浅析罗斯福时期美国的社会保障制度——以《社会保险法》为例

王营宝

(华中师范大学历史文化学院 湖北 武汉 430079)

一、《社会保险法》的内容及其特点

1929－1933年的经济大危机不仅给美国造成了经济和政治上的影响，而且也使美国社会的稳定性发生动摇，社会保障制度改革迫在眉睫。立法措施是这次改革的重要部分，也是罗斯福的福利保障社会化主张的具体化体现，在这一主张的指导下，一系列社会保障立法逐步制定，其中以1935年的《社会保险法》最为著名。

该法开篇便称:“本法案旨在增进公共福利，通过建立一个联邦的老年救济金制度，使一些州得以为老人、盲人、受抚养的和残废儿童提供更为可靠的生活保障，为妇幼保健公共卫生和失业补助法的实行作出妥善的安排。”法案共10 章，前5 章分别规定“授予各州的老年资助费”，“联邦的老年救济金”，“授予各州实施失业补助的补助金”，“授予各州救济受抚养的儿童之补助款”和“授予各州的妇幼福利补助费”;第6 章规定“公共卫生工作”;第7 章规定成立社会保障署;第8、9 两章分别规定“就业税”和“雇主应付之税款”;第10章规定“授予各州救济盲人的补助金”。以《社会保险法》为例，我们可以得出罗斯福时期美国的社会保障制度有着明显的特点:第一，立法者在制定该法时试图避免同欧洲相似的保障范围与水平。他们认为，自力更生是美国人的美德，社会保障制度的建立应充分体现美国人的价值观和美国的具体情况，尽可能不破坏市场力量的自发作用。为了不违背社会保障自我维持和发展的原则，立法者限制人们对财富再分配的渴求，反对每月支付给老年工人固定给付金，力求被保险人的权利与义务基本对等、给付金总额与筹集的保障金相等。立法者鼓励劳动者通过终身努力来取得更好的社会地位，主张加大劳动者之间的差别，而不是相反。

第二，建立由联邦政府主办的老年保险，由联邦政府和州政府合办的失业保险。其中第二篇和第八篇是有关老年保险的规定。该法案规定在财政部设立老年储备金，符合条件的人从65 岁退休到身故，每个月从储备金中领取养老金，数量按1936年12月31日以后到退休年龄期间的总收入比例支付养老金，3000 美元以下支付0.5%，多于3000 美元少于45000 美元支付1/12%，超过45000 美元支付1/24%，最高额不许超过85 美元，最低额10 美元。老年保险对农业劳动者、家庭雇工、临时工和国家公务人员不适用，对宗教、文教和科技人员也不适用。

第三，为了安抚对社会保障措施持批评态度的人们，联邦政府强调他们的立法是有节制的，政府从来没有保证为百分之百的人们提供百分之百的保障。政府的基本原则是，不能给将来文明社会造成浪费和奢侈，以致于损害文明社会。事实上，社会保障法案不是一个致富的计划，不会为人们提供最充分的保障，只能对美国公民提供最低的生活条件，或者说最基本的生活条件，已经达到一般生活标准的人们是不能享受社会保障待遇的。

二、对社会保障制度的评价

对罗斯福社会保障制度改革的评价仁者见仁，本文试从以下两方面谈一家之见。

(一)罗斯福时期美国的社会保障制度的成就

首先，罗斯福进行的社会保障制度在一定程度上缓和了社会矛盾，保障了社会生产力的恢复，并通过政府福利开支的干预和调整影响经济的发展。如果说19世纪和20世纪初美国社会稳定发展得益于西进运动这一“安全阀”，那么，20世纪30年代以来的“安全阀”则是社会保障立法。罗斯福在总统竞选时就提出要关心“那些经济金字塔底层被遗忘的人们”。“新政”时期的一系列法规都用以帮助贫困者，《社会保险法》则更是第一部专门针对贫困问题的法律，旨在“增进公共福利，通过建立一个联邦的老年救济金制度，使一些州得以为老人、盲人、受抚养的和残疾儿章提供更为可靠的生活保障，为妇幼保健、公共卫生和失业补助法的实行做出妥善的安排。”这些社会救济工作都在一定程度上缓和了社会矛盾，稳定了人心。尤为重要的是，罗斯福把反贫穷和抑制富豪的措施紧密联系在一起，旨在建立更合理的国民收入分配的一系列救济法，直观地救济穷人，同时在某种程度上抑制富人。如罗斯福政府率先向富人征重税，提高遗产税，征收赠予税，对非常巨大的个人净收入征收累进税等。加之政府通过承认一些原先在政府里没有代表人的集团的地位，从而扩大了中产阶级的队伍，使社会保障制度从一开始就充当了调和社会利益矛盾的“调节器”。

其次，罗斯福社会保障制度奠定了美国社会保障制度的立法基础，开创了美国特色的福利国家制度的新时期，在美国的社会保障史上具有划时代的里程碑意义。半个多世纪以来，美国社会保障制度的演变基本上是1935年社会保障法的延续、发展和调整。美国社会保障署在该法实施一年后得出结论说:“社会保障法实施一年已经看到联邦一—州福利保障体系的扩大和对各州工人援助及失业救济金制度的扩大。”《美国史新编》评论该法说:“尽管有其缺点，但却是美国历史上福利主义的里程碑。”《美国的历程》一书评论说:“对于未来最为重要的是，国会于1935年8月通过了社会保障法，设立了社会保障委员会，负责实施两项计划。一项是给予老人与孤苦无依的幸存者以捐助性的社会保险的国家计划。另一项是联邦政府与各州政府共同提供失业补助金的计划。这两项方案尽管开始时保险额有限，却向接受保障的男人和妇女提供了可以应付其无法控制的灾祸变故的手段。此外，社会保障法以及该届国会采取的其它措施进一步巩固了新政和组织起来的劳工之间的政治联盟。”

再次，罗斯福新政的社会保障政策与提高劳动力再生产的质量紧密结合，开创了美国社会保障重视人力资源培养的传统。美国社会保障的许多项目不仅具有收入补偿性，还使劳动力再生产的质量不断得到改善，这种传统始于罗斯福。罗斯福认为，社会保障不同于社会救济，也不同于社会福利，应带有自我保障性质。与西欧部分发达国家实行普遍年金、普及儿童津贴和免费医疗不同，美国社会保障从一开始就强调权利与义务紧密相连。罗斯福的对社会保障立法应当遵循的原则是“除了开办费用之外，这项制度应当是自给的，就是说，保险费用所需款项不应取之于一般税。”建立了一种“赞益人同时也是纳费者”的纳费制度，政府只在不足时才予以补贴。“新政”的社会保障中还包括了教育、住宅和医疗保险，这些措施共同为人力资源的培养提供条件，从而为美国生产力发展起着积极性影响。在美国联邦预算支出项目中把社会保障开支称为人力资源开发，就是从这个意义上来讲的。“新政”通过的两个教育法案，不但使二十万黑人学会读书写字，还向军人提供在退役以后再继续接受教育或技术培训、参加复习或进修课程的机会，极大推动了美国战后高等教育的普及。在罗期福以后的总统的不断完善下，教育成为美国现代社会保障的重要内容。

(二)罗斯福时期美国的社会保障制度的不足

作为一次在非常时期为了应对危机而实行的措施，罗斯福时期的社会保障制度不可避免的带有缺陷。以1935年的《社会保险法》为例，该项法律的主要缺点一是社会保障照顾面不广，既没有把农场工人、家庭仆人、商船海员以及教育、宗教与慈善机关雇员包括在内，也没有解决少数民族和因长期失业而急需救助的贫民问题。即使是退休金制度也有不公平地方:一是约25%的劳动力享受不到这种福利，包括农场工人、家庭仆役和医院、餐厅工人，妇女和有色人种也被排除在外;二是养老金来源是对雇员和雇主的工资征税，实际上是一种强迫性保险计划，而非由政府保证公民在进入老年时享有一定的生活标准;三是要到1940年才能支付第一次养老金。在此以前雇员和雇主的工资存放在华盛顿，人为地造成在急需扩大消费之时却减少了购买力的局面;四是没有建立失业补助的全国性体制，也没有规定适当的全国性的标准。特别是“新政”初始就决定了不提议实行全国性健康保险，而只是通过了一项增加医疗设施的立法。直到今天，由于多种原因，美国国家医疗保健和私人健康保健并行的同时，仍以私人健康保健为主。医疗保障的滞后成为美国社会保障一大缺陷。

三、结语

综上所述，社会保障制度的完善和进一步发展将起着适应社会生产力发展需要的保护器作用，稳定资本社会需要的安全阀作用，及其协调各种利益集团矛盾的调节器作用。罗斯福时期的社会保障制度，虽然带有明显的应急性质，也掺杂了利益集团斗争的因素，但毋庸置疑的是，这次改革决定了美国社会保障制度的发展走向，是一次功大于过的的改革。