反倾销调查程序及其对中国的启示

摘要：在国际社会发起的贸易救济措施中，反倾销要比反补贴和保障措施的使用频率高很多，而且针对中国的反倾销措施调查又是全球最多的。基于这一背景，文章从反倾销调查的具体程序出发，详细分析在正常价值测算、损害认定、两者因果关系的确定以及反倾销的日落复审调查中的规则细节，为我国企业深入认识反倾销协议、开展积极应诉提供帮助。

关键词：反倾销；正常价值；损害；日落复审

2013年我国共遭到92起贸易救济调查，同比增长17.9%，其中反倾销调查71起，占贸易调查案件总数的77%，中国已经连续18年成为遭遇反倾销调查最多的国家。首先，从绝对数量上来看，中国遭受到的反倾销调查一直处于高位态势（图1）。入世以后随着中国出口能力的进一步释放，针对中国商品的反倾销调查继续增多，2002年～2013年平均每年遭受60起反倾销调查，这一数量是1990年～2001年的2倍，尤其是在世界主要经济体经济下滑和全球经济低迷时期，中国遭受到的反倾销调查就会更多，譬如2008年、2009年金融危机时期，中国遭受的反倾销数量创历史新高。其次，从相对数量看，中国在全球反倾销调查中所占比重是最高的，而且中国出口商品遭受到的反倾销调查与其在全球贸易中的比重也极不相称。仅1995年～2013年我国累计遭受到的反倾销调查案件已超过956起，居全球第一，而且也大大高于第二位的韩国（278起）。1995年针对中国的反倾销调查20起，占当年全球反倾销立案数量的12.74%，同年中国在全球贸易中的比重为2.9%，2013年相关数据分别上升至71起、25.1%和12%。这些事实表明，中国商品已是众矢之的，而且中国商品涉案频率之高与其在全球贸易中的地位极不相称。为何中国会成为国际贸易救济措施的重灾区，众多专家学者也对此进行了深入分析，譬如科技含量不高，产品附加值过低，很容易招致倾销的嫌疑；出口市场相对集中，贸易增速较大，与损害的认定非常吻合；消极应诉、证据不足等等也给反倾销调查方留下可乘之机。基于此背景，本文侧重从反倾销规则入手，剖析实际调查中存在的歧视性、不确定性或随意性问题，为揭开中国的反倾销之谜提供一些技术指导。

一、 倾销的确定

倾销是指一项产品的出口价格以低于正常价值（2%以下忽略）进入另一国市场。将正常价值与出口价格进行比较，同时考虑诸如销售条件、汇率、产品的同类性等，就可以确定倾销的幅度。由此可见，正常价值的确定就成为确定倾销事实的关键。《反倾销协议》中关于正常价值的确定方法有三种：即正常贸易中出口国国内销售价格；出口国向第三国正常贸易的出口价格；结构价格。前两种方法都提到了“正常贸易”，即倾销调查必须是针对正常贸易的调查。《反倾销协议》中将出口国国内关联企业（如总公司与分公司、母公司与子公司，以及子公司与子公司）之间的交易价格，以及出口国国内低于成本的销售行为，都视为“非正常贸易”过程的价格，因此，不能作为确定正常价值的依据。由此看出，低于成本的销售价格被排除在正常价值之外，这无疑相当于将正常价值的起点提高了，人为地抬高了倾销幅度。结构价格又称构成价或推定价，实际上就是按照一定的会计法则，在基础成本、营销管理费用的基础上适当增加利润之后，计算出来的产品价格水平。由于各国经营环境和商业习惯存在较大差异，在结构价格计算时，管理费用和利润的提成比例就成为价格计算的关键，不同国家的提成比例差别也较大。为此，乌拉圭回合在一定程度上对结构价格的计算方法进行了规范，但作为调查国仍然可以通过“可获得的最佳信息”来抬高结构价格。计算时应与受调查的出口商或同类产品的生产和在正常贸易过程中销售的有关产品的实际数据为根据。自美国《1974年贸易法》将低于成本的销售纳入倾销范畴之后，这种方法在反倾销实践中的运用日趋频繁。《反倾销协议》中并没有给出这三种方法的选择问题，也就意味着，反倾销发起方有权决定采用何种方法来确定正常价值。

在计算倾销幅度前，还需对正常价值和出口价值做出调整，譬如考虑销售条件、包装、产品的差异性等，其中最主要的是产品的差异性。对此，美国商务部主要考虑的是生产成本的不同，即如果两种产品的可变生产成本相同，美国商务部就可以认定这两种产品的正常价值相同。但在商品市场上，成本相同、价格却不一的产品比比皆是，因此，这种武断的价格调整做法也会降低反倾销调查的公平性。

针对中国出口产品频繁发起反倾销调查的根源还与中国加入世贸组织时接受的“非市场经济地位”待遇条款有关，这一限制性条款给外方调查中国产品提供了更多的“便利”，有效期是入世后15年。简单来说，如果中方被调查企业无法提供其具备市场经济条件的证明，则外方调查者在计算出口价值时就可以不用过多考虑中方企业的实际生产成本。截止到2012年世界上有150多个国家和地区承认中国的市场经济地位，156个WTO成员国中有97个承认中国的市场经济地位。遗憾的是，对中国发起贸易救济措施最多的欧美日以及印度等国都尚未承认中国的完全市场经济地位。因此，在反倾销调查中，外方多是选用一个第三方参照国与中国进行价格比较，并最终裁定中国产品存在较高的倾销幅度，这种忽略中国企业实际生产的做法显然有失公平。由此可见，在国际贸易纠纷案件中，正常价值方法的选用具有一定的随意性。譬如2011年9月15日，欧盟对原产于中国的瓷砖做出反倾销终裁，决定再对中国瓷砖生产企业征收26.3%～69.7%的正式反倾销税，为期五年。这一案件中，欧盟在调查过程中拿美国作类比国，以此确定瓷砖的正常价值。同样也是在瓷砖案件中，2009年10月9日，印度以其国内瓷砖企业的生产情况为基础计算瓷砖的正常价值，并决定征收每平方米137卢比的临时反倾销税。

二、 损害的确定

损害的认定分三个层次，即进口方生产同类产品的产业受到实质性损害；进口方生产同类产品的产业受到实质性损害的威胁；进口方建立生产同类产品的产业受到实质性的阻碍。究竟何为实质性损害，既可以是进口产品倾销的数量大增，也可以是进口产品价格大幅度下降，或进口产品对国内同类产品（或产业）有实际和潜在的消极影响。这种模糊不清的界定方法，给损害工作的认定带来了极大的方便。因此，只要申诉方提出反倾销调查，寻找损害的证据还是轻而易举的事。譬如：在欧盟对华瓷砖反倾销调查案件中，2009年广东瓷砖对德国、捷克和瑞典的出口数量分别增长了47.5%、38.8%和31%，而出口均价分别下跌6.5%、12%和23.4%，由此就可以认定中国出口瓷砖存在数量上的大幅增长和价格方面的大幅下降。

另外，同类产品或相似产品的界定显然也是认定损害的关键内容之一。一类商品可能有多个型号或多个品种，那么，反倾销调查中究竟应该将哪些型号或哪些品种划入调查范围呢？如果同类产品界定太窄，出口商有可能通过更改海关税号来规避贸易救济措施，从而使得制裁措施流于形式。如果同类产品界定太宽，涵盖多个税号，使得产业损害的认定工作过大、过繁，而且准确性会大大折扣。因此，产品同类性或相似性的认定过窄或过宽，都有悖于裁定结果的公平、公正。

三、 倾销与损害之间因果关系的确定

在经济社会系统，要想直接证明两个变量之间存在某种因果关系是比较困难的事情，这是因为，经济系统一方面难以重复进行，另一方面，经济运行受各种因素的干扰严重，尤其是受人为因素的干扰明显，因此，往往采取间接的排除做法。在反倾销调查期间，要想证明进口国国内产业的损害是由出口商的倾销行为造成的，还需对以下情况做出认真的排查：其一，来自其他国家出口商的出口商品数量和出口价格，如果他们的出口价格或数量也发生了量增价跌现象，那么就有可能是国外市场的效率普遍高于国内，因此，国内产业的损害就属于正常的优胜劣汰结果；其二，与出口商品相关的消费模式有无变化，如果消费模式发生了新旧更替，那么旧生产模式下的产业就会面临被淘汰的可能；其三，产业损害是否属于正常的市场竞争需要，如果国内外同类企业出于市场竞争的考虑而采取了降价、薄利多销策略，这种情况也应该被排除；其四，行业技术发展，使技能落后的企业面临倒闭、破产等损失。

四、 反倾销的日落复审调查

《反倾销协议》中的日落复审调查是指，行政主管机构在反倾销措施有效期结束之前对其做出的反倾销措施进行再次审查的一种制度，旨在对反倾销措施继续实施的必要性进行评估，主要围绕两个方面开展：其一是倾销存在或复发的可能性调查；其二是损害继续存在或复发的调查。日落复审调查既标志着前一期反倾销措施即将结束，也意味着新一期反倾销措施可能开始。从中国涉案产品的日落复审调查结果来看，普遍存在继续实施反倾销措施的情况。譬如2000年～2006年期间，欧盟对中国共进行了23起反倾销案件日落复审调查，结果有20起案件均裁定为继续实施反倾销措施，占案件总数的87%。虽然日落复审调查也可能意味着新一轮反倾销措施的开始，但仍然在诸多方面有别于初次反倾销调查，譬如，在初次反倾销调查时，需要对倾销和损害的事实进行论证，而在这一轮调查中往往是预测性的，各国都是基于一定假设做出的推定性判断。考虑到各国日落复审程序方面的不同，下面重点对欧美印加以分析。

1. 欧盟的日落复审制度。在这一轮调查过程中，不需要对倾销幅度重新界定，因此，日落复审的工作主要集中在倾销继续、倾销复发和产业损害三个方面。关于倾销继续存在的调查，欧盟委员会主要通过审定涉案产品的进口数量，如果在反倾销措施期间进口数量仍然较大，欧盟委员会很自然会推定仍然存在倾销行为；如果进口数量较小，欧盟委员会一般会将其归结为现行的反倾销措施有效，这就意味着，无论进口数量是大还是小，欧盟委员会都有可能得出倾销继续存在的结论。关于倾销复发的审定，欧盟委员会重点考查涉案产品出口商的出口意愿和出口能力，一般地，与欧盟内部相关产业相比，除非出口商明显表现出竞争弱势，欧盟委员会很少会给出否定性裁决。在产业损害认定方面，只要涉案的进口产品是造成欧盟相关产业陷入困境的原因之一，欧盟委员会就有可能得出损害可能继续或复发的结论。当然，欧盟委员会也会综合权衡相关产业、消费者和进口商的利益。

2. 美国的日落复审制度。这一轮调查工作主要集中在倾销继续或复发的可能性审查、倾销幅度，以及损害继续或复发的可能性调查三个方面，并分别由商务部和国际贸易委员会负责。关于倾销继续存在或复发的可能性审查由美国商务部负责，着重考察反倾销措施实施前后进口数量的变化趋势，美国政府1994年的SAA（行政行动声明）明确指出，这是唯一能反映出口商在没有措施约束下的行为。关于倾销幅度，商务部从初始调查的最终结果或行政复审或基于变化情形复审中所确定的最终结果中选择一个。当然，美国商务部也会考虑倾销幅度与进口数量之间的相互关系。美国国际贸易委员会负责审查损害继续或复发的可能性，重点需要解决两个问题，其一，如果撤销反倾销措施，是否可能出现重大数量的倾销；其二，国内产业是否足够健康，以致能承受国外产业的倾销。值得关注的是，国际贸易委员会通常认为，终止反倾销税的使用所能带来的对国内产业的损害要在一个相对较长的时间内体现出来，这也意味着，在“可预见的合理时间”内，损害继续或出现的可能性较大。由此看来，国际贸易委员会对损害的裁定是建立在“预测”的基础之上，这种预测必然具有较大的随意性，而且，只要国内产业相比国外产业处于竞争弱势，损害继续或复发的可能性就会较大。此外，美国的日落复审制度侧重考虑国内生产商的利益，对消费者和进口商的利益考虑较少。

3. 印度的日落复审制度。印度是针对中国发起反倾销调查最多的国家，1995年～2013年共计150多起，且绝大多数被裁定为采取反倾销措施。首先，调查工作由反倾销和联合税务总局负责（简称反倾销局，隶属于印度商工部），整个过程大约需要1年时间，必要时可延长3个月。自2007年以后，印度高院决定所有反倾销案件在征税期满之前都应该进行日落复审调查，以保护国内的相关产业。复审结果如果是继续执行征收反倾销税，由财政部税务司负责；如果是针对进口商品执行最低限价，则由反倾销局发出正式通告；如果是禁止进口的，则由海关执行。具体的调查过程主要考察损害继续或复发的可能性，以及重新计算倾销幅度，具体参考的证据包括：正常价格、进口总量、市场份额、倾销幅度、国内外产业销售情况，以及对印度国内产业价格消减幅度等。考虑到目前印度仍将中国视为非市场经济地位国家，故在反倾销调查过程中多以印度国内的成本为基础，采用结构价格来计算正常价值，导致测算价格偏高的可能性较大。此外，中印同属发展中的人口大国，产业结构、经济发展阶段的相似性也使得印度对中国的戒备心理较强，这无疑也会加大印度实施反倾销调查的几率。

五、 反倾销规则对中国的启示

首先，中国出口企业要精诚团结、积极应诉。譬如，韩国对中国瓷砖的反倾销调查案件中，佛山有数家未被列为调查对象的知名品牌陶瓷企业，为澄清自己在韩国并没有低价倾销瓷砖，主动向韩国贸易委员会递交被调查申请，最终佛山上元欧联建筑陶瓷有限公司等4家企业获得市场经济待遇。与此同时，宏陶和东鹏公司因提供的生产经营信息不充分，没有通过市场经济认证，最终与国内其他未应诉企业一样，被征收了较高的反倾销税。另外，佛山鸿运贸易有限公司由于不接受外方的现场检查，最终被外方认定为不合作企业。

其次，在应诉过程中要实事求是、积极沟通。在接受反倾销调查过程中，中方企业要根据外方的调查内容、时间安排，结合企业自身的实际情况，本着实事求是的原则，与对方开展真正的沟通与交流，为反倾销应诉奠定基础。譬如2005年6月23日，韩国贸易委员会（KTC）决定对中国产瓷砖进行倾销调查，并从向韩国出口瓷砖的500多家中国企业中，选取亚细亚、新中源等出口金额较多的9家企业确定为调查对象。7月7日前后，广东佛山6家被调查企业陆续收到韩国贸易委员会寄出的调查问卷，要求被调查企业需在8月12日前将调查问卷送回。但该调查问卷长达40多页，涉及内容非常广泛。金百陶、新中卫、新中源等列入调查名单的企业根据答卷的实际情况向韩国贸易委员会申请延迟交卷日期，并得到韩方的同意。如果没有中韩双方的真诚沟通，强行将不合格的问卷返回，应诉结果将可想而知。

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基金项目：国家社科基金青年项目（项目号：13CJY045）；河南省教育厅科学技术研究重点项目（项目号：14A630027）；河南省教育厅人文社会科学研究重点项目（项目号：2014-ZD-067）；河南省高等学校重点科研项目（项目号：15A790032）。

作者简介：王丽萍（1977-），女，汉族，山西省昔阳县人，河南理工大学经济管理学院副教授，上海交通大学管理学博士，研究方向为国际贸易。

收稿日期：2015-06-21。