对陆良县森林生态效益补偿的认识与思考

周忠文��高昆瑞

摘要：介绍了陆良县森林生态效益补偿实施概况及取得的成效，分析了陆良在实施中央财政森林生态效益补偿中存在的问题，提出了相关的对策与建议。

关键词：森林生态效益补偿；建设成效；对策与建议

中图分类号： F326.2

文献标识码： A 文章编号： 16749944（2015）06014403

1 引言

森林生态效益补偿是指国家为保护森林、充分发挥森林在环境保护中的生态效益而建立的，通过国家投资、向森林生态效益受益人收取生态效益补偿费用等途径设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理的一种法律制度。陆良县自实施国家级公益林生态效益补偿项目以来，通过严格管护，严格执行国家、省、市等有关生态效益补偿资金的使用政策，使补偿资金做到专款专用，使森林生态效益补偿资金在林农增收中发挥了极大的作用，实现了生态受保护、林农得实惠的目标。

2 陆良县基本情况

陆良县位于云南省东部，隶属曲靖市，地处北纬24°44′～25°18′，东经103°23′～104°02′，北与麒麟区、马龙县接壤，东与罗平、师宗相连，南与泸西县、石林县相邻，西与宜良县毗邻，东西宽65.62km，南北长62.8km；全县国土总面积1989.59km2。辖7镇2乡2街道办1个华侨管理区，139个村（居）委会，625个自然村，1366个村小组（合作社）。据2014年统计公报统计，全县总户数23.36万户，总人口67.75万人，民族有汉、彝、回、白、哈尼、壮、傣、苗等22个民族。全县国民生产总值134.5亿元，其中农林牧渔服务业总产值88.7亿元，占国民生产总值的65.9%，在农林牧渔服务业总产值中林业产值2.9亿元，占2.2%[1]。

据2008年全县森林“二类”资源调查，陆良县有林业用地89657.0hm2，占全县总面积1989.59hm2的45.06%。在林业用地中：有林地面积61103.7hm2，占林业用地的68.15%；灌木林地18843.5hm2，占21.02%；疏林地1106.6hm2，占1.23%；未成林造林地1614.0hm2，占1.80%；宜林荒山荒地6857.2hm2，占7.65%；苗圃地132.0hm2，占0.15%。有林地覆盖率为30.71%，植被覆盖率33.44%[2]。

3 陆良县森林生态效益补偿实施情况

陆良县自2005年启动实施国家级公益林生态效益补偿工作，分别于2005年和2006年区划界定二批中央财政森林生态效益补偿面积73.78万亩，占全县林业用地面积的54.9%，纳入补偿管护的地类包括江河两岸的有林地、荒漠化和水土流失严重地区的有林地、疏林地和灌木林地。2013年1月，根据国家林业局关于国家公益林补充区划要求，县林业局组织专业技术人员进行了国家级公益林补充区划调查，确定全县国家级公益林面积仍为73.78万亩，涉及12个乡（镇）、街道、华侨管理区、林场的709个林班7694个小班，其中：国有0.07万亩，集体73.19万亩，个人0.51万亩。按生态区位分为：江河两岸面积4.78万亩、荒漠化和水土流失严重地区面积69万亩（其中：云贵高原26.94万亩，石漠化山地42.06万亩）。按地类：分为有林地49.05万亩、疏林地0.71万亩、灌木林地24.02万亩。按林种分为：水源涵养林4.78万亩、水土保持林69万亩。按级别分为：一级14.05万亩、二级59.04万亩、三级0.69万亩。全县国家级生态公益林涉及82个管护责任单位，共区划329个管护责任区，责任区平均面积为2243亩[3]。

2014年末共落实上岗公益林管护人员432名，签订限伐协议和管护合同（A）各82份，签订管护合同（B）432份，累计使用中央财政森林生态效益补偿资金5673.71万元[4]。

4 森林生态效益补偿实施成效

4.1 构建了一个安全稳定的绿色生态环境

严格执行《云南省中央财政森林生态效益补偿基金陆良县实施方案》，科学管理国家级公益林，坚持“严管林、慎用钱、质为先”的建设方针，通过采取封、管、造、抚育的措施，实行天然更新和人工促进更新的方法，使森林资源得到了恢复性的增长，优化了森林结构，森林质量有了显著的提高，有效遏止了局部环境恶化的趋势，增强了生态功能，使国家级公益林形成一个高效、稳定的森林生态系统，为陆良经济和社会的可持续发展提供了一个安全的生态环境。

4.2 形成了一种良好的森林保护的舆论氛围

县、乡镇公益林管理机构互相联动，加大对国家级公益林建设和管护的政策宣传，通过宣传牌、宣传单、村务公开栏、报刊、电视、以会代训等各种途径广泛宣传，使广大群众更多更好地了解国家级公益林知识，管护的基本模式及管护的意义。同时，定期在村务公开栏公开补偿基金的收支情况，给林农以知情权，激发了广大林农育林护林意识，促进国家级公益林的建设。

4.3 建立了一支业务精良的公益林专业管理机构

为确保公益林项目各项任务有效落实，陆良县建立健全了县、乡（镇）、街道公益林管理机构，改变原先的“三无”（无编制、无人员、无经费）的状况，将政治思想和业务素质过硬的人员调整充实到公益林管理岗位。县级公益林管理办设3名专职人员，乡（镇）、街道设1～2名专职人员负责日常的国家级公益林管理工作，并配备必需的办公设备，基本实现了办公信息化。实行分级管理，分级负责，确保了公益林管理工作的顺利开展。

4.4 组建了一支素质过硬的公益林管护队伍

在国家级公益林建设和管护上，坚持从源头抓起，严格按照《陆良县国家级公益林管护人员管理规定》选拔管护人员，做到公开、公平、公正，将真正有能力、能干事、会干事的人选拔到国家级公益林管护的岗位上来；每年县、乡（镇）、街道、公益林管理办开展不少于2次对护林员的培训。通过培训，不断增强管护人员的业务素质，建设成了一支素质过硬的国家级公益林管护队伍，真正把国家级公益林管护好，管出成效。

4.5 形成了一套科学严格的公益林管理制度

加强补偿基金的管理，特别是使用上的监管，做到专款专用。县林业局在“林业专项资金专户”中设立“森林生态效益补偿基金”明细科目，以完整反映补偿基金的收、支、余情况；乡（镇）、街道财政所在“暂存款”科目下设置“森林生态效益补偿基金”明细科目，以真实反映补偿基金的收、支、余情况；县林业局和各乡镇公益林管理办进一步强化监管责任，督促国家级公益林权属单位制定补偿基金使用计划，上报县级公益林管理机构备案。乡镇人民政府、街道办事处充分发挥监管责任，监督各项目村按规定严格使用资金，发挥最大的使用效益。根据《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》、《云南省国家重点公益林项目管理暂行办法》等制度的规定，2005年7月陆良县在全省率先制定了《陆良县国家公益林管护制度》、《陆良县国家公益林管护细则》、《陆良县国家公益林护林员出勤及巡山记录制度》、《陆良县国家公益林定期汇报制度》、《陆良县重点公益林护林员考核奖惩制度》、《陆良县国家公益林检查验收制度》等五个制度。2014年根据《云南省实施中央财政森林生态效益补偿基金管理细则》的规定，本县制定了《陆良县实施中央财政森林生态效益补偿基金管理细则》，同时对《陆良县国家重点公益管护制度》进行了修改和完善，并新制定了《国家级公益林档案管理制度、学习培训制度》、《国家级公益林重点对象管理制度和护林员职责》等，使全县的公益林管理更加科学规范、严密、高效。

5 森林生态效益补偿中存在的问题

5.1 管护难度增大，保护形势严峻

一是公益林管护人员不稳定。受三年一次的村级两委换届影响，致使公益林管护人员的变动性较大，给各级各相关部门管理和培训也造成了一定的难度，使全县生态公益林的管护工作难以展开。二是部分国家级生态公益林区域内林农混杂，林田交错，少数群众在经济利益的驱使下，置国家法律法规于不顾擅自开垦蚕食林地。特别是在山区乡镇，少数农户在烤烟季节，偷砍盗伐木材用于烤烟。加之近些年林区流动人员较多，林区管理、管护压力较大，毁林造林、放牧现象时有发生。森林资源保护形势依然严峻。

5.2 管护人员参差不齐，护林员管理不到位

部分乡（镇）只重视护林员的进入，而忽视护林员的管理和调出，选拔护林员透明度差，裙带关系严重，导致管护人员的素质和业务水平参差不齐，特别是个别公益林管护人员的年龄偏大、文化素质较低，处理问题方式、方法非常简单，无相应的管护日志和巡山记录，缺乏量化考核依据。

5.3 管护费标准低，影响护林员积极性

近年来，随着物价的上涨，国家级公益林的中央财政补助也在不断增加，但根据省、市相关公益林补偿资金管理办法规定的护林员管护费却没有得到相应提高，不利于调动护林员的积极性。目前，陆良县国家级公益林的管护补助费每亩2.5元，护林员每月的管护补助费保持300～400元之间，日平均劳动工资10～20元，而现行体力劳动日工资标准80～100元。这样的工资标准，只能留住那些劳动力很差的老年人，对于年富力强且有文化的中年人已不具备任何吸引力。

6 对策与建议

6.1 创新机制，突出重点

在建立和创新公益林保护管理机制和森林生态效益补偿基金监督检查的长效工作机制上狠下工夫，积极争取省、市项目资金支持，努力改善公益林区管护和公益林生态效益发挥。指导各项目实施单位建立健全工作考核、绩效评定和奖励、惩罚制度，确保各相关单位和人员做到各司其职、各负其责；制定、出台符合陆良县工作实际的检查、考核考评办法（细则），确保国家级公益林补偿项目在陆良县顺利实施。

6.2 完善体制，建全机构

结合集体林权制度配套改革进一步健全、完善公益林管理机构，落实公益林管理机构的“三定”工作，实现全县公益林管理有编、有人抓的工作局面。加强公益林管护人员队伍建设，充分调动各级公益林管护人员的工作积极性，严格执行各项规章制度，挖掘工作潜力，全力完成国家级公益林管护任务。

6.3 严抓森林防火，构建国家级公益林防火安全体系

通过在生态公益林分布区和外围设置森林防火宣传牌、悬挂条幅标语以及利用其它各种宣传媒体，大力宣传公益林区森林防火的重要性，及时完善公益林区防火的基础设施，修建防火通道、营造防火隔离带，加大森林火灾监测力度，强化野外火源管理消除火灾隐患。

6.4 以平安林区创建为抓手，构建林区防控体系

一是加强森林公安“五化”建设，在林业综合行政执法大队的基础上，以乡镇、街道林业站规范化建设为契机，强化乡镇、街道林业综合行政执法中队建设。全面推进“一二二一”林业综合行政执法建设，实现“一套班子，两支队伍，两块牌子，一人指挥”模式，有效整合并加强林业执法队伍建设，推进林业执法法制化、规范化。二是强化林业执法业务培训。开展林业执法业务培训，邀请省、市、县专家进行林业法律、法规和执法办案业务培训讲座，提高林业执法队伍依法行政能力和水平。三是深入开展平安林区建设，筑牢林区防控体系。扎实组织开展各类专项行动，打防结合，常态化地依法严厉打击各类破坏森林资源的违法犯罪行为，有力震慑涉林违法犯罪分子。全力维护林区治安和谐稳定，确保全县森林资源安全[5]。

参考文献：

[1]陆良县统计局.陆良县2014年统计公报[R].陆良：陆良县统计局，2014.

[2]云南省林业生态工程规划院.陆良县森林资源规划设计调查报告[R].昆明：云南省林业生态工程规划院，2008.

[3]陆良县林业局.陆良县国家级公益林区划落界报告[R].陆良：陆良县林业局，2013.

[4]陆良县林业局.陆良县2014年度国家级公益林管理工作总结[R].陆良：陆良县林业局，2014.

[5]陆良县林业局.陆良县公益林保护工作报告[R].陆良：陆良县林业局，2014.