中期基础预算改革：我国应汲取的经验与教训

王雍君

（中央财经大学，北京 100081）

一、引言

中期基础预算（MTBB）早在20世纪60年代便已开始在一些发达国家（例如德国）实施，但当时只是作为鉴别项目优先性并预留资金给优先项目的计划机制。从70年代开始，那些长期奉行凯恩斯主义的国家普遍出现伴随经济业绩恶化而来的财政绩效恶化：赤字居高不下，公共部门膨胀，导致财政刺激成为宏观经济失衡的原因而不再是解决失衡问题的药方。作为回应，20世纪90年代以来，发达国家纷纷采纳了将年度预算置于中期（下一财政年度之后的2~4年）支出框架（MTEF）之下的预算体制。①中期基础预算（MTBB）有不同的术语。国际上大多称为中期支出框架（MTEF），中国官方目前使用的正式术语是中期财政规划。这些术语的含义相同，无须深究，但必须注意不可将其视为“中期预算”。世界各国的预算都是年度性的——立法机关按年度审查和批准预算授权和拨款。法定授权和拨款才表达了“预算”的本质。MTBB只是要求将年度预算的准备置于中期展望之下。中期定义为预算年度后的2-4年。中国正准备实施的是3年期财政规划，即规划期为覆盖下个预算年度的未来3年。目前多数发达国家采用5年期，发展中国家则大多采用3年期。

经过多年努力，目前发达国家的MTEF预算已经制度化了，有些国家还采用了长期财政评估（包括代际会计、环境会计和或有负债计量技术）方法，来弥补MTBB在“长期”（通常在10年以上）视角上的不足。在发达国家示范效应和国际机构（主要是世界银行）的推动下，许多发展中国家（大多为非洲国家）和一些转轨国家（例俄罗斯、乌克兰和哈萨克斯坦）也相继引入了MTBB，并对其公共预算体制的其他许多方面进行了相应改革。今天，全球范围内MTBB“在公共财政的日常用语中就像夏天下午的阳光一样普遍，而过去并不是如此”（Daniel R.Mullinnsand Michael A.Pagano2005，p96）。MTBB 的兴起隐含的逻辑是：如果预算缺乏前瞻性（年度预算的特点与弱点），那么期待政府具有远见是不现实的，因为预算与政府密不可分。研究表明（IMF 1999，p42）：MTBB有助于增强预算的前瞻性，并为制定、评估和实施财政政策提供了更好的和更透明的工具，但只是当存在真正的透明度和强有力的支出承诺控制时，才是有效的；此外，MTBB必须以基本的制度改进、可持续的政治承诺、改进的预测、规划成本的严格核算，以及有约束力的预算管理为基础。

目前中国各级政府预算仍然采纳传统的年度框架，但MTBB体制的某些“变体”早已出现，前期准备工作也早已启动①“六五”以来，财政部一直配合“国民经济和社会发展五年计划纲要”，编制“财政发展五年规划”。财政部在于2005年制定的《全国财政发展第十一个五年规划》中，明确承诺“十一五”期间中央和地方将编制“3年期财政规划”。2008年底，河北省人民政府颁布了《关于推进省级部门发展性支出3年滚动预算编制工作的实施意见》，决定从编制2009年度预算起在省级部门逐步推进发展性支出3年滚动预算编制工作，成为中国引入MTEF（只限于资本支出）的最早案例。2014年9月26日，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）颁布，标志着中国版的MTBB从研究和准备阶段进入实施阶段。。这些早期努力为最终引入全面和正式的MTEF做了很好的铺垫，但需要满足技术能力要求与配套安排尚需时日。不言而喻，在推动此项改革前，全球范围内MTEF实践积累的经验教训需要很好地总结，但目前这方面的国内文献却相当鲜见。本文的努力旨在弥补这一不足。全文共分四部分：第一部分描述与MTBB的含义、要素与主要模块，第二部分描述MTBB的运作流程及其与年度预算流程的关系，第三部分概括发展中国家和转轨国家引入MTBB改革的基本情况，第四部分总结中国可从MTBB的全球实践中汲取的经验教训。在此基础上，本文就中国实施此项改革提出方向性建议。

二、中期基础预算：定义、要素与流程

MTBB扩展了年度预算时间尺度：从年度扩展到中期（未来3-5年）。隐含的逻辑是：过短不足以提供政策实施所需要的前瞻性，过长则会面对非常大的不确定性从而有使“预算”变成“估计”甚至“猜测”的风险。需要强调的是：无论覆盖的时间跨度如何，把MTBB表述为“中期预算”殊为不当②作为一份法定的公共资金分配方案，预算必须是年度性的。“中期预算”使人误以为立法机关在中期确定公款分配的法定方案，事实上并非如此。“中期”视角的预算在严格意义上只能理解为一个“预测”（forecast）、“概算”（budgetary estimate）或收支“筹划”（projections）。。

MTBB的范围、详细程度和具体运作流程因国家而异。全面和正式的MTBB指的是一个将中期概算与政府政策联结起来的约束性程序，这一程序要求以基线（baseline）分离和评估现行政策与新的政策提议的未来成本，并要求预算申请者以成果（outcomes）为基础证明其支出合理性。从形式上看，MTBB 包括三个核心要素：（1）当前支出水平；（2）假设未来提供同样服务需要增加的支出；（3）假如改变服务水平或质量需要增加的支出。

其中前两个要素通常被描述为继续执行“现行政策”需要的支出，第三个要素被描述为假如采纳“新的政策”需要增加的支出（SalvatoreSchiavo-Campo and Daniel Tommasi1999，p288）。除了在第一个规划年度必须与年度预算保持完全一致外，MTBB并非一个法定的年度资金分配方案（立法机关只审查不表决），而是导向性的或指示性的（indicative），主要作用在于促进年度预算的准备，以及为改进公共支出管理和确保预算与政策的联结，提供一套有效的工具和方法。另外，为资本性支出和经常性支出单独建立限额是MTEF的一个重要特征。表1是英国在制订2009年度预算时采用MTBB建立的支出限额，包括单独列示的经常性支出（资源）限额和资本性支出限额。③正式和全面的MTEF要求采用基线筹划技术并覆盖所有政府部门和支出类别，包括区分经常性支出和资本性支出限额。资本性支出定义为增加公共部门资产（包括固定资产和流动资产）、受益及于未来若干年的支出。另外，英国采用权责发生制预算，支出部门的经常性支出限额是在“资源消耗”的意义上建立的，所以需要考虑折旧。

准备一份完整、可靠的宏观经济框架是任何良好预算过程的起点，也是制定财政政策和MTBB的起点，目的是在预测的基础上，为制定宏观经济目标（尤其是产出、就业和物价目标），以及检验预算总量是否与这些目标相一致，建立一个一般性框架。④如果两者不一致，那么需要调整政策目标值（例如把增长目标降低一个百分点），要么需要调整预算的总量水平，或者两者都做出调整。这是一个需要反复“磨合”的过程，最终要求是确保预算在总量层面上与宏观经济政策目标保持一致。在此基础上，应准备一份清晰的财政政策报告，用以阐明政府所关注的范围广泛（并非限于宏观经济）的政策目标与优先性，以及当前财政政策对未来年度的影响（财政效应），以及中长期财政状况的可持续性。

在理想情况下，MTBB下的支出规划应致力达成三重一致：（1）与预算年度的宏观经济框架（经济与财政预测及预测假设）相一致，（2）与财政政策（与其他政策）目标相一致，（3）与财政约束（比如赤字相对于GDP的比率上限）相一致。MTBB能否保成这三重一致是衡量预算好坏和预算准备工作质量高低的显著标志。

表1 MTBB下的部门支出限额：英国案例（2009-2011）单位：10亿英镑

除了给出中期各年度的支出总额估计数外，MTBB还应按功能类别和按经济分类——如工资、其他商品与服务、转移支付、利息和资本支出——得出的支出总额估计数。这些限额在年度预算准备的早期阶段，即应连同预算的宏观经济框架、财政政策报告书一同公布，作为预算申请者制定预算必须面对的“硬约束”（资源框架）。预算申请者（支出部门）与财政部门的预算互动必须安排在预算限额公布之前。预算限额一经公布即应确保严格遵守。

MTBB的第四个关键要素是与其相衔接的年度预算。“相衔接”意味着在中期的第一年（下一财政年度），MTBB的分类、范围和详细程度应与立法机关要求的年度预算保持一致。这种一致性清楚地表明：MTBB不是取代而是补充年度预算体制，只不过它要求将年度预算置于一个中期框架下加以准备和编制，以帮助我们从更长远的眼光审视政府预算、公共政策及其相互作用。研究表明，如果能够与MTBB相匹配，年度预算通常是成功的（IFAC，2001）。

三、中期基础预算的运作流程：与部门预算流程的比较

预算程序因国家而异并且是变化的，但所有良好的预算程序都应有助于达成公共财政管理的四个主要目标①。为此，无论是否引入了MTBB，良好的预算准备程序应包括六个步骤：（1）准备预算的宏观经济与政策框架；（2）制定和公布预算指南；（3）支出部门编制预算；（4）部门（尤指支出部门与财政部门）间协调；（5）核心部门审议并形成预算草案；（6）向立法机关呈递预算草案。如果一个国家的年度预算程序与此一致，那么这样的程序就能够满足MTBB的要求；否则，年度预算程序就需要进行调整。

以上流程的主要步骤如下：

1.准备预算的宏观经济与政策框架。预算准备过程的起点是由核心部门（政府内阁、财政部等）为预算制定准备一份宏观经济框架，以及随后准备一份财政政策报告书。这项极为重要的基础工作应在支出部门提出预算申请（编制预算）之前完成。

2.内阁会议审议。宏观经济框架、财政政策报告以及MTEF由财政部提交政府内阁会议讨论、审议和修订。会议应由政府内阁（总理或主持财政预算工作的副总理）主持。各部部长和立法机关代表或由其组成的支出审查委员会，应参与整个的讨论、审议和修订工作。在这一过程中财政部应根据内部会议的决议形成一份较详细的预算指南，确定预算申请的指导方针、原则和技术细节，以及必须遵循的预算限额。这一程序极端重要，它确立了预算制定所高度依赖的政策与资源框架。

3.制定和公布预算指南。预算指南的主要目的在于将支出限额通知各部门，并为各部门编制部门预算（sectorbudget）提供指导方针。虽然在随后的部门间协调中需要适当的调整，但限额本身对于支出部门的预算申请是“硬”约束的。此外，良好的预算指南应阐明预算申请者在制定预算时需要了解的其他各种问题，包括原则、指导方针甚至细节（例如所采用的预算分类、数据口径、会计基础和预算的范围等）。原则上，预算申请者所关注的与预算编制相关的各种问题，都应在预算指南（通常由财政部制定）中找到答案。在没有获得必要的、强有力的指导的情况下，支出部门不太可能制定高质量的预算，这将给后续的部门间协调、甚至预算执行带来很多麻烦。①一个好的范本是美国联邦政府的预算指南，即每年6、7月份，预算管理办公室OMB将给每个机构发放的A-11通告（Circular No.A-11）。这份对预算编制重要的文件不仅包括表格，还包括预算制定的背景等重要信息。对于美国的预算编制部门，它相当于一本“圣经”，任何支出机构对预算有问题，几乎均可在A-11通告中找到答案。

4.支出部门提出预算申请。申请预算的部门根据这些预算指南准备和提出自己的预算申请。在此程序中，支出机构需要以绩效信息（尤其是成果说明）来阐明其预算申请的理由和适当性。尤其是在要求将绩效因素融入预算过程的体制中，以成果（以及其他绩效信息）证明其预算申请的合理性和适当性十分重要。更一般地讲，支出机构应制定一份中期财政战略报告，用以说明其职责、任务、目标（绩效）以及为实现这些目标打算采取的战略和行动。财政战略报告还要说明已经和打算实施的规划，以及实现规划目标需要克服的主要困难和关键措施。

5.部门间协调。部门间协调的主要内容是在支出部门与财政部之间进行预算谈判，以确立双方都认可的适当的支出水平。未能解决的分歧应在随后提交给内阁会议裁决。MTEF一个突出特征（和优势）是：以基线（baselines）作为预算谈判的基础。

6.核心部门审查后形成预算草案。MTBB下，核心部门（主要是立法机关、政府高层和财政部门）审查预算的两大要点是：（1）基线法，即预算申请是否清楚地区分了线下和线上部分，以及两者之和构成的总的支出水平是否过高（最终导致不可持续支出）；（2）预算文件中是否包含了相关的绩效信息，这些信息是否足以证明其预算申请的合理性和适当性。在任何情况下，财政部门都应坚定地捍卫总额财政纪律和预算限额，为此，法律应赋予财政部门足够的权威和资源以来承担这一使命。经财政部审查和修订后的预算申请需要提交政府高层批准，之后才可以提交立法机关审批。

7.提交立法机关审批。MTBB并非一个法定的资金分配方案，因而只需要提交立法机关审查（不需表决）。立法机关审查这些文件有助于判断年度预算的合理性，也有助于参与辩论和评估宏观经济与政策问题。无论在年度预算还是MTBB下，提交立法机关的预算文件都应清楚地区分资本预算和经常性预算。

中国当前两上两下的部门预算流程与MTEF的上述运作流程与步骤并不一致（参见图1）。主要差异在于：部门预算的准备过程是以自下而上方法启动，MTBB则要求采用截然相反的自上而下方法启动。前一方法的主要缺陷在于：支出机构（预算单位）的预算申请在早期阶段未能得到核心部门的有力指导，难以形成硬预算约束并导致过度的讨价还价。这种情形与中期体制的内在逻辑直接冲突。为此，多数引入中期基础预算的国家对传统程序进行改革，将自上而下和自下而上两种方法有机结合起来，但必须要求预算准备过程以自上而下方法启动。①自上而下方法的三个要点是：（1）为公共支出确定可得的资源总量；（2）建立与政府政策优先性相适应的部门支出限额；（3）向支出部门编制预算之前公布这些支出限额。

图1 部门预算编制流程

成功实施MTBB所要求的预算程序本质上是一种集中性的预算程序。中国当前的部门预算程序就其性质而言主要是自下而上的和分散性：它由机构驱动，而支出机构只拥有某些基本的关于预算约束和优先性的基本指导。在此类高度分散性的程序中，支出机构倾向于以先前的配置格局为基础制定预算，导致资源分配的僵化（Donald P.Moynihan 2007，p66）。一般而言，理想的预算程序应引导政策制定者就预算融资的所有公共政策采取全面的成本受益观；不当预算程序不能做到这一点，并且鼓励政治家只关注租金以及那些能够吸引他们的分配性政策。在后一种情况下，预算程序是支离破碎的；与之相对应的是集中性的预算程序，它比分散性程序能够更好地协调支出决定，从而也能更好地控制过度支出、赤字和债务水平（Jurgen von Hagen 2005，p12-13）。

四、发展中国家和转轨国家的中期基础预算概况

目前包括加纳、几内亚、肯尼亚、马拉维、莫桑比克、卢旺达、南非、坦桑尼亚和乌干达等在内的至少九个非洲国家，以及包括乌克兰和俄罗斯在内的部分转轨国家已经引入了某种形式的MTBB②2006年，俄罗斯开始试行编制MTBB，2007年正式全面推开。从这一年起，俄罗斯正式开始编制为期3年的MTEF，俄罗斯联邦预算第一次成为长期财政计划的一部分。，主要目的在于改革传统的年度预算制度与程序，以便在政策制定、计划安排和预算编制之间建立有效联系。大体上包括两种情况：全面引入和局部引入。南非和乌干达等国家一开始就制定了全面的、政府整体层次上的中期支出框架，由财政部采取自上而下的办法在部门间分配资源。另一些国家（如马拉维）采取一种更为自下而上的办法，把重点放在建立部门层次的MTEF上。这种局部方法旨在控制各个部门内部的资源分配，也有助于在开始阶段降低操作难度和改革成本。

虽然所有国家都在一定程度上具有相似性，但基本的差异依然十分明显，这些差异既反映在整体设计方面，也反映在中期基础预算所采用的技术方法与组织层面上。就整体设计方面的差异而言，有些国家覆盖了政府整体的全部支出，有些国家只覆盖到特定的支出类别——尤其是资本性支出，也有些国家只是覆盖经常性支出而将资本支出排除在外。局部方法虽然有助于降低操作复杂性，但导致中期基础的范围相对狭隘从而减弱其支出控制功能。③由于工资等经常性支出即使在中期也具有刚性，排除资本支出还会加剧预算僵化，从而削弱MTEF在优先性配置方面的作用。

与发达国家不同，发展中国家和转轨国家的MTBB普遍缺乏良好的分类系统予以支持。虽然几乎所有国家都采用了功能分类和经济分类，但功能分类由于过于笼统，因而很少能够提供特定支出部门内部预算资源（在各项功能与次级功能间）配置的信息，这反过来促使支出部门把关注的重点放到了争夺预算资源方面。另外，关于部门分类的详细程度也远远不够，以至支出部门下属机构（通常涉及好几个纵向的层次）缺乏支出方面的详细信息。这种情况也表明，只有在引入MTBB能够在公共支出管理的关键目标方面起到重要和持久的促进作用时，才能证明是成功的。反之，如果没有发挥这样的作用，或者支持这一作用的基础条件不能达到，那么这项改革就要三思而行。

另一个显著的特点是：发展中国家和转轨国家大多由中央政府采纳MTBB，地方政府很少使用。许多国家地方政府的行政管理能力相当欠缺，这反过来影响MTBB在地方层次上的可行性和有效性。一般地讲，中央政府的行政管理能力高于地方政府，如果决定引入，那么，率先在中央政府层级上引入是较为明智的选择，但需要在适当的时候，并且需要积极创造条件将这项改革引入到地方政府，否则其意义就会大打折扣。

MTBB在两个层面上涉及采用相关技术：宏观经济与财政政策（总量）框架（MFF）以及部门支出框架（SEF），后者系按经济分类、功能分类和组织分类建立的支出框架。建立MTBB时常用的模型技术包括：（1）可计算的一般均衡模型（Computable General Equilibrium Model，CGEModel），（2） 电子数据表模型（spreadsheetmodels），（3）计量经济模型（econometric models），（4）IMF 的财务规划式筹划（financialprogramming projections）。这些模型的选择各不相同，非洲国家也是如此①选择模型方法的通用原则是：必须适合特定的行政管理能力。完全依赖IMF的宏观经济和财务资源数据（如几内亚和卢旺达的做法），在起始阶段是有用的，但长期未必如此，因为它没有考虑到各国的具体情况。在行政管理能力相当欠缺的国家，选择可靠性和简便性较高的电子数据表模型或计量经济模型或许是明智的，但仍然应该充分考虑本国的具体情况进行选择和应用。数据可得性和运用模型的能力对MTEF的质量影响重大。。

部门支出框架（SEF）的筹划要求在部门战略报告（阐明目标、优先性以及实现规划目标的策略）的基础上，以产出为中心（对产出负责）、以成果（outcome）为导向核算规划（旨在促进同一政策目标的若干活动的集合）的成本。在理想的情况下，各支出部门对规划或活动的成本核算采用标准化的方法（例如活动成本法），但很少有国家做到了这一点，甚至不能区分和提供规划必须包含的经常性成本（比如工资和维护成本）和资本成本信息。

在组织与程序方面，只有少数国家将中期基础预算完全融入年度预算程序中，其他国家则按照两套程序运作。这意味着引入MTBB的国家，没有能够通过此项改革来改善其通常有问题的（年度）预算程序。另外，有些国家的MTBB并不提交政府内阁和议会审查，而是由财政部颁布实施。②这种未能得到高层审查即予颁布的做法损害了MTBB的权威性和实施效果，容易造成这样的印象：MTBB只是财政部的一个技术性文件，而不是政府需要致力实施的一个战略框架。

五、我国中期基础预算改革应汲取的经验教训

虽然越来越多国家引入或打算引入MTBB导向的预算改革，但整体而言，只是发达国家的此项改革才比较显著地改进了公共支出管理，发展中国家和转轨国家的效果参差不齐，多数国家的成果有限甚至经历了许多失败。全球最近20多年来引入MTBB改革的实践，为中国下一阶段改革公共预算制度提供了宝贵的经验和教训。概括起来，应汲取的五个主要方面的经验教训如下：

（一）清晰和正确定位：矫正年度预算的弱点与局限性

虽然各国的情况不尽相同，但引入MTBB首要的战略意图必须清楚地定位为改进年度预算的运作，矫正年度预算的内在缺陷。以2000年引入部门预算为主要标志，中国近期的公共预算改革已历时15年。期间，中央和地方政府推动了范围广泛的预算改革。部门预算、预算分类、标准支出定额、《预算法》修订、政府采购、国库单一账户（TSA）与集中支付等方面的改革尤其引人注目。这些改革在不同程度上取得了积极成果。另一方面，由于所有这些改革都是在年度预算的时间框架内推动的，因而不可避免地存在局限性：年度预算固有的缺陷不能在保留这一体制的前提下得到矫正。明显的是，由于前瞻性的缺失，当前政策和政府打算出台的新政策必然产生的未来支出情况，在年度预算中形成一个巨大盲点，以至难以开展实质性的政策（可持续性）评估和政策筹划（政策取舍、建立政策目标与优先性排序）。另外，由于强大的支出刚性以及可调整的预算增量过小（发展中国家典型地不超过总支出的5%），在年度预算框架内进行任何有意义的支出结构优化调整都是困难的（甚至不可能）。年度预算中的这些（以及其他）固有缺陷，在实践中还会被支离破碎的预算程序、不良预算策略（例如基数法）和预算行为（例如隐藏支出和故意高估或低估预算）而进一步放大，导致预算作为政府施政利器的潜能无法充分发挥出来。

年度预算的弱点通常需要引入MTBB加以弥补。一般地讲，预算的时间框架越长，预算与政策之间的联系越紧密；反之则越松散。假如预算是按“月”制定和实施的，那么几乎可以断定预算与政策将形成风马牛不相及的局面，因为在如此短的时间跨度内不可能有效地制定大多数公共政策，更不应说严格实施和评估其效果了。年度预算的时间跨度是一年（12个月），虽然比月度长了许多，但对于公共政策周期（从形成到评估）而言，还是过于短促了。广泛的实证研究表明，政府要想实现意欲的成果，技术上的健全性和政治方向的正确性必不可少。为此，以下三个基本的前提条件必须在预算准备（从发布预算指南到预算草案提交立法审批）中得到满足（Salvatore Schiavo-Campo，2007，p236-237）：采纳MTBB、早做决策和建立硬预算约束。很清楚，年度预算不能满足（至少不能完全满足）这些条件。理想的解决方案是引入全面的和正式的MTBB，它包括所有上述三个关键因素。即使不能采用正式和全面的MTBB，年度预算体制也必须就以下三类支出建立多年期视角，（1）资本支出的未来（后续）成本，这类支出在发展中国家通常受到特别重视并且占总支出的很大比例；（2）公民权益性规划的资金需求，包括养老金和转移支付，即使基本的政策保持不变，这类支出水平也会发生变化；（3）导致未来支出需求的或有事项，典型的如政府贷款担保。这三类支出的财政影响需要多年才能完全展现出来，采用MTBB尤其合适。

（二）采纳自上而下方法启动的预算程序并衔接年度预算

在实务层面，引入MTBB需要改革传统的预算程序和有问题的预算策略。①有问题的预算策略包括基数法、不现实的预测、收入驱动预算（有多少钱就安排多少预算支出）、反复预算（频繁的预算调整）、黑箱预算（隐藏公款）以及计划、政策和预算的脱节。改革后的预算程序应确保按照自上而下方法启动预算准备过程，而不是保留原来按自下而上方法启动预算准备过程的程序，或者保持两套不同的程序；在此程序中，核心部门与支出部门之间、支出部门之间以及核心部门之间的协调机制必须建立起来并且能够正常运作。为此，支出部门在形成正式的预算申请之前，必须获得核心部门的强有力指导，以及在资源可得性和政策筹划方面的预见性。

在实践中，许多国家没能正确地定位此项改革的战略意图，以至引入MTBB后，传统的预算程序以及某些不良预算方法与策略（例如过于乐观或脱离现实的预测）并未发生根本变化，以至MTBB在改进公共支出管理方面的潜力和优势未能显现出来。中国引入全面和正式MTEF时必须汲取这一教训，其中最具挑战性的方面是改革现行的“两上两下”的预算程序（参见图1），采纳以自上而下方法启动预算准备过程。进一步讲，无论是否伴随引入MTEF，好的年度预算准备必须始于某个自上而下的阶段，财政部在其此阶段发布预算指南，针对每个支出部门和机构规定支出限额以约束预算申请。在此方法下，作为预算过程起点的资源可得性含义对于尽早做出困难的预算选择是必需的，它有助于将预算谈判中不可避免的讨价还价保持到合理的最低限度，也有助于促进资本支出与经常性支出的整合（Salvatore Schiavo-Campo，2009，p17）。

与年度预算的衔接要求MTBB遵守与（改进后的）年度预算相同的程序，包括预算文件的提交。作为预算文件的MTEF可在预算程序的起点提交（如奥地利）；也可以与年度预算同时提交（大多数国家如此）；或者在预算过程中不止一次提出（如新西兰）。与年度预算文件同时提交可使政府从中期视角处理当年的预算争论，从而有助于强化年度预算过程的财政纪律，特别是有助于形成符合政府中期目标的财政政策，以及预警与中期财政战略不吻合的预算政策。通过将预算争论置于中期框架中考虑，这些预测还能提高预算过程的透明度。

（三）与行政能力和管理能力相适应

引入全面和正式的MTBB隐含着对一国行政与管理能力的高度依赖，但许多发展中国家和经济转轨国家的行政与管理能力严重不足。在公共部门的政策筹划（政策取舍、建立目标与优先性排序），部门间协调，以及在既定资源约束基于政策与战略优先性安排公共支出方面，能力欠缺问题尤其明显。技术能力不足也很普遍，尤其是在经济与财政预测、发展良好的预算分类系统、规划管理（要求界定产出、成果并核算产出或活动的成本）以及会计系统和政府财务管理信息系统（GFMIS）方面。支出审查和预算分析能力的不足也会妨碍中期基础预算的变革和有效运转。另外，计划与预算的脱节在许多发展中国家和转轨国家相当常见（制定资本支出计划和制定预算分别由不同部门负责并且缺乏协调与整合），造成许多问题，包括计划（比如中国的国民经济与社会发展规划）僵化和缺乏可实施性（脱离实际或者没有配合以必要的资源）。将计划过程与预算过程有机地结合起来，要求有较高的行政与管理能力。

由于管理和行政能力因国家而异，发达国家的做法不能简单照搬。即使在发展中国家和转轨国家间，行政与管理能力也相差很大。这意味着没有任何一个适应于所有国家的“最优”MTBB模式。推动这项改革的战略、路径、步骤和进度安排也是如此。在OECD国家中，这项改革比较成功的六个国家分别是奥地利、澳大利亚、德国、新西兰、英国和美国，但在具体做法上各具特色，前三个国家的预测期都是3年，新西兰和英国为2年，美国为4年；奥地利和新西兰的中期支出估计每年分别更新4次和2次，其他国家都只更新一次。其他方面的差异更为明显。例如，与其它国家不同，澳大利亚的预算估计是在支出部门（line departments）层次上进行，但从1998年开始不再由财政部进行。

（四）避免成为增加支出的借口

引入MTBB的一个风险是：支出部门（与机构）把它看作是满足其增加支出要求的工具，并且想方设法趁机提出增加支出的种种借口。如果这样，这项改革就会失败，因为它与MTEF的下述基本逻辑背道而驰：只应着重考虑纳入年度预算的现行政策决策的财政影响，并且排除没有确定资金来源的新规划。为避免中期基础预算“变异”为支出部门增加开支的工具，牢记以下要点非常重要：

（1）MTBB所确认的支出总量应适应低于计划的、从所有来源得到的收入（收入预测）；

（2）MTBB和据此形成的预算限额应严格地基于预算的宏观经济与政策框架构造；

（3）预算限额应在支出部门提出正式的预算申请前予以公布；

（4）MTBB中只应包括那些有确定融资来源的规划（以此确保这一规划关注的是现行政策），以及那些在年度预算准备过程中确定采纳的新政策；

（5）支出估计和支出限额应包括按功能和按大的经济类别（工资、其他商品与服务、转移、利息和投资）分类得出的部门估计和部门支出限额。

（五）从简单方法和鼓励合作开始

中国引入MTBB的必要性和重要性虽然勿容置疑，但考虑到相应的行政与管理能力仍然欠缺（尤其在地方层级），在开始阶段即引入全面且复杂的中期基础预算模式是不明智的。因此，应从一个比较简单的（局部性的）MTBB开始。只在这些相关能力和配套要求大体具备的情况下，才应考虑引入包含所有部门的MTBB。后者的运作成本和对能力的要求相当高，并要求政府部门广泛的参与。

在引入此项改革的所有阶段，都应致力发展和强化支出机构和财政部之间的相互合作、遵守预算纪律的理念。这是因为，MTEF的运作多半会由财政部负责，而财政部的责任多年集中于所属预算司，或预算司下面的某个处。在这种情况下，具体负责形成MTBB的其他核心部门（例如中国的发展与改革委员会和国家税务总局），应与财政部所属的其他机构（特别是负责宏观经济政策和收入预测的机构）保持密切协调与合作①在法国，中期基础预算主要是由财政部预测司和预算司共同形成。预测司负责预测财政经济发展趋势，提出计划安排的基本原则和重大的财政改革措施，预算司则负责测算财政收支具体情况，编制年度预算和财政收支计划，提出具体财政政策措施。这种分工协作，有利于集思广益，发挥各部门的优势。。责任集中于财政部的模式有助于在启动这项改革的早期阶段降低成本和积累经验。这一模式随时间推移和改革取得的进展，应逐步调整，主要是将较多的责任分担给其他核心部门（包括政府内阁和立法机关），并鼓励支出部门积极参与到运作程序中来。

（六）不能代替旨在消除脆弱性的深层改革

与其他许多发展中国家和转轨国家一样，中国当前预算过程的脆弱性典型地反映在以下方面：行政性和政治上的压力导致有时过于乐观、有时过于保守的预测，政策与预算之间的脱节，支出控制的乏力，以及预算资源配置的僵化（源于强大的支出刚性、过多的法定支出和预算外资金）。在这些弱点未能矫正的情况下，简单地延长预算程序的时间跨度只会导致频繁地变动限额和拨款，很快就会陷入形式主义的操作，降低这一方法本身的可信性，正如俄罗斯近年发生的情形那样②2008年11月，俄罗斯杜马批准了2009年-2011年间的三年期预算。然而，2009年4月通过了修订版的预算，作为对金融危机的回应，因而又回到了年度预算循环中。。一般而言，只有当旨在克服脆弱性的改革努力取得进展时，延长预算准备的时间跨度才会带来实质收益。这些改革对于发展更好的政策和预算优先性排序机制也深具意义。

六、结语：方向性的改革建议

中国历时15年的公共预算改革都是在年度预算的框架内推动的，但公共预算的迅速崛起和在公共治理中日益重要的作用，强有力地预示下一阶段预算改革需要引入某种形式的MTBB。这是在预算与政策之间建立直接联结机制的最有效的方法，而缺陷紧密联结正是现行预算体制的主要弱点。为此，本文建议尽快启动以引入MTBB为导向的预算改革。大体上分为两个阶段：第一阶段引入预测式的MTBB，待积累经验和条件成熟时，逐步过渡到筹划式MTBB，也就是全面和正式的MTBB。两类模式都应覆盖并区分经常性支出和资本性支出，并采用3年期滚动框架。

预测式MTBB目的在于为年度预算的准备提供一个更好的、按功能和组织分类的中期预测，着眼于通过扩展预测的时间框架和提高预测质量，来加强年度预算的支出控制职能、财政政策与宏观经济框架的协调性以及促进财政政策的可持续性。该模式要求MTBB与宏观经济筹划以及财政部为支出部门建立的年度支出概算相一致，但并不要求系统地引入集中性（自上而下）的预算程序和基线筹划方法，这两个方面高度依赖公共部门与官员的行政、管理与技术能力。与预测式MTBB不同，筹划式MTBB着眼于改进预算资源的优先性配置和提高公共支出的效率。无论哪一个模式，可靠的中期收入总额预测至关紧要。对于为改进年度预算的准备建立的MTEF而言，起点必须是与宏观经济框架相一致的稳健的收入概算，以此确定总支出和为各部门建立预算限额。

为避免支出部门利用这一改革机会扩张或推迟支出的机会主义行为，改革初期有必要将MTBB的范围限定于对执行现行政策和规划的中期估计，而不允许支出部门在MTBB中引入新的规划，这也是许多发达国家的经历（Salvatore Schiavo-Campo and Daniel Tommas 1999，p89）。这一做法有助于削弱支出部门将应由前期承担的开支推延到未来年度，或者将MTBB当作要求增加开支的手段的动机。如果允许新的支出提议被包含于MTBB中，这些新提议就很容易被支出部门当作全力捍卫的既得利益，从而推动过度支出和削弱支出控制。

〔1〕 DanielR.Mullinnsand Michael A.Pagano.Changing Public Budgting and Finace:A Quarter Century Retrospective.Silver Anniversary Issue，Public Budgeting&Finance Special Issue.2005.

〔2〕 Donald P.Moynihan.Citizen Participation in Budgeting:Prospects for Developing Countries.Edited by Anwar Shah，Participatory Budgeting，Public sector governance and accountability series.The World Bank.Washington，DC.2007.

〔3〕 IFAC:Governance in the Public Sector:A Governing Body Perspective，International Public Sector Study，August 2001.Study 13，Issued by The International Federation of Accountants，International Federation of Accountants.535 Fifth Avenue，26th Floor New York，New York 10017，United States of America.

〔4〕 IMF.Manualof FiscalTransparency，2001.Itcan beaccessed thorough the fiscal transparencyweb site of imf.org.

〔5〕 Jurgen von Hagen，Budgeting Institutions and Public spending，Edited by Anwar Shah，Fiscal Management.The World Bank，Washington，D.C.2005.

〔6〕 Salvatore Schiavo-Campoand Daniel Tommasi.Management Government Expenditure.Asian DevelopmentBank，1999.

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