行政事业单位内部控制研究

陈留平　周蒙蒙

【摘 要】 为了更加深入地了解行政事业单位的内部控制现状，文章采用问卷调查的形式，围绕风险评估、单位层面内部控制、业务层面内部控制等对行政事业单位展开调查研究，以揭示行政事业单位内部控制存在的问题，并提出相应的改进建议。

【关键词】 行政事业单位； 内部控制； 风险防范； 问卷调查

中图分类号：F239.66 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）15-0092-04

行政事业单位内部控制是促进单位遵循法律法规、保护资产安全、保证信息真实完整、预防腐败、提高公共服务效率的有效手段。为加强行政事业单位内控建设，财政部于2012年底发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并于2014年1月1日正式施行。为了解各单位是否熟悉并实施该规范、所发挥作用如何、存在哪些缺陷、如何改进等问题，本文采用问卷调查的方式，对某市行政事业单位展开调查，在分析其现状的基础上，提出进一步完善行政事业单位内部控制的措施。

一、样本分析

调查问卷以《行政事业单位内部控制规范（试行）》的内容为依据，结合行政事业单位内部控制实际，围绕单位层面内部控制、业务层面内部控制两个方面展开，以确保问卷具有较好的针对性。本次问卷调查，调查时间为2014年7月至2014年11月，历时5个月，主要采用电子邮件的方式发放问卷，共收回问卷141份，其中有效问卷130份，有效率为92%。

在收回问卷的单位分布中，行政单位有30家，事业单位有100家。从被调查单位的规模来看，50人以下的有68家，占52.3%；50—100人的有31家，占23.9%；100—200人的有9家，占6.9%；200人以上的有22家，占16.9%。在参与调查的人员中，单位领导4人，占总人数的3.1%；部门负责人49人，占37.7%；一般人员77人，占59.2%。

二、调查结果分析

（一）单位层面内部控制的调查结果

1.对内部控制的认识

在对内部控制相关知识的掌握情况上，单位领导在“对内部控制非常了解”和“是这方面专家”两项合计数为60，占46.2%；管理人员两项合计数为59，占45.4%；普通职工则多数为“听说过，但不了解”和“了解一些基本知识”，具体见表1。这表明，行政事业单位的人员对内部控制相关知识的掌握还不是很到位，对内部控制没有充分重视。

2.单位内部控制制度建设

内部控制制度是行政事业单位防范内部风险、提升内部管理的保证。此次对行政事业单位内控制度建设情况的调查内容主要包括内控制度建立、人力资源政策制定以及内控制度所包含的具体内容。

（1）关于内控制度的建立情况，从图1可以看到，仅有47%的单位有健全或详细的成文制度，有较基本的成文制度的单位占24.6%，另外28.4%的单位只有一些简单的或者没有成文制度，这表明部分单位的内部控制制度仍待完善。

（2）对人力资源政策的调查结果显示（见表2），大部分单位都根据内控的要求制定了相应的人力资源政策，尤其是“对内部控制关键岗位人员的专业能力要求”和“员工须熟知其所在岗位的职责和内部控制规定”两项规定。由此可以看出，近几年越来越多的单位认识到“人”在内部控制中的重要性，制定和实施了有利于单位可持续发展的人力资源政策。

（3）关于单位内控制度的具体内容，由表3可以看出，绝大多数单位建立了管理层、核心部门的分工制衡机制和内部监督机制，这有利于提高单位运行管理效率，防止舞弊，控制风险；大部分单位建立了内部控制关键岗位责任制，这有利于会计人员明确自己的工作职责，落实具体责任。值得注意的是，对各会计岗位的激励机制和定期岗位轮换制度两项比例偏低，这可能会对会计基础工作的规范化有一定的影响；另外有少部分单位以上内控机制均没有建立，政府及相关部门应予以重视。

3.单位内部控制的执行

内部控制制度建立后，要得以有效发挥作用，还必须得到有效执行。对内部控制执行情况的调查内容主要包括单位采取的内控方法、风险评估的频率及对内部控制执行效果的评价等。

（1）内部控制方法的运用。从表4可以看出，内部控制方法采用最多的是内部授权审批控制和不相容岗位相分离，分别占85.4%和82.3%；其次是预算控制、会计控制、归口管理和单据控制，分别占76.2%、73.8%、64.6%和58.5%；采用相对较少的是财产保护控制和信息内部公开，分别占48.5%和43.8%。由此可看出，内部控制方法的总体使用状况良好。

（2）风险评估。从图2可以看出，近一半的单位（占44.6%）基本上不进行风险评估；只有13.1%的单位具有很强的风险意识，能够每半年进行一次风险评估；20.8%的单位一年评估一次；还有21.5%的单位进行风险评估的时间间隔超过一年，这表明行政事业单位亟待提高风险意识、加强风险控制。

（3）内部控制制度的执行效果。如图3所示，认为本单位内部控制执行效果很好或较好的只占33.8%；超过一半的被调查人员认为本单位的内部控制执行效果一般；认为较差的占12.3%；无人认为很差，这说明行政事业单位内部控制的执行效果总体上不太理想。

4.单位内部控制存在的缺陷

如表5所示，笔者列举了行政事业单位内部控制可能存在的六个问题来进行调查。调查结果显示，对规章制度执行不严格是当前内部控制建设和实施中存在的最普遍问题，所占比例高达50%，这进一步验证了单位内控的执行效果不理想；第二个比较显著的问题是监督不到位，占比39.5%；其他问题依次为预算控制薄弱，岗位设置不合理，内部权责不清、职能重叠；所占比例最少的是财务信息不真实不完整，仅为总数的12.9%。

（二）业务层面内部控制的调查结果

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》，行政事业单位业务层面内部控制的内容主要包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、建设项目控制、资产控制、合同控制六个方面。

1.单位的业务活动范围

由图4可知，绝大部分行政事业单位的业务活动都涵盖了预算业务、收支业务、采购业务和资产管理，50%的单位有工程项目业务，62.3%的单位有合同管理业务。

2.制度及流程的建立

表6为单位各项业务活动建立内控管理工作流程和内部管理制度的情况，表中的“比例”为已建立内控管理工作流程或内部管理制度的单位数占总共拥有此项业务活动的单位数的比例。可看出，除合同管理业务的两项指标低于80%外，其他各项业务的指标均高于80%。

3.各业务活动内控的实施

为分析单位业务层面内部控制的具体情况，笔者针对各项活动设计了一系列的问题。作答方式为：以分值来表示被调查对象对此项目的态度，1—5分分别代表“完全不赞同”、“比较不赞同”、“中立”、“比较赞同”、“完全赞同”。

调查结果显示，各项业务活动的均值均在4分以上，说明行政事业单位业务层面的内部控制总体状况良好，但不能对调查结果过于乐观。因为每项业务活动的流程都是一个完整的业务链，从开始到结束，每个业务流程由多个环节构成，一旦对某个环节的控制懈怠，该环节很可能马上就会成为主要风险点，进而引发整个业务的危机。比如，预算编制中的风险将直接影响到预算批复、预算执行、决算和考评等环节。因此，不能以总体状况来下定论，而应对调查结果仔细分析研究，发现其细微之处的问题。以下便是对业务活动的逐项分析。

第一，预算管理。单位预算业务中，预算反馈环节控制得最好，均值为4.41分；其次是预算调整、预算指标分解、预算编制环节，均值分别为4.4、4.39、4.37分；相对较为薄弱的环节是预算考核，均值仅为4.25分。因此，单位后期预算业务的控制重点应放在预算的考核上，以避免预算目标难以实现、预算管理流于形式。第二，收支管理。在调查的六项业务中，收支业务的平均分值最高，五个选项的均值皆在4.5分以上，其中有三项在4.7分以上，分别是“严格货币资金收付的审核”4.76分、“严格印章和票据的管理与保管”4.74分、“对资金收支进行严密的会计记录”4.73分；另外两项“单位财务管理具有完整的授权审批制度”和“对所筹集的资金进行严密的跟踪管理”的均值分别为4.61分和4.56分。可见，单位对于收支业务的基础性工作做得比较扎实，控制力度也较大。第三，采购管理。单位的采购业务在采购审批和会计记录两个环节控制得比较好，均值分别为4.49分和4.52分；另外三项，“采购预算和计划编制合理”“采购验收规范”“采购业务的招投标机制科学”的均值分别为4.44、4.42、4.4分。第四，建设项目。建设项目在所有的业务活动中得分最低。分值最高的是项目招标环节，为4.4分；工程立项、竣工验收、价款结算、工程概算四个环节的均值分别为4.39、4.35、4.32、4.23分。可见，工程概算与实际不符和价款结算管理不严是单位反映出的在项目建设过程中存在的主要问题，拥有此项业务活动的单位须提高警惕，加强管理。第五，资产管理。资产管理是单位控制力度第二大的业务，仅次于收支管理。其中，单位对于新增资产的入账控制最严格，该项均值为4.64分；另外三项依次为资产使用及维护4.53分、资产处置4.47分、资产盘查4.46分。第六，合同管理。相较而言，单位合同管理流程中各环节的控制力度最均匀，各项的均值都相差不大，分别是“注重合同对方主体资格的审查”4.39分，“不存在越权签订合同”4.42分，“合同签署后能立即明确相关责任人”4.39分，“对合同履行情况实施有效监控”4.38分。

三、结论与建议

通过本次问卷调查研究发现，单位在人力资源政策的制定，分工制衡机制、监督机制的建立，授权审批控制、会计控制等内控手段的采用，财务信息的真实性完整性，各项业务活动的内控工作流程和管理制度建立以及收支管理、资产管理等方面做得比较好，但仍然存在以下问题需要充分认识并加以改进。第一，对内控相关知识的掌握不够。第二，内部控制制度不健全。调查中的多数单位尚未制定出系统规范的内部控制制度，尤其是对各会计岗位的激励机制和定期岗位轮换制度的建立还有较大提升空间。第三，对风险的识别和评估不够充分。调查中发现，行政事业单位普遍风险意识不强，只有少数单位能够定期进行风险评估，这无疑给单位的正常运行埋下隐患。第四，内部控制执行不力。结合图3和表5可看出，对内控制度的执行不严格、执行效果不好是单位内部控制存在的首要缺陷。第五，内部监督乏力。虽然大部分单位建立了内部监督机制，但监督不到位仍是单位内控存在的第二大缺陷，这说明行政事业单位的监督力度不够。第六，对预算业务和建设项目的控制落实不到位，这两项是单位业务层面内部控制的薄弱点。预算业务的问题主要在于预算考核不严格、不合理，建设项目的问题主要在于工程概算与实际不符和价款结算管理不严。

针对此次问卷调查的分析结果，本文提出以下建议：

第一，加强对内控知识的普及教育。行政事业单位的领导人在单位内部控制体系中居于主导地位。因此，首先必须加强对单位领导在内控知识方面的宣传培训，丰富其知识储备，培养良好的内控意识，从而切实履行起健全本单位内部控制的职责。其次，内部控制是一个全员参与的活动，需要整个团队的团结协作，所以必须加强对单位所有员工内控知识的培训和思想教育工作，使员工了解并自觉参与到对本单位各项业务的全程控制和全员控制过程中。

第二，建立健全内部控制制度体系。要使行政事业单位内部控制能更好更快地发展，就必须建立一套完善、规范的的内部控制制度。可以从三个方面入手：一是以国家法律、法规和相关政策为依据，并参考国际上的内部控制相关条例，结合自身的实际情况，设计出一套适合本单位的内部控制制度；二是加强对自身重要部门和薄弱环节的控制，使制度本身能够发挥突出重点、弥补弱点的优势作用；三是制度本身要具有全面且灵活的特点，要能及时根据单位实际状况的变化调整内部控制制度。

第三，提升内控执行力。首先，强化风险控制。各单位应该着眼于实际，针对自身在风险控制方面的缺陷，尽快建立风险评估机制并保证运行，包括识别风险、估计风险的重大性及评估风险发生的可能性，在风险识别和风险分析的基础上选择合适的风险应对策略，以实现对风险的有效控制。其次，构建内控考核机制。各单位应落实内控执行的责任，并对内控执行情况进行客观公正的考核、评价，同时将考核结果与职工奖惩结合起来，对认真履行内控规定的部门和人员给予物质或精神上的奖励，对违规操作进行行政或经济处罚，只有这样才能促进内部控制制度的推行，也才能促进行政事业单位领导和相关人员尽职尽责做好内部控制工作。最后，强化监督力度。一是各单位应该重视内部监督的作用，强化内部监督机构的独立性和权威性，切实提高内部监督机制的有效性；二是建立内部监督责任制，规范内部监督从业人员的监督行为，避免监督工作的盲目性和随意性；三是加强对单位领导的监督，重大事项必须经过集体决议，从决策环节加强对权力的约束和监督。

第四，加强对业务活动薄弱点的控制。各单位要加强对业务活动薄弱点的控制。首先，对于预算业务，重点关注预算考核环节，建立完善的预算考核机制，科学设计考核指标，合理划分考核主体和责任主体，在此基础上有效实施考核；其次，对于建设项目，要依据总概算详细划分每一阶段各项目的概算金额，并建立严格的工程款、材料设备款及其他费用的支付审批制度，严格按照规定使用工程资金，确保将实际投资额控制在批准的范围内；最后，实行季度集中确认和按照合同约定的付款节点分次确认相结合的办法，来确认进度工程量并支付进度款，杜绝出现计划外付款、无进度付款和脱离监督付款的现象。

【参考文献】

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