分层构建公共体育服务体系面临的困境与发展途径

黄先锋，何 轶，李 晖

（1.湘南学院体育学院，湖南 郴州 423000；2.湖南农业大学体育艺术学院，湖南 长沙 410128；

3.湖南郴州职业技术学院体育部，湖南 郴州 423000）

改革开放以来，随着我国社会结构的变迁、经济结构的转型，我国原有的劳动分工、权威等级、生产关系、制度分割机制等发生巨大改变，由此引发社会阶层发生了深刻的分化，导致公共资源配置不平衡、不协调、不可持续，使得各阶层社会体育活动、城乡社会体育活动、区域社会体育活动差距进一步扩大，低层次阶层正逐渐与社会福利和保障体系以及社会体育活动脱节，在全民健身中处于体盲状态。根据科学发展观的要求，当前各项事业发展中不平衡、不协调、不可持续的问题逐步显现出来，尤其是城乡区域发展差距和居民收入分配差距的扩大趋势使社会公平问题进一步凸显，使包括体育发展方式在内的一系列体制机制遭遇挑战，特别是要较好地回应发展过程中公共性不足以及资源分配失衡等问题更突出。党的十八大以来，新一届中央领导集体把全民健身作为人民追求幸福生活的重要举措，一系列的新的决策、新的部署、新的要求，特别是2014 年10 月，国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，明确提出将全民健身上升为国家战略，就是要求体育服务民生，让体育为人民群众生活得更有尊严，追求更高生活质量作出贡献。因此，依据社会转型的需要，从民生角度分层构建公共体育服务体系的长效机制，是体育顺应经济社会发展的时代需要，是满足人们日益增长的物质需求和精神需求的需要，切实解决阶层差异、城乡失衡、投入不足、覆盖面不广等问题。

1 分层构建公共体育服务体系面临的困境

公共体育服务是公共组织为满足公共 体育需要而提供的公共产品或混合产品。政府为主的公共组织是公共体育服务的供给主体，受益主体是全体公众，提供公共体育服务是政府的责任。由于社会阶层分化深刻、阶层差异、城乡失衡严重、公众受益不均衡，因此分层构建公共体育服务体系，满足不同阶层人民的需求，保障公民的权益，是政府的职责，是社会发展的需要。然而，分层构建公共体育服务体系面临许多困境，其主要体现为以下几方面。

1.1 政府体育公共服务体系建设的法律缺失

体育服务体系关系着提高人们的生活 质量和构建和谐社会，完善的法律规则体系是保障体育公共服务体系良性运行的基础。目前，我国几乎还没有有关体育公共服务体系的法律法规，在现有的法律中只有《宪法》第21 条的规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”这一点提及到了政府应当提供公共服务的法律，《体育法》是体育领域中的基本法，却没有提到体育公共服务的相关规定。当前政府文件中只有在国家体育总局“十二五”规划中多处提到体育公共服务体系建设，并阐述了体育公共服 务。目前我国没有足够的相关体育法律规定可以满足体育实践的现实需要，不仅没有良性的法律法规来指引体育的发展，反而使体育发展进步的脚步受到了一定程度的阻碍，使政府无法实现“有法可依”的建设体育公共服务体系，致使体育公共服务不能合理、合法、有序、持续地进行。因此，政府应该在明晰体育立法的原则、界定体育管理组织主体性质的基础之上，构建完善的体育服务法制体系，为分层构建公共体育服务体系实现“有法可依”。

1.2 体育领域传统行政管理体制的弊端

政府包办体育的传统的行政管理体制，仍然是当前我国体育事业的管理体制。体育事业被政府主导，使体育事业的市场化程度很弱。传统行政管理体制导致了体育非政府组织力量十分薄弱。传统行政管理体制导致公共体育服务供给主体单一，政府依然是唯一的供给主体，致使公共体育服务对象非常有限，服务覆盖面较窄，在一定程度上忽略了不同阶层主体对象的实际需求。虽然各级政府为了满足人们对公共体育的需求曾出台各种政策和指导文件来不断完善公共体育服务体系，但在社会实际中，由于单一的考评机制，极易导致出现“面子工程”，使投入巨大的公共体育设施，没有落实到实处，反而只有可能成为城市的地标、城市的形象，却不能满足不同阶层群众对公共体育服务的需求，特别容易忽视弱势群体的体育服务需求。由此可见，传统的行政管理体制限制了体育服务体系的发展，必须改革体育管理体制，建立适应社会发展的现代行政管理体制。

1.3 体育资源配置不均衡，城乡体育服务差距较大

我国幅员辽阔，城乡间、区域间经济发展存在较大差异，导致城乡间、区域间的体育资源配置不均衡，致使公共体育服务体系差距较大，不同阶层的人们享有的体育资源不同。经济发展较好的地区体育资源配备较好，体育设施较齐全，公共体育服务体系较完善；而在经济落后的地 区，体育资源不足，设施不全，特别是农村体育建设资金投入较少，公共体育基础设施落后，体育资源资源匮缺，从而使农村居民体育生活比较匮乏。还有一些地方的公共体育设施因资金有限“建而不用”或“挪作他用”，现有的体育资源利用率低下，甚至一些偏远地区根本没有体育设施，享受不到体育服务资源。

1.4 体育产品提供严重不足，难以满足不同阶层群众的体育需求

由于我国体育服务是由政府供给，体育服务产品比较单一，供给严重不足，不能满足不同需求的人们的体育活动需求，体育市场又严重缺乏体育活动的精品和名品，其产品和服务价格也比较偏高，很难吸引人们的参与兴趣，特别是符合时代核心精神的创新性体育产品太少，大众的不同层次体育消费需求难以满足。由于体育产品供应不足，缺乏人们体育需求的体育产品，因此难以满足不同阶层群众体育需求，致使群众体育活动发展不均衡，特别是基层农村部分群众的体育活动匮乏，甚至没有体育活动。

2 分层构建公共体育服务体系的发展途径

2.1 完善体育公共服务体系法律法规建设，保证体育公共服务体系建设有法可依

法律法规是保障公共体育服务体系建 设的基本保障，因此，完善体育公共服务体系法律法规建设、保证政府体育公共服务体系建设有法可依是分层构建公共体育服务的法律保障。体育公共服务体系建设中各方主体的关系需要通过法律法规来调整，特别要明确政府在体育公共服务体系建设中的权力、责任和义务，为分层构建公共体育服务体系建设实现有法可依，为实现分层构建供给体育服务体系提供法律保障和法律依据。

2.2 由传统的行政管理体制向公共管理体制转变

由传统的行政管理体制向公共管理体制转变是政府体育公共服务体系建设的制度基础。“一元”制是我国传统的公共体育服务体制，作为天然垄断地位的政府在公共体育服务中充当着生产者和组织者，并向公众组织和实现公共体育服务，使其缺乏竞争对手和竞争压力，形成垄 断，从而极易导致资金使用低效，机构人员膨胀，不能充分地利用有限的公共体育资源，出现“政府供给低效率、高成本、质量低劣、资源配置效率低、对公众需求的回应性较差。因而，公共体育服务体制需由传统的行政管理体制向公共管理体制转变，并需要有民间发展较好的非政府体育组织、市场组织和非营利组织的介入，不仅实现了公共体育服务供给主体间的竞争态势，而且在一定程度上推动了政府的转型。

2.3 多渠道融资，分层构建公共体育服务体系

因受人力、物力、财力和传统行政管理体制的制约，政府为人们提供体育公共服务供给的数量非常有限，薄弱的体育市场组织也难以承担体育公共体育服务的职能，公共体育由于政府的垄断，公共体育领域无法进入民间资本，致使公共体育服务体系资金不足，无法满足人们对公共体育服务的需求，更无法满足不同阶层人们对公共体育的不同需求。因此，多渠道融资构建满足不同阶层人们需求的公共体育服务体系，是分层构建公共体育服务体系的基础，是促进公共体育服务体系完善的重要途径。

2.4 创新分层供给模式，建立多元供给机制

各级政府要鼓励和引导社会各界力量包括非政府组织、非营利性组织、企业、媒体、社区等在内的社会各方参与到公共体育服务体系之中，构建以政府为主导，多元参与、社会监督、群众满意的分层供给模式，共同参与建立公共体育服务体系的建立与公共产品的提供。进一步扩大开放体育公共服务面向社会资本融资的领域，鼓励社会多方力量参与公共体育服务供给，形成多元竞争局面。在保持以政府部门负责的前提下，充分发挥市场机制作用，积极调动社会各界资源，全力推动公共体育服务全新供给模式，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的能满足不同社会阶层需求的多元的公共体育服务供给机制。在此基础上，根据不同社会阶层人们的需求，分层创新公共体育服务体系供给模式，建立多元的公共体育服务体系供给机制，实现分层构建公共体育服务体系。

3 结论与建议

3.1 结 论

目前，我国公共体育服务体系建设缺失法律保障，体育领域里存在政府包办体育的传统行政管理体制弊端，城乡之间、区域之间、不同人群之间体育资源分布不均，城乡间、阶层间体育服务差距较大。体育产品提供严重不足，难以满足不同阶层群众体育需求。公共体育服务简单粗 放，供给主体单一、总量不足，公共体育服务供给的对象有限，供给的结构失衡，公共体育服务供给的方式简单和供给制度缺位等是分层构建公共体育服务体系面临的困境。

3.2 建 议

完善公共体育服务体系法律法规，改革公共体育服务体系管理体制，建立健全公共体育服务体系长效机制，分层构建适合不同人群需求的体育服务体系，是解决城乡之间、区域之间、不同人群之间体育资源分布不均，城乡体育服务差距较大的问题，是城镇化进程中社会和体育发展的需要，是推进体育事业整体进步的必要途径，是满足人们日益增长的体育需求的需要，是促进群众体育发展的必然要求，有利于科学合理地配置体育公共资源、提高公共体育资源利用率。因此，分层构建公共体育服务体系，一是创新体制机制，建立健全政府组织领导，部门协同推进，社会广泛参与，群众共建共享的公共体育管理体制和运行机制，推动公共体育服务从简单粗放型向科学集约型，单一化供给向多方位服务转变。二是需要加大政府资金投入，各地要把创建公共体育服务体系纳入国民经济和社会发展总体规划和基本 公共服务发展规划，制订符合本地实际的工作计划。三是转变发展方式，公共体育服务主体多元化，共给模式多样化，运营方式市场化，吸引社会各界资金的投入，整合资金资源，加大投资力度，建立长效稳定的公共体育服务体系投入机制，为分层构建公共体育服务体系提供资金保障。四是有效扩大体育服务供给，使公共体育服务更加方便可及、发展更加均衡、社会满意度不断提高，要盘活现有体育场地，推动学校和企事业单位体育设施向社会开放，加大公共体育资源向农村、贫困地区和社会弱势群体的倾斜力度，努力扩大公共体育服务覆盖面。五是充分认识我国城乡之间、区域之间、不同人群之间体育资源分布不均的现实，正视不同地区、人群体育需求分层化、多元化的现实，推动基层体育社会组织向乡镇街道覆盖，同时加强政府加大政府向社会组织购买服务力度，扶持社会团体发展。这样才能保证在重点加强体育服务的基本供给时，兼顾体育服务的多元需求，实现分层构建公共体育服务体系的目标。

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[ 2 ] 郇昌店，肖林鹏，杨晓晨.我国公共体育服务研究框架探讨[ J ].山东体育学院学报，2009，25（2）：4-9.

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