农村宅基地流转现状、问题与对策研究

2015-08-06张光辉等

南方农村 2015年2期

张光辉等

摘要：对梅州市农村宅基地流转现状进行了问卷调查和个别访谈，分析了当前梅州市农村宅基地流转的主要特点和存在问题，并对农村宅基地流转制度改革提出了一些建议：加强村镇规划，引导集中建房；加快相关法律体系建设，做好普法工作；明晰产权，合理分配收益；完善宅基地登记发证制度；完善宅基地管理制度；完善农村社会保障体系。

关键词：农村宅基地；土地使用权；流转

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）02-0011-06

自新中国成立以来，农村宅基地制度在促进我国农村经济发展中扮演着极其重要的角色。然而，随着经济的快速发展和农民生活水平的提高、以及农村人口数量的增加，使得农村住房需求不断增加，从而导致农村宅基地需求也不断增加。由于目前我国农村宅基地制度仍不够完善，农村宅基地在市场化冲击下出现有关分配和流转等一系列问题。这些宅基地方面的诸多问题，在很大程度上影响了我国农村社会与经济的发展，现行我国农村宅基地制度亟待改革和完善。本文以梅州市为例，于2013-2014年对当地农村宅基地现状和存在的问题进行了问卷调查，共发放问卷320份，实际收回有效问卷300份，有效问卷率为93.7%。在问卷调查的同时，还进行了一部分个别访谈。通过问卷和访谈结果的分析，我们掌握了目前农村宅基地流转的基本情况，并针对所存在的问题提出一些对策建议，希望能为我国宅基地制度改革起到一定的参考借鉴作用。

一、梅州市农村宅基地流转现状

（一）宅基地面积超标，流转意愿强烈

2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修改颁行的《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第43条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民新建住宅，其宅基地的面积标准为：1.城市中心区内，每户不得超过80平方米；2.城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过120平方米；3.山区和丘陵地区，每户不得超过150平方米。”

然而，在填写调查问卷的300户村民中，只有8%的村民其宅基地面积在120平方米以下；21.5%村民的宅基地面积介于120平方米至150平方米之间；宅基地面积超过150平方米的村民最多，约占70.5%。而且，通过个别访谈我们还发现，有个别农户的宅基地甚至达到了惊人的300至500平方米。由此可见，当地村民拥有的宅基地面积不符合上述法律规定的现象普遍存在，绝大多数农户没有严格按规定申请宅基地，超标情况相当严重。

宅基地面积超标现象一方面与宅基地政策的缺失分不开。在以往很长一段时间内，国家和各级政府并没有出台一部关于这方面的完整法律法规，使农村宅基地在管理上存在着法律上的缺失和政策依据的不足。另一方面也与农民传统观念有关，大部分农民认为自己住宅建的越大越好，越有气派，越显得家境富裕豪华。随着生活水平的提高，富裕起来的村民形成互相攀比，多占土地的不良风气，进而导致宅基地面积超标现象的不断出现，并有逐渐加剧的趋势。

问卷调查结果显示，农民希望宅基地流转的意愿比较高，189户希望宅基地能够流转，占调查比例的63%以上。

（二）缺乏统一规划，不满现有流转制度

宅基地规划建设是一件十分复杂的事情，这依赖于村基层管理干部是否具有前瞻性的战略眼光，而且这还受村集体经济实力的制约。

据调查，在乡村规划问题上，有267户村民选择 “没有规划”或 “不清楚”，约占受访者的89%；访谈中大多数村民表示，几乎没有见到过相关的文件或通知，自己本身对乡村规划不是很清楚，感觉政府和村委会对这方面也不是很重视。

由于本地乡镇政府对村庄的土地利用没有进行相关规划和指导，村委会对此也基本上不管不顾，使得村民建造住房时基本上是按照自己的意愿进行。由于旧的房屋建设大部分都是改革开放以前定下的布局，有部分村民是在旧有的宅基地上面翻盖新房，更多村民的房子则另辟新地盖房子，新旧房子布局的不统一，使得整个村容极不美观，显得杂乱无章。据调查，不少村民认为无规划条件下乱建住宅，只会造成所建造的房子东一处、西一处，布局混乱不美观；大多数村民虽然认为建房应该有自己的主导权，但也认为统一规划有必要。为此，县、镇政府职能部门必须加强村住宅规划，这也是新农村建设的一项重要内容。

在所调查的农户中，对目前宅基地流转现状满意的只有8人，占2.7%；不满意的有147户，占49%；不了解的有146户，占48.5%。由调查可知，对于目前农村宅基地流转的现状，不满意和不了解的人占了绝大多数，说明农民对农村宅基地流转的意愿是比较强烈的，但同时对相关的法律法规却不是很了解。

（三）一户多宅，权属不清

我国人口众多，人均耕地面积尚不足0.1公顷，国家大力提倡节约和合理利用土地，对于宅基地而言，《土地管理法》早就明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，即一户一宅。然而，在调查中发现，一户多宅的现象却极为严重。据调查，没有宅基地的有3户，占1%；1处宅基地的有51户，占17%；2处宅基地的有131户，占43.7%；3处宅基地以上的有116户，占38.7%。

一户多宅现象直接造成了单户宅基地面积超标，是农村土地资源浪费的重要原因。通过调查走访，我们认为造成这一现象的原因主要有以下几方面：

一是相关法律法规的宣传力度不够，管理机关的执法力度较弱。通过调查，我们发现多数村民不知道法律上有一户一宅的规定，有的村民即使听说过也不清楚一户一宅在法律上的具体规定，因此，要求村民按这些具体规定建住宅实际上是很难做到的。村干部对此听之任之，睁只眼闭只眼，只有在出现纠纷时才会出面调和。

二是生产生活的需求。在农村，除建造住房居住外，还需要别的土地用于建放置农机具、箩筐等的杂物房、猪鸡舍、牛羊圈、粮食储备室、甚至庭院等附属设施，等等。这样一来，法律规定的宅基地面积就不能满足农民的需要，造成超占、多占、“一户多宅”现象比较普遍存在。

三是建新不拆旧或申新不退旧。近年来，农户占地建造新房，没有拆除旧房，村委会也没有现场监督拆除旧房，从而保留了旧房面积，出现了建新房而不退旧房的现象，造成了“一户多宅”的事实。

四是依法继承和转让。农村家庭子女众多，当子女长大成家后，与父母分户建新房成了必然趋势。但父母过世后，作为父母财产的宅基地也由其子女合法继承，这样子女就会拥有两处或两处以上的宅基地， “一户多宅”的现象就这样自然而然地出现了。

针对宅基地流转过程可能会出现的问题所作的问卷调查，结果显示：农民最为关心的是权属问题，共有208户，占总数的69%以上。由于宅基地流转带来不菲的经济效益，农户通过继承得来的宅基地，必然会造成权属的纠纷。

（四）宅基地登记和发证制度不健全

宅基地登记发证工作是目前农村宅基地管理最前沿、最基础性的任务，是农民享有宅基地使用权的基本保证。长期以来，由于农村宅基地登记发证制度不健全，乡镇、村委干部依法监督管理登记发证意识淡薄，加之登记人员专业技术不强、责任心差，大部分农村宅基地缺乏有效登记，造成了宅基地管理混乱。

所谓宅基地发证是指由县级人民政府依法颁发给村民的宅基地使用权证，是确认其所使用的农村宅基地的面积及地上建筑物等相关内容的权利证书，是村民享用宅基地的法律凭证。宅基地登记和发证制度对于农村土地管理极为重要，不仅可以帮助土地管理部门及时掌握每户村民拥有宅基地的面积、数量、转让等基本情况等，还能作为依据来解决纠纷。

尽管发放宅基地使用权证极其重要，但实际的发证情况却不容乐观。调查结果显示，大部分村民的旧有宅基地都没有登记发证，回答有宅基地使用权证的比率还不到15%，更多的是没有领证。

出现这种情况主要归因于村民的法律观念薄弱，权利意识不够。在访谈中，大部分村民认为只要自己占着地，村里人认同就行，没必要多此一举，表现出对办证缺乏应有的兴趣和需求。所幸的是，也有部分村民表示要是不麻烦的话，办个证也好，以防以后发生什么事有个凭证；但他们当中多数人对办理流程了解甚少，也没有主动了解的意愿，希望由村委会带动发起。还有一个重要原因是，以往乡镇政府、村委会等基层管理组织的忽视，不积极宣传普及，且办理流程复杂繁琐，令村民有“即使申请了也不一定能办下来”的想法。

为了有效改善这一现状，2014年11月10日我国国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局联合下发了《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，明确将宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证纳入不动产统一登记制度的实施进程，强调要为建立城乡统一的建设用地市场奠定产权基础。

（五）为获得经济收益而私自转让

近年来，在市场经济的推动下，农村兴起了私自流转宅基地的热潮，且有越演越烈的趋势，学术界对宅基地使用权流转问题也越发关注起来。我国政府已将农村集体建设用地使用制度改革提上了议事日程，正在制定有关政策。

农民买卖住宅，尽管表面上不是单纯买卖宅基地，但卖出房子的同时宅基地显然也随之转移到买方手里，这也是遵循典型的“地随房走”交易原则。据调查，有4户村民卖出了房子，算上买方的话，交易的一共有8户，只占总户数300户的2.7%。但在城乡结合部，房屋租用的情况比较多，据问卷调查统计，共有63户的房屋长期租用给别人，占总户数的21%。

调查中发现，农民希望宅基地流转的原因比较多，主要表现在以下几个方面：宅基地闲置的，占29.5%；因宅基地面积较大、希望宅基地能够流转的，占12.5%；希望获得货币收益的，占49%；其他原因希望流转的，占9%。

在法律层面上，农村宅基地是不能够在集体外自由流通的，但农民在私下里却存在一些变相的交易行为，从问卷的调查来看，变相交易的方式可谓五花八门，主要集中在入股、出租和继承等方式，约占总数的83%，有关农户宅基地流转方式情况详见表2。

二、梅州市农村宅基地流转存在的问题

（一）流转缺乏相应的法律支撑

我国目前没有任何一部法律能从流转条件、方式、范围、期限、收益分配及流转后土地产权关系的调整等方面对农村宅基地的流转进行明确规定，而与农村宅基地相关的《土地管理法》、《城乡规划法》、《物权法》等法律，其中关于宅基地的规定不仅内容过于简单，而且各方面并不统一，缺乏系统性的规定。面对农村宅基地流转客观存在的事实，尽管地方政府针对当地实际情况制定了一些配套管理办法，然而所出台的只能算做地方性规定或红头文件，缺乏法律效力。而且各地的规定不尽相同，在法律上难以统一。由于缺乏完备的法律制度规范，不仅增加了管理的难度，还造成大量宅基地流转私下进行，使得宅基地流转出现混乱局面，严重扰乱正常的土地市场秩序，阻碍了农村经济发展。一旦发生矛盾和纠纷，更是无法可依。因此，必须在原有法律的基础上增加关于农村宅基地流转的针对性规范，才能满足宅基地流转的需要和社会发展的需求。

（二）产权不明晰阻碍流转

由于宅基地登记发证工作滞后或未能全面普及，致使产权不清、主体不明，严重阻碍了农村宅基地的流转。明确宅基地使用权及所有权主体的内涵及责权范围，对登记合理使用宅基地的农户发放《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》等，将这些宅基地权属证书作为农户宅基地权利的法律凭证，从法律上承认农户宅基地使用行为，通过法律的形式对农民宅基地使用权、占用权、收益权、抵押权、转让权、租赁权等产权予以明确的界定。明确宅基地各种权益是促进其合理流转的的必要前提条件。

（三）非法流转引致不安全

由于受政策法规的限制，致使农村宅基地流转大多是自发、隐形。通过房屋买卖、抵押等形式的宅基地私下流转，缺乏法律依据所以无法进行土地登记。不规范的流转程序，不仅危害到投资者的利益，还会波及其他利益相关者的利益。交易的不安全使得法律纠纷不断，有的还酿成重大社会案件，严重影响社会安定。

（四）流转收益分配不合理

根据我国《土地管理法》、《物权法》的规定，我国农村宅基地属于村集体经济组织所有。当前我国宅基地的价格评估机制尚未建立，宅基地流转涉及集体经济组织、集体经济组织成员和相关政府部门的利益，其分配不平衡在我国宅基地流转中普遍存在。农村宅基地流转收益涉及多个主体，如何在集体、农民、国家和宅基地不同使用者之间合理分配收益，这是解决宅基地流转问题的关键。

（五）现行宅基地管理制度混乱

目前我国宅基地管理制度采取的是政府与农村集体组织共同管理。村民申请宅基地必须先经村集体组织即村委会同意，再由村委会报乡镇一级政府批准。虽然名义上村委会参加了宅基地管理，但是起决定作用的是镇级以上政府。在实践中，该管理体制引起了一些混乱，主要表现在以下两个方面：（1）农村住房建设混乱，缺乏统一规划。大部分村庄规划建设不科学，住房选址不当，布局不合理，造成了土地资源的浪费。（2）宅基地使用权分配制度缺乏监督。村委会在审查宅基地申请时缺乏一定的规范和标准，往往由几个主要的村干部说了算，“权力宅基”和“人情宅基”的现象时有发生。

三、促进梅州市农村宅基地流转的建议

（一）加强村镇规划，引导集中建房

目前我国农村大部分村庄建设都存在缺乏土地规划的现象。加强村镇规划，积极引导村民集中建房，是促进农村宅基地合理流转的前提条件。具体可以从以下几方面进行规范：第一，对于宅基地使用权申请，必须严格遵守一户一宅制度，且其面积不得超过法律法规的标准。严格执行拆旧建新制度，村民在原地翻建、改建符合村庄规划的，批准后给予保留。对一户多宅的废弃、空闲宅基地，由村组织规划、整理后，统一建房。第二，乡镇政府及土地管理部门积极指导，村组织统筹安排，组织工作小组调查了解该村宅基地实际情况，广泛听取群众意见，科学整合现有土地资源，充分利用闲地、荒地，制定符合农村经济发展的统一土地规划，力求宅基地在用地结构、标准、空间布局等方面合理布局。第三，加强监督惩罚力度，在宅基申请使用各流程中，严格规范建设行为。受理申请前必须实地审查，确保申请人符合条件，以及申请地符合规划；依法批准后，要实地丈量用地的实际面积；住宅建成后，要实地检查是否按照规划使用土地；对于不符合规划的建房，一律予以拆除。

（二）加快相关法律体系建设，做好普法工作

建议尽快出台一部专门性的法律——《农村宅基地流转法》，对宅基地流转等各方面进行明确规范，以做到宅基地流转有法可依。要做好农村地区有关土地方面的法规宣传工作，增强村民法律意识。这样，一方面可以使村民明白自己的合法权益，教育村民当利益受到损害时运用法律手段去依法维护；另一方面，可以营造一个良好的依法用地氛围，使各种违法用地的念头被消灭在萌芽状态。对于如何做好普法工作，村委会可以成立一个专门的普法小组，定期进行法律宣传活动，争取进门入户讲解。司法政府及相关土地管理部门也可以牵头联系执业律师，委派律师到基层村庄进行普法讲座，现场解答村民的法律问题，采用互动的形式，充分调动村民学法、守法的积极性。

（三）明晰产权，合理分配收益

为了帮助农村宅基地在房地产市场上顺利流转，必须通过法律的手段，明晰宅基地产权，确立农民产权主体的地位，并向其核发合法的宅基地使用权证。在农村社会保障制度不完善的情况下，宅基地是农民最主要的生产要素，也是基本生活的重要保障条件。明晰产权，不仅使农民能分享宅基地流转所带来的利益，还能有效避免各种矛盾和摩擦，有利于农村经济的发展和社会的和谐。在这种产权制度下，土地流转收益的相当一部分应归农民所有；而作为土地所有者的村集体经济组织也应该从流转中得益；在土地使用过程中，开发者、经营者对土地的投入使得土地增值的，流转时也应从中得到补偿；用地规划或建设基础设施等政府行为而使土地升值的，政府可通过税收获取一定的收益。

（四）完善宅基地登记发证制度

加强住宅地的登记发证工作，可以借此对各家各户所拥有的宅基地进行彻底清查，掌握宅基地流转情况。完善该制度可以从以下几方面入手：一是简化登记流程、提高发证效率；二是宣传相关的法律、法规，培育村民登记办证意识；三是有关部门对登记发证过程严格监督检查，防止弄虚作假。建议实行网上审批，将登记发证的资料全部存入电脑里，有关部门实行共享，做到可以快速查取土地用户的资料，避免重发。为了避免“一户多宅”多次登记发证的情况，还要要求村民在备注栏填入全家姓名，发证机关对申请人家族关系严格把关。而且为了加快农村登记发证的步伐，在条件允许的情况下应注重采取批量的登记发证方式来开展此项工作，结合简化的审批程序，既能提高效率，又可以节省登记费用。现实中，农村宅基地的登记发证工作虽意义重大，但困难重重。为此，政府、土地管理部门、村委会等应该积极面对工作过程中遇到的问题，努力探索解决方案，加快推行农村宅基地登记发证制度。

（五）完善宅基地管理制度

宅基地流转涉及多方利益，在管理机制方面，可以建立专门的机构，授权该机构独立开展管理和监督工作。明确的监管主体，有利于创新监管方式和提高管理效率。除此之外，通过引入权威机构、媒体等第三方社会机构，可以对流转中各主体的行为进行有效监督，防止宅基地非法流转现象，保障利益相关者的合法权益不受侵害，保护土地资源，避免集体土地资源的流失。在管理制度上，首先，建议制定宅基地使用期限制度，通过书面形式明确规定宅基地免费使用年限以及宅基地依法流转期限。目前我国现有宅基地管理制度并无这一规定，这是造成农村土地资源浪费的一个重要原因。其次，由于宅基地的转让不仅关乎农户本身利益，还与其所有者——农村集体经济组织的利益密切相关，为此，应建立如下决策机制：宅基地的对外流转必须征得村民大会的过半数同意，否则，该转让视为无效。而且，在同等条件下，转让时应优先考虑集体经济组织的内部成员，赋予内部成员优先购买的权利。最后，针对农村土地闲置、浪费现象，要建立闲置收回制度，界定具体的闲置期限，一旦超过期限，村集体组织就有权回收农户的土地使用权，通过重新规划、整理，以提升农村宅基地的经济价值。

（六）完善农村社会保障体系

以往在农村社会保障严重缺乏的背景下，宅基地具有浓重的社会保障色彩，农民普遍把土地视为最基本的生活保障，对流转土地存在后顾之忧。然而，随着市场经济的发展，宅基地的社会保障功能已不能满足农民寻求养老、医疗、社会救助等一系列社会保障的需求。要想在农村建立全面小康社会，必须建立健全农村的社会保障体系。目前我国农村社会保障体系仍极不完善的条件下，对于促进农村宅基地流转，建议完善农村社会保障体系，建立健全的养老、医疗、社会救济等制度，实现农村村民与城市居民在社会保障制度上的平等待遇。这样一来，即使农民离开了其赖以生存的土地，也不必担心吃饭、养老等基本生存问题；农民还可以通过有效的市场价格机制从宅基地转让中受益，有助于农村经济的发展和农民生活水平的提高，从而缩小工农之间、城乡之间的收入差异。全面构建农村的社会保障体系，解除农民的后顾之忧，切实维护农民利益，是实现宅基地使用权流转市场化的一个重要的社会条件。此外，国家还应辅以必要的立法支持，严格规范失地农民社会保障制度，从而使宅基地流转得以有效运行。

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