社区网格化管理的法治化建设——以海口等地社区为视角<br/>

社区网格化管理的法治化建设——以海口等地社区为视角

2015-08-15

新东方 2015年2期

目前，我国已进入改革攻坚期，社会矛盾纷繁复杂，社会稳定面临各种挑战。同时，城镇化快速推进也给社会治理提出了新的要求，必须加强和创新社会治理，从思路和体制上进行改革以适应新形势需要。在创新社会治理体制和建设现代治理体系的时代背景下，作为中国城市社会治理的一种创新，社区网格化管理正在全国各地快速推广。

网格化是智能城市管理的新模式，其基本原理是地理空间与计算机信息技术的有机结合，把被管理的对象分隔成许许多多的单元，作为网格进行管理，并利用现代信息技术（移动通讯、地理位置编码和网络地图等）实现对各网格单元间的协调，促进网格间的“信息交流”和“资源透明共享”［1］，并利用网格化的思想转变城市管理理念，实现政府流程的再造,其特点是“全时段监控”和“限时解决”［2］。

社区网格化管理是地方政府通过出资购买社会服务的形式，以计算机信息技术作为平台，根据一定的标准把社区分为若干网格，配上经过培训的专业人员进行服务和管理。社区网格化管理可以使有关部门和单位能够及时主动发现问题、迅速反应、及时解决问题，以实现城市治理的信息化、精细化［3］。

党的十八大提出，国家治理和社会管理离不开法治。“法律作为社会控制的规范手段,与创新社会治理体系存在着密切的联系,创新社会治理体系推动社会变迁,要求法律作出回应。”［4］根据我国当前面临的新形势，社会治理是政府、社会团体、个人发挥各自的角色作用，有机结合，辅以法制保障才能形成有效机制。

社区网格化管理应是今后我们国家社区管理的一种全新模式，它离不开法制的保障，社区网格化管理能否取得成效，主要取决于政府能否依法推进，社会能否依法自律，公民能否积极参与，制度设计是否符合实际。笔者以海南省海口、儋州等地区实行社区网格化管理以来的运行状况为样本，探讨当前创新社会治理视域下社区网格化管理的法治化建设问题。

一、海南社区网格化管理的现状

海南省社区网格化管理始于2012年下半年，时至今日已有二年多时间。海南社区网格化管理当下处在一个试点管理阶段，全省推进尚需时日。为了及时发现当前存在的问题，总结积累的经验，本课题选取海口、儋州那大镇、三亚河西区、陵水等市县推行社区网格化管理试点的社区为样本进行研究。

（一）海南社区网格化管理的运行模式

1.政府主导。

海南社区网格化管理是在政府的主导和推动下进行的，政府的主导作用主要体现在以下方面：

第一，建章立制，自上而下制定相关制度，抓好顶层设计。根据《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》，海南省先后出台了《深入贯彻〈中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见〉的若干实施意见》与《关于加强和创新社会管理的实施意见》等相关文件，海口、儋州两市结合实际，出台实施了《关于万米网格化城市管理工作实施方案》，为推广社区网格化管理提供了政策依据。

第二，推出新型的社区管理组织主动适应网格化需求。在相关部门的有力推动下，海南省决定在市一级成立了“城市改革创新办公室”，在各街道、办事处成立“社区网格化管理中心”，在最基层的社区建立“网格化管理站”。市一级对社区网格化管理工作实行统一管理，主要负责任务指派、综合协调和监督督办；各街道、办事处负责辖区内网格的人事管理，协助监督各项工作任务落实；网格化管理站的管理关系由所在社区负责。

第三，加强资金保障。兵马未动，粮草先行，社区网格化管理需要政府真金白银的投入。政府的主导作用比较直接地体现在财政投入方面，海南通过财政投入来加强社区管理的薄弱环节，确保各项工作正常运转。近年来，海口市对社区网格化管理每年投入的财政资金达到万元，有力地支持了该项工作的开展与推进。

2.社会组织参与。

社会组织的参与是社区治理成功的关键要素。海南当前的做法有两种：一是扶持民间组织的发展。以儋州市为例，一方面，该市在社区内建立民间组织指导服务中心、敬老院、法律援助中心等机构，通过政府的服务中心来指导和服务当地的民间组织，把社会组织的作用充分发挥出来；另一方面，对公益性的社会组织加大扶持力度，为他们服务社区创造平台和条件。动员社会各界积极参与到社区管理活动中，以此充实社区治理的主体结构，为协助政府解决复杂的社会矛盾和社区管理过程中存在的多方问题提供支持。儋州在社区建立职工援助服务中心、青年服务中心等机构，让公众走在群众服务组织的最前面。二是加强群众团队建设，积极引导和发展以兴趣为主导的群众团队，鼓励居民走出社区，组建志愿者队伍，自发性地开展各类群众性、公益性活动，有效地把社区居民与社会各界凝聚在一起。

3.网络信息平台建设。

社区网格化管理必须以信息技术作为载体，信息平台是各种信息加工采集的处理站，它以计算机技术来实现管理，以互联网为依托，最终实现实时的信息资源共享，为城市社区管理者提供多角度的信息，对社区信息进行实时监管，对突发事件进行预警和调处。自2012年起，作为省会城市的海口已经开始了信息管理平台建设。在信息平台的推动下，城市管理流程得以再造、管理组织机构实现了重组，社区管理在效率、精确度和敏感度上都有了大幅的提升。

（二）海南网格化管理的构成体系

1．海口社区网格化构成。

基于对社区网格化管理特征的初步理解，海口市对传统的社区服务组织体系进行了一定的调整。经过基层党组织联动和信息共享，海口市已摸索出一条社区组织服务和网格管理相辅相成、立体交叉和居民自治共同促进的新路子。为了搞好社区改创工作，海口市推出了“1863”计划作为顶层总体设计：根据《海口市城乡网格化管理办法》的规定，制定出社区管理的十八项规章制度；研发改进六大应用系统；建设三大数据平台：证照文数据平台、社会信用数据平台和社区人房现状数据平台。

在管理人员的构成方面，目前，全市共有1451名网格员，性别构成上以男性居多，男性占75%、女性占25%；文化水平主要是高中和大专；年龄构成上以35岁以下的青年为主，分别是30岁以下的37.5%；31-35岁的占19.3%；36-40岁的占18.2%；41-45岁的占13.6%；46岁以上的占11.4%。

经过调整，海口市的社区服务组织构架初步实现了网格化，由相应的职能部门及各类服务机构为社区居民共同提供服务。原先社区管理者的角色由单一的服务提供者转变为协调者，通过灵活多变的方式将社会各方面力量集聚在周边，基本上形成了多元化结构的社区服务网络。通过专业的市场化和社会化运作，海口市网格内部各条块之间的关系得到了有效的整合与协调。

2．儋州社区网格化构成。

近年来，儋州市打破原有的社区领导“分管制”，构建社区网格化综合服务机制，推进社区服务管理创新。按照“两级政府，两级管理，三级网格”的模式，儋州市将全市社区分为若干小网格，推行网格员负责制。按照“服务相当、方便管理、界定清晰”的原则，建立“楼栋长——居民小组长——居委会专职（专干）工作人员——保洁员——网格员”的网格管理形式。在实施社区网格化管理过程中，该市大力加强信息化建设，将网格内居民的各种事务通过综治E通，上传到网格化管理中心，中心就可以马上传达给相关部门。在实行网格化管理后，儋州市逐步实现服务无缝隙、管理无盲点的社会管理目标。

二、社区网格化管理法治建设中存在的问题

（一）社区网格管理的主体地位不明晰，相关法律不健全

首先，法律必须给予城市社区网格化管理的性质与地位进行规定。由于法律的不完善，目前网格化管理人员的各种管理活动缺乏法律的明确依据，难以得到法律支持。网格工作人员是代表谁来“管理”？是不是代表政府部门？在管理过程中，因为缺乏明确的身份，给网格员的工作带来极大的不便，有时甚至连人身安全都得不到保障。

其次，社区网格化管理需要与之相配套的管理制度。但是，现有的社区管理制度基本上都是为传统管理模式制定的，作为新型的管理模式，配套制度明显滞后，给社区网格化管理操作带来了许多矛盾和不便。需要通过及时、有效、统一的法律制度建设来修正，这样才能不断走向成熟、规范。

（二）网格管理职责不清、协调不畅

作为一项系统工程，网格化管理涉及到多个单位与部门。通过调查发现，在管理中，个别部门强调自身工作重要性，只考虑条块而忽略整体，造成一些工作线性管理明显，横向互动不强。而基层工作种类繁多，如计生、民政、维稳、社保、宣传等诸多方面。一个问题往往牵涉到多个责任部门，如果缺乏联动性，就很容易出现部门之间的责任推诿现象，导致问题迟迟得不到解决。

由于社区网格化管理是一种复合式管理，或者说是一种万金油式管理，涉及的方面比较多，所以必须给各个管理主体正确的身份和清晰的职责。然而，通过对海南省的海口、儋州、陵水三个市县的实地调查，我们不难发现许多管理主体显然对自己的定位不清、责任不明，造成工作相互诿责，社区居委会和网格员之间会对同一件事进行重复管理，对另一件事无人问津，导致管理矛盾突出、效率低下，社区网格化管理的优势难于实现。

（三）社区网格员法律意识淡薄，专业素质有待提高

社区网格化管理是一项全新的社区管理工作，工作人员要具有一定的法律知识和管理能力。但是，目前大量缺少经过培训专业网格管理员，当下的管理员大部分都是临时转岗过来，其自身素养离网格化管理所需的专业化程度还存在较大的差距。社区管理人员的能力不足会给社区管理的效果大打折扣，具体问题如下：

一是对管理者的要求方面，具体的方法（如“万米单元网格管理法”“城市部件管理法”）、依法行政的基本要求和计算机技术基本知识是网格员必须具备的基础能力。但是，从我们所调查的儋州和陵水社区的工作人员的情况来看，大多存在年龄偏大，文化素质偏低，对法律基础知识知之甚少的情况。二是对管理过程的要求方面，管理员应该具备一定的法律素养，这样管理过程才能规范化。如果网格员法律知识欠缺，在服务过程中，就有可能出现违规操作，不能严格做到依法行政，从而在民众中造成消极影响。三是对技术的要求方面，社区网格化管理中是以现代信息科技的发展为依托的，对网格员的信息化能力要求较高。如网格员素质差能力低导致不能熟练掌握的运用管理平台，必然难于高质量完成工作。四是对社区服务的要求方面，社区网格员要树立服务为本的意识。在实际工作中，部分网格员将自己定位于代表政府部门惩恶扬善的“执法者”，而非“依法行政”的服务者。另外，由于受“官本位”思想的影响，部分网格员缺乏服务意识，影响了网格员与居民之间的良性互动。

（四）网格化管理法治宣传不到位，公众参与度低

从社区网格化管理的业务流程来看，居民是整个流程的触发者，是整个流程的起点，因此社区网格化治理需要公众的广泛参与，否则很难取得预期的效果。通过对海南试点市县网格化管理工作现状的调查，我们发现在公众参与这一块存在不少问题。例如，在海口市2014年2月开展的“人房两清”入户调查工作中，一些居民因不了解，对入户网格员不信任、不理睬、不配合，甚至质疑，这让网格员倍感尴尬和无奈［5］。

之所以会出现上述情况，主要是由于宣传不力，普通居民对这种管理模式非常陌生乃至抵触。如果不通过广泛的宣传，居民就不会形成对网格化管理的认同，在整个管理过程中就不可能有较高的参与意识。在社会公众的参与度还未能得到充分提升的情况下，即使社区网格化管理模式设计得再完美，也难于发挥应有作用让群众满意。

在海口、儋州的调研中我们发现，由于相关宣传工作不到位，社区网格化管理的公众参与程度较低，造成网格员的工作量加大，使网格员服务质量大打折扣。

（五）网格化平台建设不完善，社会治安事件没有得到及时处理

一是在硬件方面达不到要求。信息平台作为整个系统的物质基础，要肩负如此重任，首先在硬件上必须要达到要求。比如，一旦社区内出现治安事件，网格员可以第一时间通过网络向相关部门及时反馈，通知相关部门及时进行处理。然而，社区所配备的电脑配置较低，内存小，难于满足大量信息处理的需要，加上没有专用的网络，网速超慢，因此快速反应的网格化管理无法顺利发展。二是软件方面没有购置专业管理系统。社区网格化管理信息平台是社区为进行网格化管理建设、应用发展而营造的信息化环境，真正把它转变为技术上的应用和支持，需要专业化的软件和信息管理系统。经过调查发现，专业的系统管理软件开发难、要价高、许多地方干脆就不上这种软件，造成许多管理还是靠人工来完成，既影响效率，又容易出错。因此，社区网格化管理如缺乏专业的管理平台，也势必影响治安事件的及时处理。

（六）网格化管理法治建设认识不足，不良倾向依然存在

一是社区网格化管理法治的标签化。目前有些地方把网格管理法治化当成口号来宣传，贴在墙上做标语，并没有把法治化真正落实到实处，甚至借法治之名损害群众利益。二是社区网格管理法治的碎片化。社区网格管理是一个系统工程，由点到面、由表到里是一个紧密联系的社会有机管理系统，需要用法律加于规范和调整。但是许多城市社区网格管理都是各自为政，头痛医头、脚痛医脚，没有系统管理。三是社会网格管理法治的泛滥化。有些地方把社会管理法治扩大化，把其他门类的管理职能也归为法治化，把立法的权限、执法的功能、司法的正义，都放在法治这个大筐，真正的社区网格管理法治却没有真正地进行定义。

三、海南社区网格化管理法治建设的建议与对策

（一）可以通过地方人大立法来取得社区网格化法治保障

目前，社区网格化管理正在全国一些城市进行试点，各地正在探索适合于本地的管理模式和方法，处于不断摸索和逐渐积累经验的阶段。从现实情况来看，国家在短期内难以出台面向全国的管理法规。所以，在相当长一段时期内，社区网格化管理法治建设的顶层法律制度是比较薄弱的，尤其是具有针对性和实际操作性的法律法规也比较欠缺。

面对这样一种形势，作为全国五个具有特区立法权的省市之一，海南应该充分行使国家赋予的立法权，在不违反上位法规定的情况下，结合海南社区管理的实际，尽早出台《海南特区社区网格化管理条例》，并在全岛范围内先行先试，不断补充、完善，健全海南社区网格化管理的法律制度建设。

（二）建立部门协调机制，推动海南网格化管理的体制机制建设

社区网格化管理是一项综合性的社会治理活动，网格中发生的每一个突发事件，都可能涉及到公安、消防、综治、安全、城管、环保等多个部门。但是，在当前的管理体制下，由于各部门的隶属关系和管理工作的重点不同，部门之间协调起来难度很大。为了完成与这些部门的对接，社区不得不配备相应的管理人员和管理设备，造成各种重复建设，增加网格化管理的成本。因此，必须进行体制机制创新：在省级层面和市县级层面成立社区网格化管理办公室，将公安、消防、综治、等功能统一到社区网格化管理办公室。这样，可以将分散的部门网格化管理，统筹建设成在范围和密度上更完善的系统性网格化管理，既有效提高了管理效率，又降低了管理成本，可谓一举双得。

（三）进行专业培训，打造高素质的海南社区网格化管理队伍

作为全新的管理模式，必须有专业的队伍来管理。从事社区网格化管理的必须是专业的复合型人才，既懂信息技术，又具备较高的管理、法律素质。原来社区管理人员素质要求不高，而社区网格化管理工作对管理人员要求既要懂法律又要懂信息技术，还要熟悉社区管理的制度和民风民俗，所以必须进行专业训练。参照各地试点经验，我们建议对身份、来源不同的网格管理员实行分类管理，以社区、网格办牵头对网格管理员的工作实行绩效管理，对网格管理员的招录、解聘实行动态管理，严肃考勤和督查记载，对网格管理员实行优胜劣汰的管理制度。