自然资源资产管理领域大部制的目标模式与路径选择

■ 周 达（1、国家行政学院 北京 100089 2、中国水利电力对外公司 北京 100120）

随着当今世界各国对本国自然资源有效合理开发利用意识的增强，自然资源管理体制改革作为经济体制和生态文明体制改革重要内容的认识已逐步达成共识。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。在我国自然资源管理领域把分散在相关行政监管部门的职能进行整合，组建一个大的部门，即自然资源管理大部制，不仅是落实党的十八届三中全会提出的改革目标，而且也是深化行政体制改革和建设服务型政府的重要举措。

自然资源管理模式现状与存在问题

改革开放以来，伴随我国各项体制改革的不断深入，当前我国自然资源管理领域基本形成了多部门分头管理、相关法律法规为制度保障的行政管理模式。“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏”，习近平总书记在十八届三中全会上所讲的这句话形象鲜明地指出了我国现行自然资源管理模式的现状和弊端。

（一）所有权人不到位

所有权人不到位归根到底是产权问题。经济学认为产权是所有制的核心和重要内容。我国宪法规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”宪法已将自然资源资产分为了全民所有和集体所有。但目前我国还尚未将自然资源资产的所有权属确定清晰，对诸如国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权等各种权益边界也尚未厘清，这就为后续开展资源资产的使用、权益、评价等工作埋下了根源性缺陷。

（二）碎片化的行政管理体制障碍

目前我国的资源、环境和生态保护等行政监管职能是实行分类管理的，行政监管部门之间的职能分工存在着交叉重叠等不合理因素，缺乏协同性，整体上呈现出一种碎片化的行政管理体制。这种顶层设计上的缺位使“九龙治水”的局面对自然资源监管领域造成了极大的影响，特别是在跨部门、跨领域合作的自然资源管理领域带来行政的低效率。例如2007年北京市六里屯垃圾场事件和2013年北京市雾霾天气事件就是具体的体现。因此要深化行政管理体制改革，加强部门之间的协调，最终实现协同管理，以消除碎片化影响，消除体制障碍。

（三）缺乏有效的公民及非政府组织参与机制

发达国家非政府组织已日益发展成为社会管理的重要力量，而当前我国公民及非政府组织参与自然资源和生态保护的法律法规还不健全，使公众对环境和资源决策的参与权、监督权知之甚少，公众普遍参与程度低。我国的非政府组织往往受体制、资金等因素制约，并未真正形成和发挥社会组织的作用，没有能有效弥补政府和企业这两种主要的资源配置主体的不足。

（四）造成政府和市场的双低效

由于自然资源的产权人缺失，一方面造成缺乏真正的自然资源资产决策规划部门，现行多部门的分散管理阻碍了资源的有效合理配置，增加了管理成本，必然降低政府的监管效率。另一方面因无法正常开展自然资源资产的登记、核算、合理定价和市场交易，导致自然资源资产被低价滥用，市场价值被掩盖，资源价格机制无法真正形成，势必大大降低市场对自然资源配置的决定性作用，从而导致市场的低效率。

（五）法律约束口径不统一

我国现行的一些自然资源监管依据的法律法规都是由各行政部门根据各自监管职能和机构性质制定或提出建议后由全国人大常委会批准的。由于彼此之间缺乏有效地衔接和沟通，加之法律法规制定的时间、实施的背景不同，使不同的法律法规在处理同种性质的问题上标准和口径不统一。例如，在江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治适用《水污染防治法》，而海洋污染防治则适用《海洋环境保护法》。2008年实施的《水污染防治法》规定的处罚最高限额为100万元，而2000年实施的《大气污染防治法》规定的最高处罚限额仅为50万元。违法的低成本已远远不能带来震慑作用，自然资源管理领域的法律约束口径亟需统一。

自然资源资产管理体制的目标模式及需要把握的问题

对任何资源资产的管理都将是一个动态的过程，需要依据国家的国情和经济社会发展需要来选择适合的管理体制。习近平总书记在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中指出“健全国家自然资源资产管理体制的要求，总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制”，这就指明了我国在自然资源领域，大部制将成为我国构建统一的自然资源资产管理体制的目标模式，以最终提升政府和市场的效率。为最终达到这个目标，应首先深入分析并把握以下三个问题：

（一）国家所有的内涵问题

国家所有是指所有权属于国家的财产，它以国家制度为基础，服从和服务于国家组织形态，是国家组织框架的重要组成部分。要确定全民所有自然资源资产的管理主体，全面掌握国家所有的内涵是关键。从法律层面上看，《物权法》第四十五条规定“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权，法律另有规定的，依照其规定”。从我国目前政府管理体制上看，我国中央政府拥有国家公共事务的决策权和区域经济发展的主导权，地方政府只拥有宪法和法律规定的部分执行权。《宪法》明确规定国务院即中央人民政府，是国家最高权力机关的执行机关，是国家最高行政机关。上述两点已足以说明全民所有即国家所有，二者属于同义，国务院代表国家统一行使国家所有自然资源所有权符合我国现阶段法律和政体的基本特征。

（二）委托代理关系问题

由于我国自然资源产权主体包含国家和集体，因此界定二者的关系成为确立所有权人代表的重点。对于国家所有的自然资源资产，国务院作为“国家所有”的代理者和实施者由其进行统筹，授权相关机构代表中央政府履行国家所有权监管职能。地方政府在享有平等所有权人权利的前提下根据授权或委托履行监管职责，从而形成“国家所有、分别代表”的模式，即“全民所有自然资源资产——全体人民——全国人大——国务院——中央政府和地方政府”的管理链条。对于集体所有自然资源资产监管主体可否纳入地方政府管理范畴的问题可再结合实际做进一步的分析。但无论是否纳入，有两点是毋庸置疑的。一是国家所有的权利与集体所有的自然资源权利处于平等地位，二是要有利于决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调运行机制的运行。

（三）产权体制问题

经济学理论认为产权是经济所有制关系的法律表现形式，包括所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。随着经济社会的发展，产权一词的概念内涵也在发生变化。如党的十八届三中全会提出农村土地承包权与经营权分离，经营权成为在公开市场上流转的主要权能。这就出现了在宪法规定自然资源国家所有和集体所有的基本制度基础上，所有权和占有、使用和收益权分离的新问题，即形成了新的公私混合财产权体制。从当前实际情况来看，应该说如果没有这种自然资源产权制从传统公有制向多种所有制体制的过渡，就没有进一步推进深化改革的可能性。长期以来，集体占有并长期经营的土地、水域等资源已实际拥有了占有权，因此在实施自然资源管理领域大部制过程中，应重点把握产权内容的内涵，注重保障实际权益主体的利益。

构建自然资源管理大部制的路径选择

构建中国自然资源管理大部制应本着稳妥的原则，循序渐进，逐步建立符合我国国情特点的自然资源管理体制。

第一步：以不动产登记为契机，尽快建立信息共享平台。建立自然资源管理大部制，首先就是要先摸清“家底”。由于我国现行的自然资源管理属于部门分管体制，造成各个部门在资源普查等方面技术和标准不一，造成信息失真。信息的共享对于及时了解并掌握自然资源分布和储量，提高政府决策的科学性、有效性，避免逆向选择具有十分重要的作用。当前应以不动产登记为契机，抓紧全国自然资源信息共享平台的建设，尽快实现信息公开化、透明化，从而有效降低行政运行成本，提高政府效率。

第二步：准备界定和划分自然资源监管主体，对自然资源实行分类授权管理。由中央对自然资源实行统筹管理，对现有跨地区、跨流域（如海洋、江河等）自然资源实行直接管理。对现有自然资源产权边界界定较为清晰的，由中央整体授权或委托地方政府进行管理，并由其承担与集体资源所有权人协调的职能，从而确定各级政府的管理边界。

第三步：研究制定相应的机构组织法，明确机构设置和权责边界，做到有法可依。在具体权责边界划分上，中央层面上主管机构应至少拥有自然资源资产的规则制定权、规划制定和调整权、履职监督及最终处置权等权责。地方层面上应明确监管机构的权利和责任，特别是服从中央对自然资源资产的最终处置权。应特别强调的是，无论监管主体是谁，国家均享有最终处置权，如在战争、自然灾害等情形下，国家保留对所有自然资源资产的调度和无偿处分权。

第四步：建立中国自然资源管理大部制——国家自然资源资产管理委员会。该委员会应负责建立信息共享机制，整合目前分散在国土资源部、农业部、水利部、林业局等行政机关的管理职能，承担起决策中枢的使命，统一发挥领导和监督的职能；制订重大战略决策，梳理现行管理体制下制定的有关自然资源管理制度，确保在新的自然资源资产管理体制建立后各项监管制度的正常执行。在机构的层级设置和人员组成安排上，应由国务院领导同志兼任该委员会的主要负责人，作为隶属于国务院的独立一级的副国级行政机关对外开展工作。

第五步：成立地方政府自然资源资产管理机构，形成管理链条。各级地方政府参照中央设立自然资源资产管理机构，实行地方政府和国家自然资源资产管理委员会“双重领导”的垂直管理体制。省级自然资源资产管理委员会主要职责是结合所在省区实际情况贯彻执行国家自然资源资产管理委员会的决策，可制定具体的细则，实施本辖区内的一揽子自然资源分配。同时负责与所在地区集体资源所有权人主体的协调。为有效加强监管，国家自然资源资产管理委员会可派驻区域性监督机构，对中央政策执行情况进行监督检查、协调区域内自然资源资产管理事务，收集地方意见等。这就在一定程度上将政府的“掌舵者”和“划桨者”的双重身份进行了有效分离，从而最大程度上确保了决策权、执行权、监督权三者之间相互制约又相互协调运行机制的正常运转。

改革从来都不是一蹴而就的。实施自然资源资产领域大部制应做好统筹规划，充分预计并研判改革中可能遇到的困难，下定决心稳妥推进，从而使大部制真正的发挥出优势，更好地适应我国市场经济和社会发展的需求。

1.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16

2.习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[J].求是，2013（22）

3.中华人民共和国宪法.中国法制出版社，2014

4.秦天宝，王金鹏.生态大部制的范例—我国台湾地区“环境资源部”改革述评[J].环境保护，2014（7）