省以下检察院人财物统一管理创新研究

检察制度是国家司法制度的重要组成部分。党的十八届三中全会确立了司法体制改革的目标：深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中感受公平正义。为了在检察环节实现这一目标，党中央提出省以下检察院人财物统一管理的改革路径，这是深化检察改革的重大举措，是我国现有检察体制法律框架内的探索、创新和发展，对我国检察工作的发展是一个难得的机遇，这一途径一旦落到实处，我国检察机关的执法环境将大幅度改善，司法公正、高效权威的运作的程度将大幅度提高，我国法治社会建设将会呈现崭新的面貌。

一、省以下检察院人财物统一管理政策依据

“政策和策略是党的生命”。坚持党委对检察工作的领导，其中一个重要方面就是政策和方针的领导。党的政策是国家法律的灵魂，执行国家法律就是执行党的政策。因此，党的政策和法律在本质上是一致的，都是体现了人民的根本意志和国家利益。将党的政策通过国家的立法形式上升为法律，这是实现党对国家领导权的重要手段，也是党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。我国社会目前处于转型期，法治建设还存在一些不足，需要用党的政策来及时填补法律空白和漏洞，维护党的政策和法律的权威。

改革需要有科学的理论作指导。党的十六大以后，党中央十分重视司法体制改革，强调要从制度上保证检察机关依法独立公正地行使检察权。党的十六大报告，强调司法机关的改革要围绕人财物管理体制进行，逐步实现审判和检察同司法行政事务相分离。党的十七大报告，进一步明确要深化司法体制改革，优化司法权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度。党的十八大报告，再次强调要深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立行使审判权、检察权。党的十八届三中全会根据我国经济、社会和文化现实基础，总结近几年我国司法改革的成果，确立了推动省以下检察院人财物统一管理改革，这是党中央对检察管理体制政策的制度性创新，在我国检察改革的历史上具有里程碑式的重大意义。

检察管理体制是检察管理系统为权力的划分和运行而设计的机构体系与制度。推进省以下检察院人财物统一管理改革，需要有战略眼光、超前思维、提前谋划。这一政策是党中央制定的关于检察机关人财物管理工作目标、方针和策略的权威性选择，对检察工作具有重要战略和指导意义。我们要根据中央要求，确立省以下人财物管理的方针、原则和要求，对检察人员、机构、经费制定具体的实施细则，并围绕这些目标设计改革路线图，使中央的政策在各级检察院的工作中得到落实。在人财物管理改革过程中，肯定会遇到许多新情况新问题，甚至出现一些阻力，这就要求我们要有改革的勇气，对省级以下人财物管理的方针、政策、策略和工作重点，作出新的调整，使其适应社会发展的需要。要注重顶层设计，在中央的统一领导部署下，由最高人民检察院统筹协调，统一谋划省以下检察院人财物统一管理改革的各个方面、各个层级、各个要素，把握好全面推行省以下检察院人财物统一管理的关系，使各项改革措施符合检察工作规律，在政策上相互配合，在实施过程中相互推进，在改革成效上相得益彰，实现整体协同创新。

二、省以下检察院人财物统一管理的法律属性

（一）检察权的适度集中是法制统一的内在要求

我国各级检察机关的设置是按照以行政区划为主、特定区域为辅而设定的。根据中华人民共和国宪法的规定，我国检察机关具体设置为最高人民检察院、省、地、县四级。按照系统论的观点，我们可以把检察系统看作是由各个具体法律监督部分构成的有机整体，检察权的行使强调系统的整体性，而检察系统的整体功能是由各个监督系统的结构所决定的。根据系统结构与功能特点，最高人民检察院是全国决策指挥中心，省、自治区、直辖市人民检察院地方决策指挥中心，其检察分院和地级市人民检察院是监督、反馈和执行系统；县、县级市和市辖区人民检察院是执行系统，这些系统具有层级紧密性特点，必须保持相互联系，才能使检察系统成为一个不可分割的有机整体，要使检察系统各个部分都保持联系，关键就是要建立起领导层次上的高效统一指挥系统。检察权属于国家权力，不是地方权力，检察官执法是代表国家。如果检察系统形成多头并举指挥，上下级联系就会中断，指挥系统、监督和反馈系统、执行系统就会功能紊乱，检察系统作为一个整体就不复存在，法律监督的一体化功能也就会削弱，甚至失去作用。所以确立省以下检察院人财物统一管理体制符合现代科学管理的原则，使检察系统能真正起到“国家政权的眼睛”［2］的作用。

（二）检察权的适度集中是法律监督的体制保障

人民检察理论重要奠基人王桂五教授对我国检察领导体制梳理［3］清晰的脉络，经历了五次变更：垂直领导（1949年）——双重领导（1951年）——垂直领导（1954年）——一重领导、一重监督（1978年）——双重领导（1982年）。这五次领导体制调整，都是在垂直领导、双重领导与一重领导之间变换。1949年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第2条规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，服从最高人民检察署之指挥”。1954年《中华人民共和国检察院组织法》第6条规定：“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关干涉”。“地方各级检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的领导下，进行工作”。1957年实行地方领导；1979年后改为双重领导①。总体来讲，上下级检察机关“上命下从”的模式是一贯做法。我国宪法第一百三十二条规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院工作，上级人民检察院领导下级人民检察院工作。”宪法规定的这种领导体制，有利于上级人民检察院领导下级人民检察院，形成纵向指挥有力、横向协作紧密、反应快速灵敏、运转高效有序的权力运行机制，提高办案质量和效率，排除阻力和干扰，有效与违法犯罪行为作斗争［4］。但宪法规定的检察机关上下级的这种领导关系在现实中没有得到完全落实，检察队伍的管理机制和保障机制仍受地方的影响和掣肘。检察机关管理实际上是“双重领导”，业务上归上级检察机关领导，人事权、财政权归地方，这种管理体制呈地方化色彩，甚至上下分割，运行梗阻，弱化了上级检察机关对下级检察机关领导，不利于下级检察机关向上一级检察机关负责，当案件处理与地方领导意见不一时，下级往往无所适从，难以独立行使检察权，也不利于上级检察机关有效独立负起领导责任，确保每一个检察监督环节正确、及时、合法。

（三）检察权的适度集中是司法实践提出的要求

省以下检察院人财物统一管理，主要是改变目前地方检察机关的人财物受制于地方管理状态［5］，构成检察组织机构的上下之间的直接领导关系，强化省级院领导，下级服从上级，上级支持下级，减少中间环节，防止检令不通，使各级检察机关组织系统内部上下之间，构成领导与服从的主从关系，这种排列组合方式为检察组织机构的优化明确了较为科学的层级。省院是全省检察系统的领导机关，对全省检察业务工作负有全面领导责任，其职责主要包括工作部署权、办案指挥权、人员管理权、经费划拨权、业务考评权、督察权等。这意味着省院对下级的领导既具有很强的主动性，又具有基本的原则性、极强的目的性和责任性。一方面，省院要负责实现最高人民检察院宏观调控层面的指令和意志的地方化，即根据省院的实际情况研究最高人民检察院宏观指令的实现方式，并且贯彻和监督最高人民检察院宏观指令和意志在本辖区的实行；另一方面，要将包括自身在内全省检察机关履行法律监督职能、贯彻最高人民检察院意志的情况全面搜集，以如实向其反馈。在与地级院、县市区检察院的关系中，省院相对于最高人民检察院应该有着更紧密、更直接的联系，因而省以下检察院人财物统一管理既符合诉讼法程序方面的要求，也更加符合法治统一、检察权运行的内在要求。

省级检察院对人财物统一管理是强化检察机关上下级领导关系的一个重要手段，是中国特色社会主义检察领导体制改革的一个新突破。省以下检察院人财物统一管理与过去垂直领导、地方领导和双重领导的含义有所不同，应该赋予符合时代要求的新的内涵和意义。我们的理解是指：省级检察院在最高人民检察院和省级党委的领导下，对所辖区域内检察机关的人财物握有最后的决定权，表现在检察系统内部，也就是省级院对地级院和县市级院负有全面的权威性和集中性的领导责任，对全省检察业务和各类检察人员统一进行管理，对业务经费和两房建设、工资福利进行统一划拨管理。省级检察院处在最高人民检察院与地市、县级检察院之间，具有承上启下的地位和作用，这种对人财物集中统一管理的优点是，事权集中，责任明确，行动迅速，减少扯皮，效率较高，有利于将优秀人才吸引到检察队伍中来，培养一支专业化、精英化检察队伍。从现代管理科学的观点看，这种相对集中的管理体制，符合检察机关自上而下的组织活动所规定的权限划分和运行方式。省级检察院的职能由现在的指导为主转变为人财物统一管理为主，承担宏观决策和管理功能，落实最高人民检察院的工作部署，争取省级党委和政府在思想路线、方针政策上的领导及财力的支持，地市、县级检察院主要以办案为主，使全省形成一个相对完整的法律监督的有效整体，真正发挥检察系统法律监督功能一体化的作用。

三、省以下检察院人财物统一管理实践探索

（一）现行检察院管理体制的不足及改革模式选择

省以下检察院人财物统一管理改革是顺应社会的结构和运行方式的变化，回应新的形势和社会的发展体制，是为了解决检察改革与检察工作的内部运行机制而启动的［6］。目前，省以下检察机关在人财物管理的过程中还存在一些不足。主要是：人财物受制于地方，在一定程度上影响公正执法；管人与管事脱节，上级领导不能有效地发挥作用，检令有时难以落实到基层；一些高素质法律人才进不来，部分人员没有通过司法考试而靠关系进入检察机关，影响整体素质；基层院由于经费不足，为钱办案、越权办案时有发生。面对转型时期这些问题，需要通过改革来解决。

省以下检察院人财物统一管理的改革，目前可选择三种模式［7］：一是省级检察院直接管理县级检察院，人财物不受地市级检察院的领导，业务上县级检察院直接归省级检察院领导；二是省级检察院在省会市或其他城市下设地级检察院，由地级检察院管理县市区检察院；三是在省级检察院下将现有地市级院改为派出分院，由派出分院管辖下属县区检察院。三种模式各有利弊，应根据各地情况而定。

（二）地方检察院管理制度改革探索

从2006年开始，湖北省检察院推行了“检察工作一体化”②、“两个适当分离”③、“小院整合”等一系列改革措施，进一步强化了检察机关的上下级领导关系。2013年根据中央的部署，河北省检察院在定州、辛集检察院，河南省检察院在巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣、邓州市、永城市等10个检察院率先进行省以下检察院人财物统一管理的试点，开启了新的探索。海南是全国最早推行“省直管县”行政体制改革的地方，在三级检察院率先推行了与行政体制相适应的检察管理体制改革。主要做法：一是省院和同级党委对县市院的检察长，拥有直接的提名权；对县级院的副检察长先由各县市党委组织部门提名，报请省院同意。检察人员招录由省院统一进行。二是对职务犯罪案件实行侦查一体化机制。在职务犯罪侦查工作中，省院负责统一组织、指挥、管理与协调，整合全省侦查资源，形成以省院为龙头，以分市院为主体，以县市区院为基础的侦查格局。三是省院对各分市院和县市院进行直接业务指导，一杆子插到底，分市院不负责对下指导。四是省院对全省的基层院装备和基础建设进行统一规划和管理，人员经费划拨以县市为主，对县市转移支付和专项补贴由省院统一分配，省财政拨县市财政发放。通过20多年来的实践，海南“省直管县”检察体制在人财物管理上进行了大胆的探索，取得了一定成效，但是基层副检察长以下干部仍归地方管理，人员经费主要由县市财政解决，按中央现行政策仍需要深化改革。

总的看来，省以下检察院院人财物统一管理的改革，无论是海南模式，还是湖北模式、河北模式、河南模式等都摸索了一些成功的做法和经验，取得了一定的成效，为今后的改革奠定了一定的基础。检察改革和探索是无止境的，由于各省情况不一，像河南、山东等大省，基层院较多的地方，省级院可以考虑层级分权，由省级院适当授权地级院对基层院一定管理权限。而对海南、青海、宁夏等小省，基层院较少的地方，省级院可以对基层院直接进行管理。为此，我们要解放思想，根据检察制度的基本原理和检察管理的科学理论，加强基础性、系统性、前瞻性研究，因地制宜地大胆探索和实践，勇于担当，认真研究在实施过程中出现的新情况新问题，创造性地落实中央对省以下检察院人财物的统一管理的决策。

四、省以下检察院人财物统一管理的思考与建议

2015年是落实省以下检察院人财物统一管理改革的启动之年。要从实际出发，按照党的十八届三中全会的整体部署，坚持党对检察工作领导，坚持人民代表大会这一根本政治制度，将检察改革纳入中央司法改革的总体方案之中，在最高人民检察院和各地省委的领导下，理性稳妥地以自上而下和微观操作相结合的方式逐步推进与实施［8］，赋予省级院人事权、财务权，建立各类检察人员由省级检察院统一管理的体制，经费由省院统一划拨，机构由省院统一确定，业务和行政上实行上级领导下级，内部活动实行检察长负责制④，使改革不断完善，实现观念更新、组织重构、制度创新和机制转变［9］，进一步理顺检察机关的组织体系和领导体制，确立符合检察工作特点和规律的业务管理、队伍管理和检务保障管理的制度。

（一）立法部门加快立法速度

推进省以下检察院人财物统一管理，涉及到检察机关与立法机关、行政机关、审判机关之间的权力配置，一定要在党中央的坚强统一领导下，在吸取各地改革成功经验的基础上，修改刑事诉讼法、人民检察院组织法、检察官法、人民法院组织法、行政组织法等，对省以下检察组织机构、领导体制、经费保障机制、内部机构设置、队伍管理、业务管理、行政管理等作出新的调整与规定，尤其是要抓紧对人民检察院组织法修改论证，明确界定省级院、地级院、县级院职权、责任和义务，通过国家立法体现出来，用法律的形式保障省以下检察院人财物统一管理改革的实施。

（二）强化省级院对各类检察人员管理

最高人民检察院要精心组织，搞好总体设计、统筹协调，自上而下地稳步推进检察人事管理改革，建立以省级院管理为主、地方协调的统一管理模式。省级院领导班子由省委管理。省院检察长有权提名和撤换下级分市院或县区院检察长，与地方党委意见不一致时由省院报同级党委决定，省以下各级院副检察长任命应报上一级检察院同意，省级院有权对全省地级分市院、县区院的各级检察长、副检察长、检察委员会委员，检察员、助理检察员、司法警察、检察辅助人员等进行分类管理，全省各级人员的进出由省院统一调配。对分市院、县区院的检察员以上的干部由省院统一任命，副检察长由检察长提名省院同意报请地方党委提请省人大统一任命。省、地、县检察官和各级检察院之间在检察法律职务上可以承继、移转和代理。

（三）加大业务管理和内部机构改革力度

省级院要规范对下级院业务管理的范围、方式和程序，建立全省统一科学的管理体系，明确规定省级院、地级院、县级院权力与义务关系，下级院在办案遇到困难时，省院应当给予支持和领导，必要时上调自己办理。要按照检察机关的职能特点，构建以法律监督为中心设置内部机构模式，对人员和业务机构做一些适当的调整，各省内设机构应当统一，尽量减少交叉重叠。一是小县整合，在人口30万以下、干警人数50人左右的基层院设立职务犯罪侦查局，下设反贪污贿赂侦查科、反渎职侵权侦查科、控告举报科、职务犯罪预防科，使职务犯罪的打击与预防一体化。二是设立刑事检察局，下设审查批捕科、审查起诉科、公诉科，分别负责审查批捕、审查起诉和出庭支持公诉，将诉讼职能与诉讼监督职能剥离。三是设立诉讼监督局，下设侦查监督科、审判监督科、执行监督科、民事监督科、行政监督科。

（四）对检察经费实行省级财政统筹解决

检察机关经费主要包括业务经费、行政经费、人员经费和基础建设经费［10］。按照中央改革精神，检察经费由省级财政统一拨付，省级检察院统一管理，层层下拨。中央财政要加大对检察机关专移支付力度，增加央财在检察经费总额和所占比例，对贫困地区的办案经费、装备费和基建费给予特别补助。为了减轻省财政压力，地县财政应按一定标准和比例向省级财政上缴财政收入。对省以下检察机关在办案中追缴的赃款收入，要全额上交省财政，做到收支二条线，统一补助贫困少数民族基层检察院办案经费。检察机关内部对经费要分级划拨，省院要统筹掌管。对检察经费，省财政要单列预算，报省人大审议后入执行。

注释：

①1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定上级检察机关垂直管理；1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》及《各级地方人民检察署组织通则》改为上级检察机关和地方人大及常委会双重领导；1954年《宪法》和《人民检察院组织法》重新规定垂直管理；1957年实行双重领导；1978年《宪法》规定实行一重领导、一重监督；1979年《人民检察院组织法》和1982年《宪法》改为双重领导。

②检察一体化机制是指检察机关在党的领导和人大监督下，依据宪法和法律的规定，按照检察工作整体性、统一性的要求，实行上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的机制。参见《检察工作一体化机制有关规定选编》，中国检察出版社，2008年，第1页。

③两个适当分离：诉讼职能和诉讼监督职能适当分离，案件办理与案件管理适当分离。

④检察长负责是指检察机关各业部门在行使法律监督权的过程，最后的决策权属于检察长.

[1]毛泽东.毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991.

[2]CF·诺维科夫.苏联检察系统[M].北京：群众出版社，1980.

[3]王桂五.论检察[M].北京：中国检察出版社，2003：160.

[4]张本材，陈国庆，主编.检察理论与实践30年[M].北京：中国检察出版社，2009（5）：17.

[5]汤维建.为什么要全面深化司法体制改革？[N].光明日报，2014-01-02（11）.

[6]顾培东.我的法治观[M].北京：法律出版社，2013：133.

[7]豫之鹰：检察院系统省直管县的改革面临的问题和建议[EB/OL].新浪网.

[8]孙谦著.检察:理念、制度与改革[M].北京：法律出版社，2004：134.

[9]沈德咏.司法改革精要[M].北京：人民法院出版社，2003:58.

[10]童建明.论检察[M].北京：中国检察出版社，2013：299.