚强、作风是否优良的首要标准。要牢记党的宗旨，高度重视民生，坚持群众路线，时刻保持与人民群众的血肉联系。

面对新形势新任务，要认真研究网络社会背景下群众工作的特点和规律，创新工作方法与手段，时刻保持深入群众、扎根基层、调查研究的优良传统，将经历和时间投入在察实情、办实事、求实效上，做到谋划发展思路向群众问计，改进发展措施向群众请教，落实发展任务靠群众努力，衡量发展成效由群众评判，使各项决策和工作更加符合实际、更加符合群众利益、更加符合科学发展要求，真正做到“权为民所用”。要全力维护特殊群体利益，特别是保障低保户、五保户、困难征收与补偿群众、困难安置户等群体的利益，帮助他们解决一些特殊困难。

（三）反腐败斗争常态化，加强对权力的监督

十八大以来国家始终把反腐倡廉建设摆在更加突出的位置，坚定不移地把反腐败斗争进行到底。《报告》指出：“始终保持反腐高压态势，对腐败分子零容忍、严查处。对腐败行为，无论出现在领导机关，还是发生在群众身边，都必须严加惩治。”[13]因此，在反腐方面，“既要加大查处案件和监督检查工作的力度，又要注意从源头上防范消极腐败现象的发生，标本兼治，综合治理；既要进一步强化党内监督机制，加强纪检监察机关的监督职能，又要注意加强其他方面的监督，尤其要注意探索和总结群众参与监督的经验”；[14]既要坚持“八小时内看业绩”，又要保证“八小时外看足迹”，自觉净化“交友圈”与“社交圈”，切实做到严格要求，严格管理，严格监督；既要继续把党政机关的领导干部作为党风廉政建设的重点，又必须抓好对企业、事业领导干部的监督；既要进一步支持和发挥专门监督机关在反腐败中的作用，更要加重行政业务部门反腐败的任务和责任。通过对权力的有效监督，保障权力真正为民所用，践行党的宗旨。

总之，“大道至简，有权不可任性”既是一种常识的强调、一种执政理念的宣示，更是一种治理决心的展示。审视2015年政府工作报告不难发现，当下的执政党已经深刻认识到，约束权力，将权力关进制度的笼子，使其不敢、不能任性，依然是推进改革发展的重中之重，这与新一届政府执政以来所强力推行的反腐行动有着内在的紧密联系，也必将在未来展现出更为广阔的实践图景。

[1][6][9][13]2015年政府工作报告(全文实录)[EB/OL].http://www.people.com.cn/n/2015/0305/c347407-26643598.html.

[2]路大虎.读懂中国经济未来走向[M].杭州:浙江人民出版社,2014.127.

[3][4]国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定[Z].北京:人民出版社,2014.9.

[5]李克强.简政放权增强经济发展内生动力[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2013-05-15/00 3027121983.shtml.

[7]徐芳.强化政绩考核的导向作用[N].北京日报,2014-01-13(022).

[8]厉以宁等.读懂中国改革[M].北京:中信出版社,2014.217.

[10]习近平.各级领导干部要带头依法办事遵守法律[EB/OL].http://www.chinapeace.gov.cn/2014-01/09/content_10067703.htm.

[11]习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014.110.

[12]习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[R].北京:人民出版社,2014.12.

[14]全面推进依法治国热点解读[M].北京:新华出版社,2014.56.