农村空心化的困境与应对：基于城乡一体化的视角

2015-08-06张良悦曾赏程传兴

南方农村 2015年2期

张良悦　曾赏　程传兴

摘要：我国农村“空心化”近几年愈演愈烈，不仅严重浪费了土地资源，影响了乡村的生态景观和居住环境，而且还错误地引导了农民对乡村房屋的无序投资，并进而阻碍农村消费方式的转变与升级，使乡村呈现一种“衰退”的景象。本文通过实地调研和调查分析发现，要从根本上解决农村空心化问题，走出农村衰退的困境，不能延续“二元”的发展政策，应该基于城乡一体化的视角，从城乡协调发展、土地整理和现代农业等方面加以转变，实现“二元”向“一元”的过度。

关键词：空心化；城乡一体化；乡村衰落

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）02-0034-07

农村空心化是在我国“二元”经济社会结构下，随着城市化进程而出现的一种乡村衰落现象，是农村与城市发展严重不协调的产物，是“三农”问题的综合体现。自1978年改革开放之后，特别是近年来城镇化的加速推进，农村社会在组织、产业、人口、住宅、生态等方面发生了系统性退化，失去了原有的发展活力，使原有的乡村逐步由紧密的共同体状态衍化为松散的空心化状态。从发展的角度看，农村空心化打破了经济发展过程中城乡和工农之间正常的升级流动状态，只是表现为城市经济的起飞，而不是整体经济的起飞，农村区域现代化的通道被严重“堵塞”，使发展在一种低水平的框体内徘徊。基于这一状况，党的十八大报告提出了“城乡一体化是解决三农问题的根本出路”，十八届三中全会更是第一次将城市和农村问题一起解决，提出“二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”。这表明，农村空心化的整治或者乡村建设将成为我国未来农村区域发展的一个重要内容。

一、相关文献回顾与农村空心化的基本内涵

农村空心化是我国在改革开放之后，随着经济的起飞和农村人口的流动而出现的一种社会经济现象，并引起经济学者、社会学者和地理学者等领域内学者的高度关注，认为空心村是一种在空间形态、地理意义上的宅基地空废、土地流失的现象[1-5]，是由于农村优质人力资源外流而引起的经济社会发展人才资源极度匮乏而导致发展活力丧失的结果[6，7]。从已有的研究文献看，农村空心化的基本内涵可以从以下三个方面加以理解。

首先，农村空心化表现为村庄空间形态、地理意义上的空心化。这一含义即是我们通常所说的空心村现象，是一种外在的表现。例如，刘彦随认为农村“空心化”是城乡转型发展过程中农村人口非农化引起“人走屋空”，宅基地普遍“建新不拆旧”，新建住宅向外围扩展，导致村庄用地规模扩大、原宅基地闲置废弃加剧的一种不良演化过程[8]。

庞兵认为“空心村”是在农村建设住房持续升温的情况下，村庄规划滞后，新建住宅“摊大饼”式不断向四周扩张，而村庄中心存在大量无人居住的宅基地等闲置土地，形成外实内空的用地现象[9]。

本来，改革开放之后，随着农村贫困的解决及农民收入的增加，农村住宅的改建成为一个正常消费现象，但是，由于乡——城人口流动不畅及相应的宅基地制度变革的滞后，导致农村住宅面积的盲目攀比和宅基地建设的四处蔓延，造成农村聚落的“外扩内空”和土地资源的严重浪费。据国研网统计资料显示，1990-2010年农村居住人口由7.92亿人减少到7.69亿人，而居住面积却由1990年20.3平方米增加到2010年的31.6平方米。另据刘守英的研究，1996年至2008年，农村人口密度从55.87人/公顷降到42.60人/公顷，但是农村人均居住用地却从193平方米增至229平方米[10]。

其次，农村空心化表现为人口和产业的空心化，使农村发展丧失活力。这一含义即是我们常说的农村老人和留守儿童问题，是一种产业衰退的内在表现。农村空心化虽然在形态上表现为房屋的空置，但这种空置主要是人口流动的结果。当然，如果人口能够完全融入到城镇区域，也不会表现为住宅空心化现象，但这种流动由于户籍制度等原因导致的是一种不完全的迁移，即“非农劳动力”的迁移而非家庭的迁移；“候鸟式”迁移而非永久性迁移。在这样的情况下，劳动力的迁移受到了严格的筛选，仅仅是农民工的“非农化”就业。结果，人口流动导致农村人口下降和农村青壮年人口比例下降，农村剩下的人口大多数是老人、妇女和儿童[11]。另一方面，农村产业的空心化又是农村人口、资金等要素流向城市，引起农村主体弱化、经济衰退和社会结构变革的结果。工业化和城镇化的发展，使得农业的弱势产业愈加凸显，农业收入在农民纯收入中所占比重逐步下降，农业兼业化和副业化现象越来越明显。在农村推力和城市拉力的促进下，农村劳动力不断大规模的涌入城市，导致农村人口和青壮年劳动力比重下降，村庄人口不断减少。因此，农村人口和产业的空心化是经济意义和地理意义上的衰落相互交织的结果[12]。

第三，农村空心化表现为基础设施和社会服务的空心化。这一含义表明随着经济的发展，农村公共产品不是增加，反而减少，是农村区域整体发展停滞的表现。农村基础设施、文化等资源相对困乏，在村庄常住人口减少、大量房屋闲置的状况下，公共生活服务设施保障条件进一步衰退，村庄整体格局和景观风貌受到极大破坏。其中，最为突出的一是农村基础设施衰落所导致的农村整体风貌的破旧，村容不整，卫生堪忧，活力不存；二是农村基础教育步步衰退，不少村庄小学教育都无法保留，九年制义务教育的质量提高还有艰难的路程；三是传统的乡村文化和历史传承逐渐遗忘。造成这些状况的原因，最主要的是农村经济发展的活力消失，引起整个乡村形态、组织运行、村容村貌支撑基础的丧失。特别是由于农村集体经济的衰退甚至消失，使整个原来维持村庄运行的一整套制度近乎于瘫痪。

二、乡村衰落及空心化的困境

农村空心化是乡村衰落的一种发展现象，既阻碍了农村经济的发展，形成了“三农”问题，又导致了资源的严重浪费，还影响了城市化的健康发展。

首先，农村空心化导致了土地资源的严重浪费，加重了耕地资源保护的压力。我国农村居民在建设用地上实行的是“一户一宅”制度，出现了大量的空心村现象，表明存在着“一户多宅”，或者是“住户空宅”的现象，大量的住宅空置本身就是一种对土地资源的浪费。不仅如此，在村庄蔓延的过程中，还出现了建筑面积不断膨胀的现象。例如，我们通过对河南430个行政村调研，发现农村空心化问题相当严重，其中，旧房完全空置的农户占9.61%，旧房废弃的农户占4.62%，两项合起来完全空置的农户占14.23%；半空置占33.73%；到村外另建新房的农户占18.66%（参见表1）。

其次，农村空心化加剧了乡村的衰落，助推和固化了“三农”问题。农村空心化是农村资产沉淀和乡村资源价值坍陷的结果。从形态上来看，农村空心化反映的是农村发展的蔓延状态，是村庄周边房屋的兴起和村庄内部的颓废。但从本质上看，这种现象是农民发展无奈的结果，是一种发展的扭曲。因为农民无法（无能力）在城市获得合理的不动产，所以，他们只能将自己的收入转化为农村的不动产，并将其不动产作为社会保障的替代。尽管是空心村，但农民在其房屋建筑上的成本并不低。然而，农民建成之后，在外出打工期间又不常住，所以，房屋的使用价值并没有很好地发挥。因此，从这一角度上说，房屋的建筑是一种资产的沉淀，不利于农村经济的发展。另一方面，由于农村住宅实施免费使用，没有完善的退出机制，这样，即使已经转移出去的农民，他们也会仍然保持其原有的住宅。在这种情况下，农村的整个建设规划就会受到影响，特别是在道路、公共设施上受到影响，进而影响到村庄整洁和生态景观，使其整个乡村资源呈现价值塌陷的状态。

第三，农村空心化和乡村衰落影响城镇化的健康发展，这就是城镇的空间扩张而非人口集聚，城市发展的投资驱动而非消费驱动，城市经济的粗放发展而非服务型升级。农村空心化的一个主要驱动力是，农民工将从城市打工挣回的钱投入到农村建房，使正常的国民经济循环发生了农村住房的“漏出”①。这种漏出对城市化有两个不利的影响：一是不利于城市的房地产业发展，我国在城市化率的统计中，将农民工作为常住人口统计进去，一般来说，房地产的开发是依据城市人口的规模进行的，农民工无法在城市正常购买开发出来的房产，不利于房产的销售和房产投资的回收；二是无法形成真正的内需，特别是对服务型产品的需求。由于户籍制度和城市移民的安置成本，农民工并没有真正融入城市生活之中，所以，其生活方式仍是农村的消费模式，不断地进行农村住宅建设和更新是其生活的一部分，他们对非耐用型商品和服务型商品的消费没有期望的那么高。

总之，农村衰落和空心化问题涉及面广、危害严重，不仅破坏了乡村地区的人居环境，造成了土地资源和经济资源的双重浪费，进而阻碍我国农村地区土地资源的可持续利用和农村经济社会发展的可持续性，还影响城镇化的健康发展，影响我国经济的转型升级，已成为统筹城乡和城乡一体化面临的首要难题。

三、农村空心化形成的制度分析

农村空心化是改革开放以来城乡发展不平衡导致的乡村衰落，快速的经济发展使得乡村经济和社会形态无法及时调整是其根本原因，但是，现有的制度缺失是一个重要的促成因素，这些制度包括劳动力迁移制度、土地财产制度以及城乡二元制度。

首先，从劳动力迁移制度上看，没有形成农村向城镇移民完整的迁移制度和机制。2005年以来，中国城乡居民收入差距一直在3倍以上，如果加上公共服务上的差距，城乡居民收入差距应该在5-6倍[13]，所以数以万计的农村居民被“吸引”进入城镇务工。而在城镇迁入地，农村居民受到户籍制度的“阻隔”，无法融入城市生活；在迁出地，农村居民又受到“土地资产”无法置换的退出障碍。中国的户籍制度具有福利性质，城市户籍具有城市住房、教育、社会保障的制度性福利，以及几乎免费的其他城市公共产品；农村居民具有无偿使用农村集体土地的福利性质[14]。农民工迁入城市，如果没有城市户籍制度，就不会享受城市居民应有的户籍福利②，其城市生活成本就会大幅提高。比如，能否正常享受低收入住房政策，孩子能否按城市户籍一样正常入学，等等。我们在豫北区域的调研中也证实了这一事实：农村居民进入城市中务工，最担心的是社会保障难以解决，占27.49%；其次是户籍难以解决，占22.75%，担心就业、子女上学和住房问题分别占16.27%、10.63%和14.48%。

这些安置成本仅仅靠农民的工资性收入是无法解决的，所以，是城市的高生活成本“阻碍”了农民工的迁入。如果农民工能够用其农村的资产来解决城市的安置成本，依靠其工资性收入来解决其日常的生活支出，那么，也可以部分解决农村移民的迁入问题。但问题是，农村居民无法将其农村的资产转移到城市中去，或者说，农民在农村中房产不具有资产性价值，在农村居民流动时无法进行置换，这又从退出方面增加了农村居民迁入城市的困难。

既然农民无法依靠自己的辛勤努力实现城市移民，那么，作为理性的经济人，他们在农村修房盖屋进行不动产投资也就是合理的选择，所以，农村蔓延和空心化同时并存也就成为一种必然的发展现象。

其次，从土地财产制度上看，我国的土地财产制度助长了农民对宅基地的占有、扩张冲动、违规违法行为。我国农村宅基地的使用是一种福利性质的分配，例如，《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。这就是说，凡是可以自立家户的，都可以获得应有的宅基地。所以，随着目前农村人口的增加和核心家庭的增多，宅基地的扩张是必然的。另一方面，宅基地退出制度不健全，缺乏可操作性。《土地管理法》规定“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”，并原则性规定了宅基地收回的几种情形，但对宅基地收回设计的具体政策界限、退出程序、补偿标准等却没有做出具体规定[15]，特别是宅基地的资产置换无法实施，所以，现行宅基地收回制度基本失效。这种分配制度在农村实际执行的结果是，宅基地只能分配出去，不能退出回流，从而使得农村建设用地不断增加，村庄不断蔓延。按理说，无主人的土地应该自动转归国家或集体，但在农村也行不通，即使无人居住，无直系亲人继承，也不能收回，因为，在农村血缘家族关系下，其他的非直系亲属会阻扰收回，从而自己占用。还有一个重要原因，是农村宅基地使用的无偿性，无论宅基地的面积是大还是小，都不需要支付费用。因为没有持有成本的约束，结果导致了农民对宅基地占有的冲动：有权势者利用权势多占有宅基地，一户多宅，无权势者则违法开发自己的承包地，违法建宅③。

所以，宅基地无偿无期限使用及限制性流转，造成农户退出宅基地的动力完全丧失，这是宅基地低效利用、空心村大量出现的根本原因。一方面，取得的无偿性、使用的无期限性和持有的零成本，使得村民倾向于占有更多的宅基地；另一方面，宅基地限制流转，使得众多已经城市化的原农村居民不能通过让渡宅基地使用权来实现宅基地的财产权益，使得这些宅基地长期处于空置状态，造成空心村的普遍存在。

第三，城乡二元制度对农村衰落的影响。长期以来，在计划经济思维的影响下，对工业和城市实行偏向化发展战略，忽视农村经济的发展。特别是改革开放以后，实施家庭承包责任制，农村集体经济逐步缩小甚至消失，农村的形体规划便失去了权力的约束和支撑，使农村处于一种散乱的蔓延发展状态。城镇化加速发展之后，农村土地成为城市发展被征用的对象，但农村发展却无人问津。即使后来的城乡建设用地增减挂钩政策在实施过程中也被扭曲，将增减挂钩视为低成本扩张城市用地的突破口，农民“被上楼”，补偿安置不到位，农民的财产权益得不到充分保证。

应该承认，对农村衰落的形态进行整治，需要统一规划和更新投资。这些规划和投资如果仅靠乡村内部的经济实力和资源难以解决。一方面，在宅基地的退出方面缺少相应的制度与资金支持，无论是货币补偿，还是社保补偿，或是资产置换；无论是主动退出，还是被动退出，都需要在对宅基地确权的基础上实施退出补偿。另一方面，在宅基地复垦方面需要进行整体规划才能达到理想的效果，空心村土地整治的一个主要困难是，空置和居住交错在一起，村内空置住宅更新改造协调困难或投资意愿极度偏低，往往是一户空置导致相关住宅空置。所以，对于位于村庄里面的夹心房或连体房类的宅基地，只有实施村庄整体退出才能进行复垦。所以，要真正解决乡村的衰落和空心村问题，必须破除原来的二元发展思路，改变城镇化的偏向，实施城乡统筹发展和城乡一体化的新理念。

四、乡村更新与空心村整治：基于城乡一体化的视角

1.从新农村建设到城乡一体化

城乡统筹发展和城乡一体化，是新时期我国解决城乡“二元”结构的探索。党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展；党的十七大提出建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局；党的十八大则进一步提出城乡一体化是“三农”问题解决的根本途径。从十多年来政策的演变可以看出，城乡一体化的基本政策含义是：新农村建设必须跳出仅局限于农村的发展思路，不能再用“二元”的观点来解决农村发展问题，必须以城乡一体化的理念去重构乡村建设和城乡关系。从发展动力和发展形态上看，城乡一体化的本质是新型城镇化，是一种一元化的发展模式，是通过城乡一体化来解决农村问题和城市问题。

相应地，作为一种发展战略，“三农”问题的解决就不仅仅是农村区域的发展问题，而是整个社会经济发展的大问题，对“三农”问题的解决必须由原来的“新农村建设”转向“城乡一体发展”，即由原来的“外生”的援助机制转向“内生”的生成机制（参见图1）。

作为解决“三农”问题的根本路径和城镇化的一种方式，从发展的结果上来看，城乡一体化的乡村必须在生产方式和生活方式上发生质的变化。就生产方式来看，城乡一体化的乡村必须有产业支撑，增加乡村社区发展的活力；就生活方式来看，能够为社区居民提供完整的公共产品，使居民在乡村地区过上城镇的生活。当然，之所以强调城乡一体化，主要在于强调其乡村元素，更加注重现代农业和生态文明建设[16]。

2.城乡一体化的根本在于乡村更新

所谓乡村更新是指在城乡一体化的规划下，对乡村进行的空间、产业、人口的重新布局和建设，主要包括对农村空宅和废旧建设用地的整治，对农业耕地的调整与整治，对农村劳动力的有序转移，是一个集土地资源、农业发展、人口流动于一体的发展载体。其核心目标是重构区域性人口集中、产业集聚、土地集约的城乡国土空间新格局，遏制乡村衰退，恢复发展活力，为城乡统筹和城乡一体化提供一个很好的实施平台[17]。

为什么要进行乡村更新或者说乡村城镇化？首先，乡村发展活力丧失，乡村区域经济急剧衰退。目前，乡村经济的发展受到两方面的挤压，一是随着农村温饱问题解决之后，随着工业经济和城市经济的快速发展，农业生产逐渐被兼业化和副业化，由无法外出的农村人口（主要是老弱和妇幼）来承担生产；二是在1980-1990年代兴起的乡镇企业，或者由于改制不成功，或者由于受到城市民营和国有企业的竞争压力，已经不再成为乡村经济的增长点。由于这两方面的原因，乡村区域经济的发展处于一种萎缩的状态。其次，乡村空心化问题得不到根本的治理。这种空心化既包括村庄内部的空宅增多，也包括村庄的蔓延，而且，即使新建住房也存在半空置状态（只是春节期间回家居住，其余时间长年空置）。第三，城镇化产业结构的调整与配置必定会促进现代农业的发展。随着传统农业生产方式的转变，与之相适应的乡村居住形态和社会服务功能都将发生变化，如果单靠简单的“维护”和“修补”已无济于事，需要在产业调整的基础上，在人口流动的环境下进行重构。

基于上述的认识，我们认为乡村更新必须与农村形态建设、现代农业发展、乡村产业结构升级以及生态环境相联系。

（1）与农村形态建设相结合。主要是对空心村的整治。对空心村的整治看似对空置的宅基地进行整理，实质涉及到村庄农民的分层流动问题（即哪些农民要流入到城镇中去，哪些农民继续留下来从事农业生产）、资产置换问题（流动到城镇的农民如何将自己的承包经营权和房屋财产权置换到流动地）等核心问题，需要通过制度设计来加以解决。通过规划建设新型农村社区、产业园区，以及重新利用农村废弃闲置的土地，不仅可以防止村庄建设扩展蔓延，促进农村土地资本化和增加农民资产性收益，还能促进土地流转和大面积经营，从根本上改变目前农村土地细碎化经营的现状。总体看来，土地整理是解决农村空心化的基本方法，通过土地整理对土地利用和社会经济关系进行调节，达到科学

规范、合理布局，提高土地利用效率的目的，最终实现经济效益、生态效益和社会效益的良性循环[18]。

（2）与现代农业发展相结合。农业现代化是实现工业化、城镇化的前提与基础，为工业化、城镇化的发展提供了保障；工业化推动城镇化进程、提升农业现代化发展水平，城镇化促进工业化和农业现代化的发展，三者是协调统一的关系。在我国目前农业弱势产业的情况下，要实现城乡一体化就需要大力发展现代农业，在信息化基础上实现现代农业、工业、城乡发展协调统一。

土地整理不仅能够对农村空宅进行调整和重新开发，节约出一定的土地面积，而且，还能够在此基础上对农业耕地进行整治。因为，随着流动人口对宅基地的退出，其承包经营权的转让也就是自然而然的事情，从而能够带动土地流转和现代农业发展。在对农地进行整治过程中，一方面，通过土地的平整、田块规模的扩大、田块外形的规整、田间基础设施的完善，耕作限制因素的消除为现代农业的发展提供基础条件；另一方面，通过产业用地的整治、复垦、挂钩等，实现产业用地布局的调整，从而优化产业体系，推动产业的优化升级改造。同时，通过土地整治，形成现代农业产业集群和产业园区，发展休闲农业、观光农业、设施农业，使现代农业成为涉及一、二、三产业的大农业，就地吸纳从传统农业中转移出来的劳动力。

五、总结

我国农村空心化表现为空心村、人口和产业的空心化以及农村公共产品供给的严重短缺。从我国经济发展的转型进程来看，农村空心化不仅呈现出系统性的衰退和固化现象，而且也影响到城镇化的健康发展，影响到产业结构的正常升级和经济由投资向消费转变的整体推进。二元结构的制度因素是导致我国经济发展过程中农村空心化的根本原因，不能形成正常的乡--城人口流动（农民工市民化），农村土地资产的大量沉淀与无法置换，以及在城市偏向化战略下对现代农业发展的忽视等多种因素共同促成了农村区域经济发展的停滞和系统性的退化。而要解决农村空心化，必须实施城乡一体化发展战略，实行“四化”同步发展，在现代农业发展的基础上对乡村区域进行更新建设。

参考文献：

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