辨析西方国家如何“把权力关进制度的笼子里”

2015-07-30黄卫平梁玉柱

党政研究 2015年3期

黄卫平+梁玉柱

〔摘要〕必须“把权力关进制度的笼子里”是权力特性和人性特点双重因素所决定的，它一方面可以有效遏制腐败，另一方面也是预防国家重大决策失误所必须的。西方国家在长期政治发展中走出了一条权力制约和监督的实践道路，逐步形成了权力制约和监督的理论体系。“把权力关进制度的笼子里”是国人对权力监督、制衡体制的理想境界，通过辨析西方国家权力监督与制约的基本框架，从民主选举、权力制衡、法治建构和市民社会四个方面进行宏观梳理，探讨西方国家如何“把权力关进制度的笼子里”的特点及局限，有助于我们更深入、全面理解对公共权力的监督和制约问题。

〔关键词〕权力监督;分权制衡;廉政建设;腐败

〔中图分类号〕D034.5〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）03-0032-06

腐败作为“政治之癌”，对其之研究从未停止，迄今为止的基本共识之一就是加强制度建设，用制度遏制腐败。习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪委二次会议上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。这三种机制实质上就是反腐的制度建设。必须“把权力关进制度的笼子里”是权力特性和人性特点双重因素所决定的，从历史角度来看，我国有着长期的人治和专制传统，政治体系中很少有权力的制约和监督。而西方国家则总体上在长期的历史发展中走出了一条权力制约和监督的实践道路，逐步形成了权力制约和监督的理论体系。当然，西方国家“把权力关进制度的笼子里”有其自身特点和局限，需要深刻辨析。

一、“把权力关进制度的笼子里”的必要性

必须“把权力关进制度的笼子里”是权力特性和人性特点双重因素所决定的。马克思主义认为，国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量”〔1〕，是唯一合法使用暴力机器的机关。国家公共权力作为一种特殊的影响力，具有对他人和资源的支配能力，具有支配性、强制性、扩张性、排他性等特点。同时，国家公共权力是人类集体生活不可缺少的，是维护社会秩序的必须，是控制、协调、平衡利益冲突和社会矛盾的强制力，具有公共性和公益性的特点。然而，公共权力运行必然由某些具体的人执行，而基于经济人假设，“每个人都努力使其生产物的价值能达到最高程度……他通常既不打算促进公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益”〔2〕。因此，任何由人行使的权力都不应该是绝对的。如果对于执行权力的个人没有足够的限制，公共权力“恶”的一面必然膨胀。马克思主义强调国家是阶级统治的工具，国家具有阶级性，如果对于权力运行没有制约和监督，特定的人不仅可能损害公共利益而牟取小集团利益，也可能以损害其所在阶级的利益而牟取个人私利，导致“权力的异化”。因此，人类对权力的“趋利避害”必然要求把权力关进制度的笼子里。

“把权力关进制度的笼子里”一方面可以有效遏制腐败状况，一方面也是预防国家重大决策失误所必须的。正如文森特·奥斯特罗姆所认为：“人类社会基本制度的建立是为了创造出动力和约束的结构，以引导人们采取可预测的因而是有秩序的行为。在人类社会的制度结构中包含着逻辑性或合理性。”〔3〕可以说，制度作为一种约束，规范着个人选择、社会运行和国家发展的方向。邓小平指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。〔4〕“把权力关进制度的笼子里”恰恰是对领导制度和组织制度的规范。因此，“把权力关进制度的笼子里”既是有效遏制政治腐败的必然需要，也是实现民主决策、科学决策、依法决策和推进国家制度建设的发展要求。

二、西方国家“把权力关进制度的笼子里”的历史发展在长期历史发展过程中，西方国家对于权力监督制衡，不仅有政治实践，而且有理论脉络。研究西方国家“把权力关进制度的笼子里”的实践，批判地吸收其合理成分，可以给我们构建有中国特色、符合国情的权力监督体系提供借鉴。

西方国家经历了一个“把权力关进制度的笼子里”的实践过程，也形成了一套权力制约、监督的理论。从宏观上看，西方国家权力制约经历了封建贵族试图限制专制王权、新兴资产阶级试图限制封建贵族的权力、资产阶级内部权力制衡、市民社会限制国家权力的四个逐步递进的发展过程。四个过程中虽试图分享和制约公共权力的主体不同，其实质都是使公共权力分割且相互制衡，防止一权独大。从理论脉络来说，西方国家权力制约思想经历了一个从分权制衡到社会制约的发展。提倡分权制衡的经典作家如洛克认为，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以极大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”〔5〕孟德斯鸠，以及美国的联邦党人等继承发展了这一权力分立、制衡思想。到了19世纪，法国政治思想家托克维尔则提出“以社会制约权力”这一新理路。托克维尔在考察了美国的民主后认为，法制有助于美国维护民主共和制度，而民情比法制的贡献更大。其后达尔等理论家不断丰富社会制约权力的思想。从以上实践和理论两个方面，我们可以说，西方政治文明历史中始终透露着对人性恶的假设、对掌权者的不信任和对权力的限制和监督，“把权力关进制度的笼子里”是西方政治文明的遗产。

三、西方国家“把权力关进制度的笼子里”的基本框架西方国家“把权力关进制度的笼子里”的基本框架是由民主选举、权力制衡、法治建构和市民社会共同构成的。首先，从权源上来说，民主选举赋予公职人员执掌权力的合法性，民主选举在理论和逻辑上成为表达和汇集民意的平台和程序。试图执掌公共权力者须以迎合民意才有可能如愿以偿。其次，在权力运行中，控权制度有两种基本的方式，即监督和制约。制约表现为权力之间相互制衡，主要表现为不同权力主体之间的相互独立、彼此制约;而监督主要表现为不同权力主体对于特定权力运行的监督。再次，在权力的运行上，完备的法律规范和独立的司法系统形成对民众、公职人员、政党等行为的基本规范和约束。最后，市民社会的发展成熟，逐步形成对国家权力的有力监督，包括言论、新闻出版自由条件下对政府以及公职人员的监督。

（一）竞选民主：确立主权在民

现代西方政治学者对于民主的定义非常之多，有代表性的当推熊彼特的竞争式民主观，即“民主方式是为了达成政治决定的制度上的安排，在此安排下，个人在争取人民选票的竞争中获得决定权。”〔6〕熊彼特的定义中民主成了一种选举程序，成了一种方法。在西方国家普遍建立起竞争性选举的前提下，谋求上台或者连任的官员和政党进行决策时不得不首先考虑选民对其决策的意见，通过选举程序实现了“治权在官，主权在民”。萨托利在评价竞争式民主论时指出，“它是取决于一个反馈系统，一个连锁反应系统。我认为这就是新的民主理论，或更恰当地说，是我们的理论主流中的新观点。”〔7〕

民主和腐败有多大相关性一直饱受争议。实行竞选民主制度的国家不一定都是公认的廉洁政府，近邻印度和菲律宾就是很好的例证。而在竞选民主建设上相对落后的新加坡却达到了很高的廉政水平。因此，我们不能说竞选民主是反腐败的必然条件，但是总体来看，人民群众享有较高的参与和分享政治权力法定空间的国家，一定程度的民主制度无疑是实现遏制腐败和廉洁政府的基础和前提。民主制度对腐败的有效治理体现在两个方面：一是有效的民主制度可以是权力行使者敬畏民意的前提条件，人民有权力、有机会通过特定的制度安排影响乃至决定官员的去留或特定公共政策的废存;另一方面体现着民意对公权力的监督和威慑力。民主此时就扮演着强制功能和追责功能。西方国家“把权力关进制度的笼子里”的重要环节之一，是在权力的来源上形成了以民意和选票来约束和制衡权力的形式和程序。通过竞选民主体现主权在民。

（二）分权制衡：权力制约权力

“把权力关进制度的笼子里”最关键的是权力结构。分权制衡思想最早追溯到亚里士多德把政府部门分为审议、行政、司法三个部门，最系统地出现在法国启蒙思想家孟德斯鸠的名著《论法的精神》里。它全面阐发了三权分立原则，以权力制约权力，建立既相互制约又彼此配合的制度的思想。这个思想后来普遍运用到西方国家政治体制形式之中，其中以美国最具有代表性。此处以美国为例，分析分权制衡思想下，权力制约权力的实现形式。

美国的权力制衡主要体现在三个层面，第一是横向层面的立法、司法、行政三权分立。美国总统掌握着行政权，国会掌握立法权，联邦法院掌握司法权。然而，“真正将立法、行政和司法功能授予分立的机构就会给一个机构以立法功能的垄断权，这样就会集中权力”〔8〕。因此，与三权分立同样重要的是权力制衡。美国通过一套三权分立、彼此制衡的机制防止了任何一方权力独大，尽量避免权力对公共利益和个人权利的侵蚀。美国权力制衡的第二个层面是纵向层面的联邦制。美国建国之初，奉行联邦主义，联邦主义这一宪治原则被明确表述为，通过一个清晰的体系来分配和分享权威，目的在于使所有权威的行使都要受到限制。美国权力制衡的第三个层面是立法、司法、行政系统内部权力制衡。例如，行政系统的“政事分类”、“两官分途”，即行政系统公职人员分为政务官和事务官两类。两类官员在录入、考核、晋升等方面遵循不同原则，两者互不隶属，在行政系统就形成了政务官和事务官之间的相互监督。立法系统的参议院和众议院设置，司法系统的巡回法院设计等等都可看作权力系统内部的权力制衡。

分权制衡原则作为一种权力安排的理念是对“绝对的权力导致绝对的腐败”的回应。以权力制约权力并没有固定的形式，同样是资本主义国家的美国和英国就实行着共和制和议会制不同的政体形式，但其权力体系中共同之处在于没有绝对的、不受制约的权力存在。

（三）法治建构：法律规范权力

法治是现代国家治理的有效形式，真正实现依法治国就能够有效规范权力的运行。“把权力关进制度的笼子里”要求国家拥有完善的法律制度、公职人员财产申报制度以及详细的公职人员行为规范制度。西方国家通过几百年的不断探索，逐步完善法律建设。

首先，建构系统的法律体系是反腐败的根本之策。法律作为一种具有强制执行力的制度规范，对于腐败行为起着重要的震慑作用。美国作为当前最大西方国家的典型，其在反腐败法律体系方面相对比较健全。但这有个逐步完善的过程，从杰克逊总统往后美国文官的任命形成了“政党分肥制”。政党分肥制下的官员任用不问才能，只看其在竞选过程中出钱、出力的程度，以行政职位作为竞选成功的酬劳。结果造成官员素质低下，变相卖官鬻爵。为了纠正这些弊端，美国在1883年颁布《文官制度法》，又称为《彭尔顿法》，是美国立法反腐败的开端。它确立一套公开竞争选拔、定期考核、政治中立、不与政务官共进退的文官选拔和奖惩机制，打破了政治机器垄断职位任命权的局面，减少了政党分肥下的滥用职权、贪污受贿。其后美国又有大量立法防范腐败事件，立法集中在对于公职人员候选人，如总统、议员、州长等的选举经费支持上。例如1939年的《哈奇法》，首次对个人为候选人的捐款金额加以限制。1970年的《有组织的勒索、贿赂和贪污法》扩大了联邦司法机关对腐败犯罪的管辖权，提高了腐败犯罪的刑罚级别，加大了对贪污受贿官员的处罚力度。1989年的《政府道德改革法》要求所有政府高级官员公布财产收支情况等。美国对于反腐败的立法不断完善，一方面是国会通过法案立法，另一方面最高法院的判决也是反腐败立法的一部分，这样美国的反腐败立法体系逐步健全。西方国家普遍建立起系统的反腐败法律体系，随着政治的发展腐败形式也在不断变化，法律也在顺应变化不断修改。由于腐败根源于人性弱点和权力特性，不可能彻底根除，但是可以通过有效的法律制度加以遏制。

其次，西方国家普遍建立起官员财产申报制度，对于财产申报对象、申报内容、公开程序等都有明确规定。法国的《政治生活财务透明法》规定，国家议员、中央政府成员、大区区长、海外省议会议长和较大城市市长等高级公务人员，部分企业负责人需要进行财产申报并公示。美国、英国、德国、瑞典等国都有相似规定，但各国又有少许不同。例如，在申报对象上，英国《公务员管理规范》有条款规定，公务员必须向其所在部门或机构申报因其职位带来的任何经济利益，包括管理职位、个人或直系亲属（配偶、伴侣以及孩子）所持股份或有价证券。美国、澳大利亚等国法律中对公职人员的直系亲属财产状况也做出申报要求。财产申报制度的意义深远，主要体现在以下四点：第一，公职人员财产内容清晰，有利于对权力的有效监督。第二，公职人员财富来源清晰，有助于财富精英从政。第三，公职人员财富相关清晰，有利于政策决策中利益回避。第四，公职人员财富债务清晰，有利于规避潜在腐败危险。

最后，西方国家将权力监督的制度设计相对严密、详细，避免投机性腐败行为发生。对公职人员的请吃、收受礼品、兼职、讲座、买卖股票等等都做了详细规定。通过细致规定来保证一支相对清廉的公职人员队伍。

公职人员财产申报制度以及详细的公职人员行为规范等一系列法律制度，作为正式约束对于公职人员等行为有着很强的制约和监督功能。西方国家往往通过对公职人员的轻罪重罚体现了制度实施的严肃性和有效性。对一般公民来说，应该实行的是罪罚相等原则，而唯独对于公务员反而要轻罪重罚，就是因为公务员利用执掌权力贪污腐败、违法乱纪，败坏的不仅是个人声誉，而且是国家权力的公信力，严重的会导致动摇公民对于国家制度的信任。因此，我们常常看到，西方国家中的公职人员因为收受一瓶红酒或几张机票、球票而辞去州长或部长职务，失去退休待遇，甚至锒铛入狱。

（四）市民社会：权利约束权力

市民社会是与市场经济和私人部门相伴而生的，是相对独立于国家和私人部门的各种民间组织和民间关系的总和，是公民自由结社和自由交往的民间公共领域。市民社会的发展改变了国家与社会的关系，社会权力快速发展，使得国家权力和社会权力之间产生动态平衡。社会权力即是指“社会主体以其所拥有的社会资源对国家和社会的影响力、支配力”。〔9〕社会权力的主体广泛，简单可分为组织化的个人和尚未组织化的个人。组织化的个人因其社会网络的存在，更有力量和权力。因此衡量一个国家社会权力的大小可以从其社会组织发展水平来看。正如罗伯特·达尔在《多元主义的困境》一书中所说，在大规模的民主国家当中，独立的组织十分必要，“它们对于民主程序自身的运行、对于使政府的高压统治最小化、对于政治自由、对于人类福祉也是必须的”。〔10〕

市民社会制约国家权力是近现代的趋势，在社会现代化的过程中，“由于行政权的扩张是社会现代化的必然结果，因此，对行政权的控制再不能采取传统的以权力制约权力的方式，而是转而寻求一个由各种独立自主的社团组成的多元社会，以社会之眼监督国家，并对必然扩张的行政权力实施社会的制衡。”〔11〕市民社会的发展突出表现在对公民权利的保护，尤其是新闻出版、言论、结社等政治权利的自由，而这种保护又建立在社会组织的发展水平之上。没有广泛的社会组织存在，社会权力不足以抗衡国家权力对公民权利的侵害，而社会权利的有效维护有促进社会组织的成长和市民社会的发展，两者形成良性发展，也使得国家与社会、国家权力和社会权力之间保持动态平衡。

此处仅以西方国家新闻出版自由对于“把权力关进制度的笼子里”的意义为例说明。西方国家出现的腐败、滥用职权、政府官员桃色新闻等和新闻媒体紧密联系在一起。德国前总统武尔夫因涉嫌获得不当好处而辞职与德国媒体的不断跟进相关，美国前总统尼克松的“水门事件”真相揭露的原因少不了《华盛顿邮报》等媒体穷追不舍。在最近发生的“斯诺登事件”中，美国《华盛顿邮报》和英国《卫报》根据“监控门”事件揭秘者斯诺登提供的大量机密文件所做的监控事件报道引发了各界的广泛关注，在美国社会引发了激烈讨论，并促使美国总统奥巴马做出限制政府监听权限的决定。《华盛顿邮报》和《卫报》因此荣获2014年普利策奖。普利策奖评选委员会称，有关“监控门”的报道促使各界针对政府和公众在个人隐私和国家安全方面的关系展开辩论;有关报道帮助公众了解政府监控的实施程度。由此可见，相对自由的新闻媒体是约束公权力的重要武器。

四、对西方国家如何“把权力关进制度的笼子里” 的反思西方国家经过长期的实践，逐步走出了一条权力制约、监督之路，也形成了一套权力制约、监督的理论体系。通过竞争性选举制度在逻辑上和程序上体现了主权在民;通过分权制衡达成了政治权力之间的彼此制衡，防止一权独大;通过法治建构形成了对公民、公职人员、政府和政党行为的规范;通过市民社会的发展，保障和维护公民权利，约束和规范公共权力，达到社会权力和国家权力的动态平衡。西方国家“把权力关进制度的笼子里”的实践和经验，也是人类政治文明的共同遗产。

需要强调的是，世界上任何制度都不可能是完美无缺的，西方国家的权力监督、制衡体系带有资本主义国家的基本特征和固有局限，其在权力监督和制约方面的主要特点和局限是：

（一）精英阶层主宰民选政府的制度设计

美国建立了一套精致、狡猾的制度设计。从表面上政党竞争激烈和政党轮替频繁，但本质上是一群相似度极高的资产阶级政治精英在垄断权力。这批精英大都毕业于美国主要名校，如哈佛、耶鲁，形成了以劳工民主党人、高科技民主党人、宗教共和党人、工商界共和党人和军工界共和党人等五大集团。虽然美国表面上是民主党和共和党轮流执政，但是准确地说，很难说哪个党是执政党。美国总统和州长选举、国会和州议会选举中民主党与共和党两者总是势力相对比较均衡，选举结果也比较均衡。民主党和共和党不仅存在竞争，而且共同打压第三党的挑战，正像桑巴特很早所说，在今天仍然很有引用价值的，“已经有人将美国的老的大党正确地比作大型托拉斯，他们控制着如此大量的资本，如此绝对地控制了供给与销售的所有领域，从而根本不可能有与它们竞争的第三方”。〔12〕结果造就一批精英稳固地执掌国家立法、司法、行政大权。事实上美国是由民主党和共和党长期联合执政，其实质上保证了垄断资产阶级的共同利益，形式上周期性地给予普通民众政治表达和宣泄的机会。

（二）限制个人贪腐和纵容国家犯罪并存

腐败和滥用权力这种现象根源于人性的弱点和权力的特性，西方资本主义国家的阶级性质决定了其不可能根本杜绝腐败和滥用权力现象。从西方发达资本主义国家的经验观察发现，这些国家其官员违法的以权谋私的贪污腐败现象也不少，但由于预防腐败的制度比较严密，所以一般的腐败案件涉案金额不高，贪污腐败涉案金额高达几千万，甚至上亿元（人民币）的大案发生率相对较低。这些国家重大滥用权力现象也很多，但往往都是为了所谓国家利益或者政党利益而滥用权力，而不是为了官员个人捞取钱财。例如，美国的斯诺登案件、关塔那摩基地虐囚案、出兵侵略伊拉克案等等都是打着反恐的旗号而滥用权力。从而表明资产阶级的法治国家更不能容忍官员以牺牲国家、政党或阶级的利益来牟取个人私利，所以他们在防止官员贪污、受贿方面制度防范机制比较严密，却有纵容国家“犯罪”的倾向。

（三）维护政党利益和纵容金钱政治

美国法律对于政治献金的规范几经变化，但是不仅不能做到有效的限制，反而日趋宽松，使美国的政治选举愈发成为金钱选举，使美国政治献金愈发成为一种合法的政治腐败。若追溯关于政治献金的法律规定，最早是1907年的提尔曼法案，它禁止公司和州际银行直接捐款给联邦公职候选人。其后，1910年产生竞选经费公开法即联邦反腐败行为法，这是第一个有关公开选举经费来源的法律。1939年的哈奇法首次对个人为候选人捐款的数额加以限制。其后，美国国会不断立法，在竞选资金来源、使用，政治献金来源对象、数额等做出详细的规定。最新的规定来自最高法院的判决。2014年美国最高法院做出判决，个人捐款给联邦候选人、政党与政治团体不需要遵守固定的上限。但是，捐款给以个人身份参选的候选人上限仍然维持在2600美元不变。由此我们看出，美国的法律是在不断发展，但是对于政治献金的规范却是在维护主要政党的利益，尤其是在两大政党的前提下制定的。由此，我们看到两党在政治献金上不断展开“金钱竞赛”，竞选金额不断攀高。对于捐款给以个人身份参选的候选人的捐款金额的限定一直存在，且保持在一个较低的金额上，表明法律规定中对于维护两大政党利益和纵容金钱政治的倾向。

（四）权力制衡的适用范围和制衡失灵

三权分立制度受到批评最多的就是其造成的相对效率低下、议而不决、互相扯皮，但这恰恰是从平衡、协调国内不同利益集团，防止少数人和特定集团侵犯资产阶级国家整体利益出发的制度安排。美国国会和政府之间重大分歧往往不是在国际关系和外交领域，而主要在国内公共政策方面就可见一斑。2001年“9·11事件”刚过去一个多月，小布什总统就签署了国会通过的被称为“爱国者法案”的反恐法案，行政权与立法权高度一致。而2009年奥巴马上任不久后推行的涉及到广大公民、企业家、特定利益集团的“医改法案”，就广受争议、一波三折。其间，既有数州起诉到最高法院裁判“医改法案”是否违宪，又有参议院、众议院一再难以通过法案。“医改法案”内容也不断变化，至今仍未获得参议院通过。在“爱国者法案”和“医改法案”的制定过程中无疑存在各种利益集团的博弈，然而结果却大相径庭。可以说在不同的重要议题上，制衡力量是不等的，可能出现制衡失灵现象。

制衡失灵容易出现两种问题，一是如“爱国者法案”的迅速通过产生的决策失误。“爱国者法案”的通过标志着美国对伊战争的开始，美国开始了新一轮军事扩张。然而，从伊拉克战争开始到奥巴马最终从伊拉克撤军，一方面没有在伊拉克发现美国所宣称的大规模杀伤性武器，伊拉克政权跌宕，流民失所，群众苦不堪言。另一方面，美国也付出了惨痛的生命、金钱等代价。而战争一直是军工企业等利益集团的牟利机会。正如米克尔思韦特和伍尔德里奇在对小布什的评析中所说的，“为了新保守派的要求而侵入伊拉克——早在‘9·11事件之前新保守派就支持入侵”〔13〕。

制衡失灵容易产生的第二个问题是如“医改法案”难以通过的决策困境。美国政治理论家弗兰西斯·福山在分析美国分权制衡的政治体制时认为，作为执法工具，法院已经从一种制约政府的机制演变为一种导致政府范围大大扩张的新机制。美国政治制度的显著特点是对利益集团影响力的开放性。进而福山认为，权力机关设置冗余、缺少上下级关系的清晰划分，因此政府内不同部门很容易互相动手脚。再加上政治的司法化，利益集团的广泛渗透，美国政治制度最终塑造的政府结构破坏了集体行动的基础，形成所谓的“否决政治”〔14〕。“否决政治”使得美国政府面临决策困境，决策体系中部分公职人员、部门或利益集团掌握着与其应有权力不相符合的影响力，使得一些公共决策可能流产或扭曲。

〔参考文献〕

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