“官邸制”：经验借鉴与新时期改革

党的十八大后，中央作出了转变作风的“八项规定”，在社会上产生了广泛的影响。党的十八届三中全会中提出探索实行官邸制，它被放在第十个改革领域“强化权力运行制约和监督体系”中，表明这是党中央用制度管权管事管人、健全预防腐败体系的制度保障之一。习近平同志指出，《决定》对反腐领导体制和工作机制进行改革的措施都是在总结实践经验、吸收各方面意见的基础上提出来的。此次三中全会在加强反腐败体制机制创新和制度保障顶层设计上具备可操作性程度前所未有，既指明了方向又分清了层次。探索官邸制将开辟有史以来“最大胆”的反腐败格局，是《决定》一大创新，充分反映了政府试图通过主动推进制度化进程来抑制腐败现象的努力和决心。

一、官邸制的含义及提出的背景

（一）官邸制的含义

所谓官邸制，就是针对官员群体而设计的一种住房制度，官员只有居住权没有产权，任职期满后退出官邸［1］。官邸制既是中国官员福利住房，也是西方国家目前多采用的官员住房制度，通俗的说便是：“铁打的房子流水的兵”。

官邸和官宅都应该由国家所有，按照规定配置内部设施，费用由国家承担。很多国家规定官员住房、薪酬等待遇必须公开透明，接受社会监督，并建立严格的纠错机制，防止政府高级官员谋取住房特权。

（二）官邸制提出的背景

新中国建立后至改革开放前，我国实行的是典型的福利分配制度。改革开放后出台了一系列的住房改革制度，住房制度改革取得重大进展，但同时暴露出一些突出问题。领导干部利用职权、“以权谋房”的腐败形式开始出现，一些腐败官员涉及的房产腐败问题，令社会震惊。原铁道部长刘志军贪污腐败案中，仅涉及的房产竟然高达347套。此外，干部交流、异地任职，客观上为官员滥用权力“以权谋房”提供了便利，造成了国有资产严重流失，甚至失控。

正是鉴于以权谋房现象日益严重，其危害日益显现，十八届三中全会要求规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，积极探索“官邸制”，体现了党和国家锐意改革的探索创新精神，也凸显了稳妥推进的严谨细致态度，更体现了国家遏制领导干部住房腐败的坚定决心。

二、国外实行官邸制的经验借鉴

国外实行官邸制的范围、对象、标准各不相同，但对国家领导人以及高级官员在任期内解决住房问题带有共性，笔者选取了两个西方国家美国、德国，一个亚洲国家日本进行比较借鉴，希望得到有利于中国官邸制建设的启示。

（一）实行“官邸制”的对象限制严格

美国对主要官员，如总统、副总统等市长及以上干部，宪法明确规定联邦政府或州政府应当提供官邸，官员在任期间可以享用，任职结束后则应搬出。出于安保问题的考虑，总统、副总统、州长及副州长必须居住官邸，而市长则可自由选择自愿放弃居住官邸的权利，自购居所居住。德国实行“官邸制”的对象，主要是在任的高级公务员，包括总理、联邦政府各部部长，总理必须进驻官邸，各部部长可进驻官邸，也可自有或者租用住房。日本只有首相和房屋长官拥有官邸外，其余官邸一律废除。

以上我们可以看出美国副州长以上级别官员必须住官邸，且有严格的法律规定；德国官邸制对象与美国相比范围较小，且具有灵活性；日本则只为首相和房屋长官保留官邸，与美国、德国相比范围更小。

（二）官邸制使用费用安排多样

美国的公务员住房制度是公务员信贷联盟支持的自由市场型。美国官邸由居住而产生的费用均由政府预算支出。对议员实施住房租赁津贴补贴制度，补贴具体数额由金融委员会审定。德国所有的联邦官邸，均由联邦政府出资，根据现有财力配备相应的设备和家具、维护保养，并对维护保养作出严格规定。在日本，官邸是公务员宿舍的一种，日本对公务员宿舍的管理实行由国家统收统支的办法，即公务员宿舍由中央政府和各级地方政府投资建设，建成后进行单独管理，所收租金全部交国家，房屋的维修和管理费用全部由国家报销［2］。

从国际经验可知，公务员住房主要通过三种途径解决：一是资金补助，给公务员高于平均水平以上的工资或者购房补贴，使他们能够买得起商品房。二是官邸完全由政府出资，并作出严格规定。三是政府为公务员提供低价租赁住房。此外我们还应注意，除了维护国家形象所必须的“官邸制”住房外，国外实物型公务员住房保障通常有三个明显特点：一是以只租不售的租赁型住房为主，二是重点保障的对象是年轻或者低端岗位的公务员，三是只保障基本住房需求不包括享受性需求。这些也深深值得我国借鉴。

（三）官邸产权公有、使用公开透明、接受社会监督

世界各国成为著名旅游景点的官邸比比皆是，如美国的白宫、法国的爱丽舍宫和英国的唐宁街10号等。它们的共同点是：“铁打的官邸流水的官”，上台就住，下台就走。官员对官邸只有居住权，没有产权，即官邸的公家性质不能变［3］。

国家按照规定配置官邸内部设施，费用由国家承担。很多国家规定官员住房、薪酬等待遇必须公开透明，接受社会监督并建立严格的纠错机制，防止政府高级官员谋取住房特权［4］。

三、新时期我政治体制改革中“官邸制”的路径初探

我国古代实际上也实行过“官邸制”之实，当时的“官舍”即当今所说的官邸。秦汉以后，国家开始向异地赴任官员提供官舍，并逐渐趋向制度化。“官邸制”在中国有实施的良好土壤。“官邸制”在发达国家实行多年，实践表明该项举措可以有效制约官员住房腐败。我国幅员辽阔、人口众多，官员数量也随之增多，因此我国应充分借鉴国外先进经验，建立具有中国特色的社会主义官邸制度。

（一）明确“官邸制”对象

中国官员群体数量非常庞大，但是资源有限，只能允许少数官员入住官邸。要明确官邸制的使用对象和标准。充分借鉴国外经验并结合我国实际，确定“官邸制”入住人群，不同级别领导干部“官邸”的建造标准和资金来源，以及使用权和所有权关系、违规违纪责任等。我国实行官邸制范围应限定在四个层面：国家层面领导、省市层面领导、市县层面领导、异地交流的领导岗位。纳入“官邸制”的具体人数应该科学合理计算，坚持“少数人纳入官邸制”原则，以免造成公共资源的浪费。

（二）清理领导干部现有住房

目前干部住房腐败形势既复杂又广泛，只有摸清底数，才能分类解决。清理的一个标准是对多占住房的，限期清退，逾期不退的，一方面按照市场租金标准，加倍房租；另一方面就是纪检监察部门出面，对逾期不退的给予党纪政纪处分。建立领导干部住房申报制度及住房档案的同时，推动官员财产申报制度［5］，加强领导干部住房制度动态管理。建立和健全领导干部住房腐败的问责制度，明确住房腐败的问责对象、程序、内容、方法和责任追究范围［6］。建立和完善不动产登记制度，2014年7月30日国务院法制办公布的《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》，将促进建立统一的不动产登记信息管理基础平台，将各级登记机构信息纳入统一基础平台，实现信息实时共享，政府相关机构可以通过这个平台查询官员房产信息，促进领导干部住房排查摸底工作的展开。

（三）官邸制与住房公开同步施行

探索实行官邸制度的同时还要推进公务员住房公开制，自觉接受社会监督。一方面，要公开不同级别领导干部的住房标准；另一方面畅通群众对干部住房腐败的投诉举报机制，切实保障群众对干部住房监督的权利［7］，以便于群众对纳入官邸制的官员进行监督。对于纳入官邸制之外的官员、公务员住房不进行有效地治理，不能从根本上杜绝腐败问题。在把少数官员纳入官邸制的同时，还应对大多数没有纳入官邸制的官员、公务员以及国企领导设计相应的监督制度，实行公务员住房公开制，这是防止大多数官员、公务员“以权谋房”的有效举措①。总之，只有官邸制与公务员住房公开制同步实行，才能封杀“以权谋房”。

（四）自下而上逐步推广

任何制度的变迁都是需要一定时间和考验的。推行官邸制，必然受到阻力，但是阻力再大也不能妥协。可以自下而上逐步推广。县级领导最容易出现以权谋房的情况，而且与百姓产生直接的隔膜。因此县级带头实行能更好的拉近与百姓的关系，减少基层腐败，重塑政府公信力。在县级摸索出经验后，再到市级、省级逐级推广，这样才能形成逐渐成熟、完善的“官邸制”，减少住房腐败。

官邸制是建立在一定范围、达成共识的基础之上的有效遏制官员住房腐败的制度，但我们要深刻认识到官邸制不是一个万能的制度，它不能解决所有出现的官员住房问题，良好有效的官邸制一定要在一系列配套制度的约束下才会发挥作用。国外实行官邸制无不是在一整套制度条件下才发挥效果。“官邸制”是一项全新的改革，在推进的过程中肯定会遇到各种困难和问题，落实党的十八届三中全会的精神，全面深化改革，要有坚决啃掉改革硬骨头的信心和决心。望改革者们大胆改革的同时，不要忽视细节问题，把权力关在制度的笼子里又要让权力在阳光下运行，锐意进取，攻坚克难，谱写改革开放伟大事业历史新篇章！

[1]冯海宁.官邸制要与住房公开同步施行[N].法制日报，2013-11-18.

[2]姚小平.日本的公务员住房制度[J].中国房地信息，1999(10).

[3]陈孟.中国特色官邸制该参考谁[N].中国经济导报，2013-11-26.

[4]柳玉鹏.国外如何执行官邸制[N].西部时报，2013-11-22.

[5]王学进.实行“官邸制”须有配套机制[N].宁波日报，2013-11-18.

[6]江玉凯.“官邸制”深化政府改革的题中之义[J].国家智库，2010(2).

[7]江玉凯.把建立“官邸制”作为深化政府改的重要内容[J].决策探索，2010(07).