江西赣州推进精准扶贫工作的实践

◎文/郭胜 肖燕春

江西赣南地区是著名的革命老区，也是全国扶贫攻坚的主战场之一。赣州市有19个县（市、区），人口954万人，老区面积和老区人口分别占全市的80%和76.7%。近年来，特别是《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》实施以来，赣南地区贫困人口由2011年的179.18万人减少至2014年年底的97.25万人，扶贫开发取得了明显成效。但贫困范围广、贫困人口多、贫困程度深和扶贫难度大的现状，仍然是制约全市与全国同步全面建成小康社会的突出问题。数据显示，2014年底，赣州农村贫困人口占全省农村贫困人口的35.23%；全市19个县（市、区）、283个乡镇、3460个行政村都分布有贫困人口，全市贫困村1419个，占行政村的41%；贫困发生率13.1%，分别比全国、全省高5.9个和5.4个百分点。

为了解赣州市精准扶贫开展情况，近日，国家统计局江西调查总队与国家统计局赣州调查队会同赣州市扶贫和移民办公室，通过实地走访贫困户、召开座谈会等形式调查了解部分县（市、区）开展精准扶贫的情况。调研结果表明，赣州精准扶贫成效显著，面临的困难和挑战也很多，需要政府、扶贫对象和社会各界齐心协力，协同攻坚。

主要成效

1.精准引导，不断补充完善政策措施

为推进精准扶贫工作，赣州密集出台了一系列政策措施。如今年1号文件《关于扎实推进精准扶贫工作的实施意见》对全市开展精准扶贫工作进行了宏观布局。4月1日市委常委会审议通过了《关于开展结对帮扶推进精准扶贫工作的实施方案》。随后，农网改造、移民搬迁、教育、保障和文化等专项扶贫以及旅游、电商、脐橙和油茶等产业具体扶贫方案相继出台，形成了“1+1+N”的精准扶贫全方位立体化政策体系，并呈现三个特点：

（1）总体政策与具体方案相统一。 目前，结合当地发展实际，各地出台的相关政策，既有纲领性文件，也有具体、细化的方案，基本形成了“1个精准扶贫工作意见”、“1个精准扶贫实施方案”和“N个具体的扶贫子方案”的“1+1+N”的政策框架。如瑞金市和于都县都出台了产业、搬迁、教育、就业、保障和金融等六大扶贫实施方案；安远县出台了对口支援、法制等27项扶贫实施方案；宁都除了县级9大专项方案外，24个乡镇也分别制定了相应的具体方案，共计80多项。

（2）基本方案与当地特色相结合。在政策的制定中，各个县既有效执行了市级的相关政策，也体现了独具地方特色的政策和做法，在产业扶贫方面，深入挖掘当地的特色资源和潜力，如南康的家具产业扶贫政策、瑞金的养蜂产业扶贫政策和油茶扶贫产业政策、安远的果业扶贫政策、兴国的灰鹅产业扶贫政策等。

（3）传统产业与新兴产业共谋发展。各地区不断创新扶贫机制，积极探索扶贫新路子。在产业扶贫政策中，既有扶持脐橙、旅游等传统行业，也有光伏、电商等新兴产业。

2.精确定位，精准识别后精准分类

依托“三送”（“送政策释民惑，送温暖聚民心，送服务解民难”活动）工作机制，以县为单位、统一标准、分级负责，逐村逐户拉网式调查摸底，深入了解贫困户的家庭贫困状况、家庭成员、居住条件、生产要素、家庭收入来源、上年度家庭可支配收入及人均收入、人均消费、交通、通信、就医和就学等情况，采取按收入倒排方式，按照农户申请、组级评议、组级公示、村级审核、村级公示、乡级复核和村级公告的流程完成了建档立卡，实现了“户有卡、村有册、乡有簿、县有档”。开发了赣州市精准扶贫信息管理系统，精准扶贫工作的所有信息全部录入系统实时更新。

在精准识别的基础上，深入分析每个贫困户、贫困人口的致贫原因和脱贫需求，梳理出因病、因残等12种具体致贫原因（见表），摸清查实了贫困底数和致贫原因，完成了精准分类。

表 江西省赣州市贫困户致贫原因分布情况（2014年）单位：%

3.精心结对，联村联户对口帮扶

坚持市级协调、县抓落实、工作到村、扶持到户、落实扶贫主体、明确扶贫责任的原则，市、县两级单位与1419个贫困村结对，市、县、乡镇三级干部与30.82万户贫困户结对，实现了帮扶全覆盖。深入开展市领导“六个一”帮扶工作，即由每位市级领导带领一个市直（驻市）部门、一个市属企业，重点帮扶一个县、抓一个示范乡（镇）和一个示范村。实行单位结对帮扶贫困村全覆盖，市本级每个单位帮扶一个贫困村，其余贫困村由所在县包干托底。帮扶单位派出工作队驻村帮扶，由领导带队，中层干部任队长，1-3名干部为队员。符合条件的市直（驻市）单位驻村工作队长挂职任贫困村所在乡镇党委副书记，兼任村党组织扶贫工作“专职书记”。市直（驻市）单位干部采取“532”的方式结对帮扶贫困户，按照单位在编在岗干部情况安排结对帮扶干部，市厅级领导干部结对帮扶5户、县处级领导干部结对帮扶3户、科级及以下干部结对帮扶2户。市本级组织7980余名干部结对帮扶17400余户贫困户，其余贫困户由所在县干部包干托底。结对帮扶一包到底，不脱贫不脱钩。

4.专精培育，专项、产业和社会扶贫齐头并进

政策的关键在于执行和落实。各项扶贫政策出台以来，各县（市、区）相关部门高度重视，积极行动，将各项政策落到实处。

（1）专项扶贫精准到户。

一是移民搬迁，积极探索“进城进园”的扶贫新模式。于都、安远、瑞金等县（市）按照群众自愿、规模适度和梯度安置的原则，逐步开展整体移民搬迁，有序引导贫困人口向县城、工业园区、中心乡镇或中心村搬迁。

二是就业扶贫，大力开发公益性岗位。赣县、兴国、安远等地积极落实就业扶贫政策，通过开发广播、农家书屋图书管理、农村保洁、护林、公路养护、山塘水库管理、乡村景区讲解、村级民情舆情、村级土地秩序巡查和劳动保障协管等村级“十大员”公益性扶贫岗位、实施技能培训和创业资金扶持等方式帮助贫困户就业，实现“家门口就业、收入有保障”。

三是教育扶贫，阻断贫困代际传递。今年赣州市对农村新考入大学的贫困生给予一次性6000元的补助金，其中瑞金市已有94名在册贫困大学新生获得该项补助，安远也有213名新入学大学生获得该项补助。在做好贫困助学金发放的同时，各地积极落实办理大学生生源地助学贷款。

四是保障扶贫，政府“托底保障”老有所养、病有所医。寻乌积极落实最低生活保障标准，将人均月收入低于240元的农村贫困人口全部纳入低保范围，实现应保尽保，且月人均补差达到165元；健全临时救助体系，目前累计实施临时救助40人次7.81万元；农村供养机构建设加快，今年新建床位数300张的县级综合型养老机构1所、乡镇敬老院4所、幸福院11个、居家养老1个。

（2）产业扶贫四“新”驱动。

一是特色养殖业寻找新出路。安远县新龙乡新龙村贫困户创办珍珠鸡养殖基地，带动新龙乡养殖业发展，全乡共组织免费养殖培训4次，向贫困户发放免费珍珠鸡鸡苗3870只，新增珍珠鸡养殖户56户。珍珠鸡养殖正成为该乡名副其实的投入小、风险小、劳力少、见效快、可复制、可推广的致富项目和特色养殖业。

二是油茶产业成为新热点。瑞金、赣县、南康等县（市、区）通过“股份制改造”、“油茶林回购”和“林地入股”等措施推动油茶产业扶贫，落实油茶产业扶贫政策。作为发展油茶产业的典型代表，瑞金还提出了三种油茶精准扶贫的模式：收购已挂果油茶林返租模式、贫困户与企业合作造林模式、公司+基地+农户（贫困户）以林地入股模式。

三是电子商务开辟新渠道。于都、宁都、瑞金、兴国和安远等地运用优惠和扶持政策，探索电商扶贫新路径。充分运用全省电子商务进农村综合示范县的政策优势，于都率先在中西部地区与阿里巴巴集团开展战略合作，优先选择贫困户为村淘、京东、农村e邮的乡村合伙人，并由县统一进行岗前培训，目前已吸纳200余名贫困户为合伙人。宁都利用政策优势已进驻企业和商户102家，从业200多人，其中贫困户45人，累计举办免费电商培训11期，培训农村电商人才2000多人，吸引中国邮政公司、阿里巴巴和麦光光等多家企业建成20余个农村电商服务平台。兴国鼎龙乡引入电子商务新模式后，在13个村设立了村级电商服务站，并创建统一销售平台，将1200户村民原来只在线下销售的生态土鸡等产品，统一包装上网，并进行物流配送。

四是光伏发电成为新引擎。“光伏扶贫”属于“造血扶贫”、科技扶贫和绿色扶贫范畴，赣州多个县瞄准了光伏产业的广阔前景，将光伏发电作为扶贫的一条新渠道，其中以于都、上犹为典型。“光伏发电+移民搬迁+贴息贷款”，切实让移民搬迁户在离开自己耕作的土地之后实现了“搬得出、稳得住、能致富”的梦想。

（3）社会扶贫全面开花。

政府扶贫模式在资金、推动力和覆盖面等方面有着得天独厚的优势，社会扶贫则以灵活、专业等优势弥补政府的不足，可以通过引导各类企业、社会组织和个人以捐赠救助、发展产业以及促进就业等各种形式参与扶贫。

目前，安远、南康等县（市、区）积极动员社会各方力量参与扶贫。安远积极创新社会帮扶新机制，建立了三个“社会帮扶平台”，即“民间帮扶平台”、“外界团体帮扶平台”和“贫困对象信息发布平台”，筹集社会帮扶资金3800余万元，共有1250户贫困户4300余贫困人口从中受益，为推进社会扶贫工作做了有益的尝试，取得显著成效。南康积极开展社会力量捐资助学工作，积极鼓励社会力量捐资助学。据统计，今年1-8月南康通过社会力量捐资助学款累计达690多万元。

主要困难

1.扶贫对象底子薄、思路窄

与过去相比，现在的贫困面已大大缩减，但当前面对的主要还是那些底子最薄、条件最差和难度最大的“硬骨头”，扶贫对象大都劳动能力弱，文化低，无技术，无法有效参与产业和基础设施建设，从“输血”到“造血”转变难。部分贫困户惰性严重，仍然存在“等、靠、要”的思想，依赖性强，导致扶贫工作缺乏内生动力。

2.政策精准度有待提高

精准扶贫“贵在精准、重在精准、成败之举更在于精准”。有些地方的精准扶贫并不“精准”，对贫困户的发展意向、帮扶措施和脱贫计划心中无数，从开始摸底调查时工作质量就不高，就难以因地制宜、因户施策，政策内容针对性和可操作不强、精准不够，存在“一锅煮”的现象，与精准扶贫的本质思想存在偏差。

3.政策落地速度偏慢

随着2020年全面建成小康社会的节点不断迫近，扶贫任务的艰巨性促使各地不断加大扶贫开发的力度，出台了大量的相关政策和措施。就目前来看，真正落实到位的还不够多，不少还是停留在政策和文件层面，存在“雷声大，雨点小”的现象，一些部门的扶贫资金、项目难以到位。

4.政策持续效应不佳

近年来，各级政府对扶贫工作高度重视，对扶贫的投入前所未有，但在有的地方，投入的增加并没有带来明显的成效，有些扶贫项目只管把资金投出去，对成效如何反而不够重视，成为“一阵风”，缺乏长效机制的保驾护航。

5.帮扶干部精力不集中

虽然目前已实行了单位结对帮扶贫困村全覆盖，帮扶单位派出工作队驻村帮扶，但有些驻村干部没有真正地沉下身子到村子里，他们由于本身业务繁忙、专业能力不对口等多方面因素，对农村贫困情况缺乏深入了解，导致帮扶作用有限，甚至使“驻村”流于形式。有些帮扶干部认为搞精准扶贫要规划到村，实行一户一策，工作量特别大，很费脑筋，还不如原来的扶贫方式来得简单，几个大项目一定，万事大吉，对帮扶工作产生畏难情绪。

对策与建议

1.扶思想：转变观念，激发主观能动性和积极性

一些贫困县争戴“贫困帽”，等待国家援助资金，靠上级财政拨款的行为，尤其是部分村干部和贫困户的“等、靠、要”思想，严重侵蚀着人们的发展观念。因此，要摘穷帽拔穷根，首先要扶正思想观念，开展“精神扶贫”。地方领导要从保“贫困帽”向摘“贫困帽”转变；驻村干部要从粗放扶贫向精准扶贫转变；并通过这支沉得下去、真抓实干的扶贫干部队伍，引导贫困地区人们转变思想观念，发扬自力更生的精神，焕发扶贫的内生动力。

2.接地气：因地制宜，提高政策有效性和精准度

要紧紧围绕对扶贫对象建档立卡这一核心，切实摸清贫困户的实际情况，把准需求，把贫困户与精准扶贫对应起来，制定出因户制宜对症下药的帮扶措施，让各项精准扶贫政策早日落地、开花结果。领导干部应树立正确的政绩观，明确精准扶贫的制胜之道在于“精准”，要尊重群众意愿，从实际出发，以精准扶贫、精准脱贫为根本，驻村干部要对贫困户的基本情况和当地的精准扶贫政策十分了解，对帮扶对象的发展意向和脱贫计划心中有数。

3.重行动：落地生根，扎实推进各项政策保实效

目前，各地区基本出台了较为完备的扶贫政策，但如何让部门的资金、项目及时落实到位有待进一步解决。因此各部门需要进一步统筹协调，建立目标责任制，通过不定期对各县区、有关部门精准扶贫工作的开展情况进行督查通报等方式，确保精准扶贫政策与帮扶对象对应起来，使扶贫措施按预期落地生根；确保精准扶贫政策按计划滴灌到户，并建立长效机制，注重扶贫项目的后续管理和维护，避免扶贫行为的短期性和扶贫资源的浪费。

4.育产业：依托产业，激活和增强“造血功能”

贫困产生的根源是经济落后，给钱给物只能解一时之困，应通过合理安排扶贫项目和扶贫资金，开展产业扶贫，恢复贫困地区的“造血功能”。精准扶贫既是一项政治任务，也是难得的发展机遇。根据贫困地区自然禀赋和资源特色，结合产业基础情况和市场需求，发挥比较优势，培育“龙头”企业，开展特色产业扶贫。通过推行“公司+农户+基地”、“返租模式”等方式，让贫困群众在低风险的条件下参与产业扶贫，从而获得土地租金、股金和薪金等收入，变输血式扶贫为造血式扶贫。

5.强乡医：保障前移，减少因病致贫返贫人数

因病致贫、因病返贫仍然是城乡困难群众生活贫困的一个重要原因。加强乡镇卫生医疗建设对减少因病致贫返贫的人数作用很大，对精准扶贫意义深远。因此，必须合理有效设置医疗资源，加大对基层医疗卫生建设的资金投入，改善农村医卫人员工作及患者就医的硬环境，加强农村卫生网络体系建设，科学布局农村医疗卫生服务网点，努力实现城乡社区卫生10-20分钟服务圈；加强农村卫生医疗队伍建设，多渠道提高农村医卫人员收入水平，改善其生存发展的软环境。通过治小病大大降低大病的发生概率，降低医保支付成本，着力实现“小病在社区，大病进医院、康复回社区”的就医格局，努力缓解群众“看病难、看病贵”问题。

6.全方位：整合资源，形成扶贫攻坚合力

扶贫攻坚战时间极其紧迫，任务十分艰巨，需要凝聚各部门、全社会的力量共同来完成。社会扶贫是“三位一体”大扶贫格局中的重要一极，在精准扶贫中大有可为。通过机关单位定点扶贫，调动企业、民间力量和社会组织扶贫的积极性，挖掘社会扶贫的潜力，帮助贫困群众改善生产生活条件。多元化的扶贫路径，将让扶贫事业的资金、渠道和力量得以进一步壮大。