浅析国有资本收益管理

文/邱振宇

一、研究背景及意义

一直以来，国有资本始终在我国经济中发挥着导向性作用，国有资本的经营状况直接关系到我国经济发展的广度、深度和速度。党的十八大、十八届三中全会和习总书记系列讲话精神都指出要坚持和完善基本经济制度，坚持市场化改革方向，完善国有资产管理体制，优化国有经济布局和结构，加快发展混合所有制经济，建立健全现代企业制度和法人治理结构，加快发展混合所有制经济，建立健全现代企业制度和公司法人治理结构，提高国有资本运营效率，更好地实现国有资产发展目标和承担社会责任。在此背景之下，对国有资本收益进行研究，具有十分重要的意义。

(一)促进我国经济良性发展提升

从良好的收益管理出发，可以推动国有经济布局的战略性调整和国有经济产业结构的进一步优化，促进国有企业提高自身创新能力，加快转变经济发展方式，开展实施国际化经营，进一步加大对社保等民生的支出力度，实现国民经济的可持续发展目标。

(二)提高国有资本证券化水平

对收益良好的国有企业创造条件推动其改制上市，促进其转变机制、规范经营。推进具备条件的企业集团实现整体上市或核心业务资产上市，不断增强国有经济的活力、控制力和影响力。

(三)推动国有企业完善现代企业制度

在实现良好收益的基础上，规范国有企业法人治理结构，完善国有企业领导人员管理机制，建立长效激励约束机制，加强内部管理，提升企业效率，增强企业活力，从而实现产权明晰、权责明确、政企分开，管理科学。

二、国有资本收益的现状

(一)与国有资本收益管理相关的概念

1.国有资本经营预算收入：是指国家以所有者身份从国家出资企业按照一定比例依法取得的国有资本收益。国有资本经营预算收入主要包括：国有独资企业按规定上交国家的利润；国有控股、参股企业国有股权(股份)获得的股利、股息；企业国有产权(含国有股份)转让收入；国有独资企业清算收入，以及国有控股、参股企业国有股权(股份)分享的公司清算收入和其他收入。

2.国有资本职能：总体上可以分为公益性和收益性两大类。《关于深化国有企业改革的指导意见》中指出“公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力”，鉴于此，公益性国有资本应主要投资于提供公共服务和保障领域，包括基础设施、基础产业中普遍服务部分；相对而言，收益性国有资本主要投资于重要竞争性产业和技术创新等领域，包括投资于引领科技进步、具有国际竞争力(如可以进入世界500强)的大型企业和跨国公司。

(二)现状分析

1.近两年国有资本经营预算收入和支出

(1)国有资本经营预算收入

2013年全国国有资本经营预算收入1651亿元，完成预算的105.2%，比2012年增长10.4%，占全国财政收入的0.9%。其中，中央国有资本经营预算收入1058亿元，完成预算的104.7%，比2012年增长9%。2014年，国有资本经营收入1982亿元，比2013年执行数增长20%，占全国财政收入的1%。

纳入中央国有资本经营预算编制范围的企业大致包括：国资委监管企业和所属企业；教育部、工信部、农业部、国家体育总局、中国国际贸易促进委员会等部门直属或所属企业；中央文化企业；中国烟草总公司，中国邮集团公司等。

2013年纳入中央国有资本经营预算编制范围的中央企业实现利润总额16611亿元，实现净利润12258亿元，分别增长4%和5.8%。按照对应征收比例，2014年收取中央企业税后利润约1415亿元，比上年执行数增加375亿元，增长36.1%。目前是按比例收取中央企业税后利润，2014年情况为烟草总公司国有资本经营预算税后利润上缴比例为25%；资源垄断性行业企业，如石油、石化、电信、煤炭等为20%；一般竞争性行业企业，包括钢铁、运输、电子、贸易、施工等为15%；军工和转制科研院所，2011至2012新纳入实施范围的企业为10%；而中储粮、中储棉、符合小型微型企业规定标准，应交利润不足10万元的国有独资企业(2012年以后)免交。

(2)国有资本经营预算支出

国有资本经营预算支出主要包括资本性支出、费用性支出、监管审计支出、其他支出等。根据财政部2016年《政府收支分类科目上》，国有资本经营预算支出功能分类科目款级内容包括解决历史遗留问题及改革成本支出、国有企业资本金注入、国有企业政策性补贴、金融国有资本经营预算支出、其他国有资本经营预算支出等。国有资本经营预算支出2013年执行数是1514亿元，增长7.9%，占全国财政支出的0.8%，中央本级支出978亿元，地方本级支出536亿元。2014年预算数2134亿元，增长41%，占全国财政支出的1.1%。

2.国有资本存在的一些问题

从上述数字可以看出，近年来国有资产总量大幅增加，国有资本布局和结构逐步优化，国有经济的活力在进一步增强，其主导作用和影响力也在不断扩大。但我们也不能盲目乐观，从我国近几年的经济发展过程中可以看出，国有企业改革的任务还远没有完成，国有经济布局仍然过宽，垄断行业改革进展缓慢，国有资产监管体系和国有资本合理流动的机制仍不健全，企业治理结构仍不完善，市场竞争力从总体上来说还是偏低。《关于深化国有企业改革的指导意见》也指出：“国有企业仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题，一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，国有资产监管体制有待完善，国有资本运行效率需进一步提高；一些企业管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出，企业办社会职能和历史遗留问题还未完全解决；一些企业党组织管党治党责任不落实、作用被弱化”。这些问题的存在，一方面制约了国有企业的做大做强，另一方面，严重影响了国有资本取得理想的收益。

三、对国有资本收益管理的思考

(一)强化国有资本经营预算管理

尽管国有资本经营预算管理不是国有资本收益管理的全部，但前者是后者极其重要的内容是确定无疑的。

就目前来看，无论中央还是地方，都出台了相关《国有资本经营预算管理办法》等制度、操作细则，而要真正想达到国有资本收益管理的初衷，则考虑并做以下几项内容还是具有较深层次意义的。

1.进一步夯实预算管理基础

(1)加强对国有企业财务核算的管理

正确的财务核算是做好国有资本经营预算收支的基础。但实务中一些国有企业利益至上、报表不实等错误做法，在短期内不会完全消灭。除此之外会计人员素质、财务部门的地位高低等都对国有企业财务核算水平产生较大影响。对于大型国有上市国有企业，可以考虑财务上一级集中核算方式。如中国电信江苏分公司，2011年起开始实行财务集中核算，即市、县财政核算统一集中到省公司，而市、县公司财务上保留类似于管理会计及预算会计部分的职能。这样做法对省公司较好掌握市、县公司收入、利润水平有好处，同时也将市、县公司发生财务舞弊的风险大为降低。而对于中小型国有企业，或地方上成立的国有企业，可以考虑实行财务委派制或者提升企业总会计师在企业领导班子中排名等方法。

(2)加强对国有企业的监管

主要方法有对国有企业采取不定期审计、重大支出绩效评价等。考虑到国有企业都有年度报表审计，以查找是否存在财务舞弊、会计核算规范与否为重要目的政府审计次数不宜过多，如可三年开展一次，以达到风险管控与激励国有企业更好运行的双赢目的。

绩效评价是当前的热词之一，多为财政部门对财政资金支出项目所开展。但国有企业重大支出同样可以开展绩效评价。相对政府部门，企业绩效评价的评价指标更易于设置。财政资金项目无论是部门预算还是专项资金，其共同特色是社会效益占极大比重，而社会效益通常难以用数据量化，或者具有滞后性，即具有期后效应，在评价当年很难体现。因此在绩效评价指标上难以设置，且评价标准值更是难以找到公认的标准。国有企业支出绩效评价有所不同，作为国有企业，关注重视环保等社会效益固然是应有之义，但作为企业，其支出本质上是为了追求经济利益。而涉及经济利益的考量，则有很多具体的评价指标可供使用，其评价标准也较易找到，如行业通行标准、国际惯例、市场平均值等。因此绩效评价在国有企业有予以运用，具有较强的可行性。当然，从评价结果更为客观公正，可采取政府委托评价第三方对国有企业开展绩效评价，辅之以国有企业开展自评价。

2.重视国有资本变现等其他预算的编制

国有资本经营预算以会计年度为周期，一年一编。《政府收支分类科目上》也有国有资本变现预算内容，是指实际发生时进行编制。实务中有忽略国有资本变现预算的倾向。这是因为国有企业在正常经营时往往不会考虑变现时的情形。但从国有资本收益管理角度，国有企业变现预算这部分内容同样需要考虑，从中央国有企业改革思路上讲，国有企业逐步从不具备竞争优势、效益低下的领域退出是必然的趋势，这也要求把国有企业为现预算放在较为重要的位置。国有企业变现预算的难点之一在于较难预测，需国有企业有关监管部门统筹考虑该企业在未来退出目前领域的时间节点、退出之前年赢利能力情况等，要较好分析出这些内容，需要投入一定的人力物力。

(二)加快推进国有资产经营公司的改革发展

国有资产经营公司其本身就是国有企业，并对放大国有资本功能、国有资本保值增值、国有经济的战略性调整和国有企业的战略性重组具有重大意义。比如江苏省南通市，建设了六大国有资产经营公司，通过优化资源配置、做强主业等，初步形成了具有南通地方特色的国有资产投资融资管理体系和国有经济发展格局。

提升国有资产经营公司运作水平可以考虑一是不断创新融资模式，如PPP等，以发挥财政资金的杠杆作用，拓宽资金来源渠道。二是建设并完善现代企业治理结构。全国90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革，多数企业建立了股东会、董事会、经理层和监事会等机构，公司治理结构逐步规范。对国有资产经营公司应按照现代企业要求，构建各负其职、运转协调、有效制衡的公司法人法理机制。

(三)做好国有资本收益分配的管理

十八届五中全会指出：“划转部分国有资本充实社保基金，全面实施城乡居民大病保险制度”。国家相关规定要求，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将部分国有股转由社保基金会持有。对划转比例业界有较大争议，有认为30%为宜，有认为国有资本充实社保基金效果不大。本文建议国有资本划转社保基金暂不忙订比例，应切实厘清养老金缺口，每年的应偿还数。可结合目前公务员养老金、职业年金改革，在下一步测算企业等其他人口的养老金缺口数，在此基础上确定划转比例。

(四)培养一支高素质的国有企业干部队伍

比尔.盖茨、李嘉城、任正菲等事例充分证明了人力资源于企业发展的重要性。柳传志、张瑞敏等事例也证明了国有企业的高管层于国有企业生存、发展的重要作用。一支高素质的国企干部队伍，既是国企发展的不竭动力，更是国企获得高收益的前提条件。可以采取分级培养、重点岗位锻炼和送出去培训等多种方式，加大力度培养各类经营、管理等人才，这样可以为国有企业持续发展、做大做强，不断创造出良好的企业收益提供强有力的保障。

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