农村土地改革中完善政府职能与农民组织的途径

中国的改革始于农村，其中农村的土地制度改革尤其是集体土地问题成为近年来上至决策层，下至普通民众最为关注的焦点。然而，我国农村土地改革是一项系统工程，既需要以其内在动力为前提，也需要各参与主体的协调配合来共同推进。笔者以我国农村土地改革中政府与农民两个重要参与力量为研究对象，从地方政府的服务职能与农民集体自身的组织建设两个方面提出完善建议，使我国的农村土地改革享受到工业化、城市化带来的更多发展契机，实现土地对于农民而言的多重价值，为经济及社会转型带来积极的效果。

一、完善政府职能与农民组织的必要性分析

（一）农村土地改革中对政府职能进行完善的必要性

政府职能是指国家行政机关依法对国家和社会公共事业进行管理时应承担的职责和所具有的功能。在过去的一段时间，政府主导模式的确推动了经济增长，但政府行政推动力量的弊端也随着市场经济的不断发展而日渐显露。在各类市场组织发育普遍落后的情况下，政府缺乏经济调控的有效手段，往往依靠行政手段来弥补管理经济中的劣势，降低了行政效率却增大了管理成本。我国正处于从计划经济体制向市场经济体制实现转变的过程中，必然要求政府也应实现从“参与者”到“管理者”身份角色的转换，政府与市场合理分工，政府可进行宏观调控，但不再直接参与市场交易，由市场主导资源配置。在农村土地制度的改革中，如果政府仍然主导发展，对集体土地市场进行不必要的干预，就是政府职能的异化。在这种情况下政府功能的发挥就缺乏了市场经济条件下的正当性基础，政府既不能发挥其在集体土地制度改革目标实现中的正当性职能要求，也容易导致农村集体土地改革目标实现过程当中大量不公平、非正义现象的发生。以农民的权利为基点来建设地方政府权力是一个重要问题，政府应在法律范围内发挥自己的职能和承担应有的责任。因此，需要在农村土地制度的改革中转变政府职能，以保障我国农村土地改革的顺利推进。

由于目前我国的土地市场发育并不完善，在农村集体土地改革的进程中，尤其是在实现集体土地流转的过程中，农民集体或农民个人既不具有完备的信息收集渠道和信息收集能力，也无法借助专门的服务机构为自己收集信息。2009年中央一号文件就强调要加强信息服务，让农民知道谁需要转让土地，谁有承包别人土地的愿望和要求［1］。政府相较于农民具有信息优势，有必要在妥善处理好各种利益关系，保障农民及集体合法权益的基础上，完善信息服务职能，建立信息传递服务系统，为农村集体土地改革提供充足信息，充分保障农民及集体的知情权。在完善政府的信息服务职能同时，也有助于政府在制定农村土地改革具体政策的过程中，更好地反映农民群体的诉求。

（二）农村土地改革中对农民组织途径进行完善的必要性

我国农民被称作弱势群体，不仅是因为权利的贫困，组织的薄弱也是原因之一。目前在中国大部分地区只有一个自治组织——村民委员会，村民委员会的行政色彩导致农民土地权益常常成为村委干部讨好上级或牟取个人利益的牺牲品。同时，由于农民人口众多却十分分散，拥有的人力资本低，近几年才自发地形成一些农业合作经济组织、农业专业协会等，虽然在数量上大概已有300多万个，但都处于松散疏离的低组织状态［2］。这些农业合作经济组织运作程序并不规范，加上法律地位的模糊性，根本不具有与政府及其他组织的强势利益集团展开公平竞争的能力，农民在市场中的地位因此被严重弱化。具体表现在：第一，农民组织种类集中在经济领域，地域上集中于经济发达地区，相对于农民总量而言数量少且分布不均匀。第二，农民组织规范性较差，绝大多数农民组织都是农民自发在资源基础上达成的，缺乏符合法定程序注册登记的社团形式。第三，农民与组织疏离，利用组织进入市场的观念薄弱，参与度较低。农民的低组织化状态使他们在面临国家权力和公共权力的侵害时难以形成共同的抵御力量，还为基层政府的执政失当行为提供了负面激励。依靠自身组织化逐渐发展与壮大来保护个人的经济权利是一种发展趋势［3］，应该建立组织力量把分散的农民有机组织起来，凝聚力量投入到共同的事业中去，这也是改变中国农民政治、社会和经济地位低下现状的必然要求。农民只有组织发挥集体的力量，才能在与各类利益集团的利益博弈中争取到主动权。

二、我国农村土地改革中政府职能的完善

（一）发挥乡镇政府的基层服务职能

我国自古就有“皇权不下县”的说法，乡镇政府是我国政治体制的神经系统末端，是《宪法》设计中距离“三农”最近的基层政府。乡镇政府对农村事务性工作实施管理，在推进农村土地改革，保障农民集体土地权利上扮演着极其重要的角色。大多数乡镇基层政府经济意识根深蒂固，为了政绩的考核偏好于低成本、高收益的短期产业，干预意识大于服务意识，其过度干预行为在一定程度上抑制了农民及集体的积极性，不利于保障农民的土地权益。乡镇基层政府应当转变职能，不再承担集体土地经营职能，并积极推动乡镇政府的行政职能转变，不断强化服务职能突出农民与集体的主体地位。基层政府可以为农村集体提供的服务主要有：一是政策服务，二是信息服务，三是技术服务；四是法律服务，五是环境服务［4］。此外，尽管集体土地所有权主体享有相对独立的土地权利，但是基层国土部门可以在法律规定的权限范围内，对土地资源进行管理和监督。

具体而言，发挥乡镇政府的服务职能有以下几个方面：第一，明确界定乡镇政府的行政权限，以法制来约束和规范自身行为。乡镇政府的定位应由控制乡村转变为治理和服务乡村，农民及其集体与政府之间形成合理的分工结构，乡镇政府为农民及其集体提供公正且具有保障性质的公共服务。第二，为实现村民自治创造良好的制度环境，建立乡镇政府与农民及其集体相互沟通的平台并形成机制，整合各种社会资源和力量，扩宽农村的融资渠道，帮助农民掌握和运用发展资源。并引导农民选择符合本地实际的发展模式，增强农村集体行动能力。

（二）发挥区县级政府协调服务职能

区县政府能够根据中央和省政府的涉农政策制定符合本区县特色的土地政策或进行调整，较之乡镇政府往往拥有更大的决策权。从土地财政角度来看，与单纯依靠转移支付运作的乡镇政府相比，区县政府往往掌握一定程度的涉农资金财政自主权，并具有为农业进行招商引资的优势，可以一定规模地引进资金、技术和管理人才，建立现代农业试点以促进农村发展。在农业用地的规模化流转收益分配上也有着自身的话语权，在促进农业专业合作组织、土地整理项目、城乡统筹实验区试点过程中进行协调，并统筹安排。即便如此，区县级政府也具有其自身的劣势，由于缺乏经济调控的有效手段，区县级的各类市场组织发育处于普遍落后状态，在竞争环境的逼迫下，区县级政府在土地管理中不得已只能用行政手段替代部分经济调控。因此，县级政府也应转变职能，重点是优化区县级政府在农村土地制度改革中的经济引导与调控职能，同时强化区县级政府提供公共产品与服务职能，在农村土地改革尤其是土地流转中保障农民及集体的基本权益。其行为范围应该确定在如下几个方面：第一，针对土地改革中的种种问题进行积极的制度创新，如进行金融信贷、土地担保等方面的制度改革，为实现集体土地改革目标进行制度配套建设。第二，建立各种服务平台，完善信息、技术和项目等方面的服务，为农民生产生活提供相关的社会服务与措施。第三，正视地方经济发展中存在的问题，虽说地方政府本身的重大职责之一就是要促进地方经济的可持续发展，但也不应由此而在土地上寻求短期利益。第四，县级政府职能转变需要公共财政的促进，县级财政部门应进行与政府职能转型相吻合的体制改革。

（三）发挥省级政府的政策服务职能

《宪法》《土地管理法》《农村土地承包法》以及《物权法》等法律和中央政府的大政方针明确了我国农村土地的基本制度和基本政策，但是在上述法律与政策出台之前，农村土地政策的试点探索主要是在一些省市进行的。省（市）政府较之区县政府有立法上的优势，因为省级人大拥有较大的地方立法权，这种立法权可以用来保证省政府出台各种新措施，探索农村土地制度改革的实现方式。以农村集体建设用地流转为例，省级政府是进行农村土地流转中实验的先行者，不同的地区分别制定了相关制度规范，在实践中积累了很好经验，为在全国范围内颁布相关法律法规提供了有益共识。发挥省级政府的政策服务职能，需要省级立法工作的不断完善，为解决土地政策与法律之间严重冲突和司法机构在法律适用上的困难积累经验，为全国的农村土地的良性运转制定“三农”发展的制度与政策框架。

三、我国农村土地改革中完善农民组织的途径

农民合作是世纪性的命题，实际上也是世界性的命题［5］。联合国世界农村改革和发展大会通过的《农民宪章》号召：“必须鼓励农民组织起来，通过其亲身的参与展开自救活动。”在我国，农民的利益表达者通常有独立的农民个体、以组织身份出现的主体、政府，以及研究农民问题的学者。其中个体的力量有限，政府和市场作为调控和调整经济运转的主宰力量，在农民权利的保护方面都有其本身不可避免的缺陷，而研究农民问题的学者虽为农民的权利奔走呼号，但他们的利益与农民利益并不一致，农业并不是其生活的主要来源，很难真正表达农民的利益。因此，更为有效的利益表达者是组织身份出现的主体，农民自治组织起源于民间，能够把处于分散状态、弱小的农民个人力量组织起来，以集体的力量来应对市场风险，对抗国家的非理性行为，并以集体的名义保障个人的经济权利。

（一）培育农民维权组织

真正代表和维护农民权利的组织是缺位的。我国农民在维护自身合法权益的过程中主体分散、力量弱小，由于缺乏顺畅的利益表达和利益疏通的组织渠道，农民个人或小团体更愿意以非常态的方式进行利益表达，例如上访，容易引发不安与社会危机。在城乡二元结构中，市民相对具有较为顺畅的利益表达渠道，能凭借政治压力上的优势获得更多的资源与利益，而农民作为弱势群体没有组织力量抗衡国民收入分配向城市倾斜的局面，只能被动接受不利于自身的城乡关系。一个社会中最大的人群被压缩了权利，经济政策就会出现系统性的偏差。

美国、日本等发达国家农民组织化经验充分显示，完善的农民组织体系在农业发展和农民权益保护过程中的作用举足轻重。农民土地权益的保障必须依靠农民自身力量形成的内力和社会力量所构成的外力的共同结合来实现。依托自身的维权组织，农民群体在发生利益冲突并与其他强势群体进行博弈时，才能更为有利地保护自身利益。政府应该支持农民维权组织得到合法化，鼓励和协助农民发展维权组织，为农民提供免费的咨询和法制服务，培育能代表农民自身利益的农民组织，促进农民进行经济合作。同时，让农民通过合法的群体利益表达渠道满足自身的利益诉求期望，通过组织化方式促使政府听到来自这一弱势群体与阶层的声音，让政府在进行决策、利益分配时考虑更多的公平性因素，从而有效保障农民的合法权益。

（二）发展农民的土地中介组织

中介组织是农民利益表达的主要渠道之一，但在很多地方，很少会有人通过民间中介组织进行土地相关权利的交易，农民的民间中介组织一直严重缺乏。土地使用权交易信息不外乎本乡村与熟人圈，土地流转通常发生在狭小范围内而，而民间中介服务组织的职能基本上由集体组织行使。农民集体组织首先是集体土地的所有权主体，对土地权利有着自身的利益，在代行中介组织职能时难免会从自身利益出发，干涉土地交易主体的使用权、处置权以及收益权。而且集体不具备中介组织的社会活动范围，效率较低，不利于土地市场的发育和成熟。因此，建立完全独立的、专业化的农民土地中介组织显得尤为重要，完全需要一个多功能的农村土地中介服务组织为农民及集体提供相关服务。

信息是现代市场经济中的一种重要的资源，随着以开放、竞争为主要特点的市场经济的不断发展，农村逐步被其吸纳进来，成为参与力量之一。农民在捕捉市场信息、减低市场风险方面有着自身比较难克服的劣势，而农民土地中介组织本身就是中介服务体系，自下而上，呈现出网络型多功能状态。这一服务体系可以提供大范围的土地供需信息，也可以向外界传输大范围的土地供需信息，在更广泛的范围内促进集体土地使用权交易的发生。农民的土地中介服务组织必须经过登记才能从事相关服务，对从业人员的条件应予以特别规定，将该机构的权利义务、责任范围以及资质条件纳入登记内容。以我国农村土地改革中的集体土地的流转为例，可以从以下几个方面规范土地中介服务组织的服务内容：第一，登记和发布土地流转前的土地使用权供求信息，接受土地供求双方关于可流转土地的数量、区位、类别等情况的咨询。第二，协助当事人办理登记公示手续，指导和协调土地流转中的程序性工作。第三，协调土地使用权交易双方在土地流转中的有关事宜，对其进行跟踪服务并在法律和政策范围内协调处理引起的纠纷。第四，成立主要从事土地的代理流转工作的委托代理机构，帮助经营能力较差农户转租土地，或是自行收集闲置土地直接转租给需要土地的农业大户以及农业企业，进行规模化经营，提高集体土地的利用效率，为农民及集体创造更多的收益。第五，在信贷、市场、技术等方面展开横向联系，利用自身的信息与人力资源优势，帮助农民或集体进行开发性项目的可行性论证，增强他们的市场竞争力。

[1]中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见[Z].

[2]杜伟，黄善明，等.农民经济权益保障研究：基于成渝城乡一体化改革的思考[M].北京：科学出版社，2011：244.

[3]汪彤.个人经济权利的回归：中国经济改革进程的回顾与前瞻[J].生产力研究，2007(4).

[4]陆道平.基层政府管理创新与农村和谐社区构建[J].中国行政管理，2007(2)：70.

[5]贺雪峰.组织起来：取消农业税后农村基层组织建设研究[M].济南：山东人民出版社，2012：123.