制度变迁中的同形问题

张博

〔摘要〕中国国家治理中顶层设计与地方实践的紧密结合与有机互动，是改革完善各领域体制机制的有效形式。在省级非公有制经济组织党建领导机构的制度形成与变迁中，由中央顶层设计推动，逐渐收敛形成单独设立党工委，依托组织部门、统战部门（工商联）、工商部门（个私协）设立党工委等地方实践形态，在形成机制上呈现强制性、模仿性和规范性特征。在制度环境的影响下，中央鼓励地方探索、中央制定规范、地方建立机构，在制度同形的基础上逐步建构新的组织结构和制度规范，体现了顶层设计与地方实践结合的基本逻辑。

〔关键词〕制度同形;制度环境;制度变迁;非公党建;党工委;党的建设

〔中图分类号〕D267.9〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）03-0018-06

一、问题的提出

在中国国家治理现代化的过程中，将顶层设计和地方实践的互动结果，以制度化形式巩固下来形成有效的正式结构，是推进国家治理体系建设的重要内容。这些正式结构发挥着协调利益关系、维护正常秩序的作用。具体而言，政治系统中的科层结构“永远有一套现成的恰如其分的解决方案，并用一种合乎尺寸的标准技巧加以贯彻”，〔1〕这种工具理性所带来的专门化、规范化和稳定性，是韦伯式科层理论的基本思路，也是推进国家治理体系建设的基本途径。

在改革中，常常遇到这样的现实问题：适应经济社会发展需要而建立的正式机构，其形态在各个省份有无差别？这是组织外部制度环境影响的结果还是组织内部理性算计的结果？是否体现和促进了顶层设计和地方实践的有机互动？这些问题直接关系到国家治理体系建构的有效性。本文试图以省级非公有制经济组织党建领导机构（以下简称“省非公领导机构”）的制度形成变迁为例，说明在制度环境影响下制度同形的实践逻辑。

二、制度环境：组织正式结构形成的影响因素 组织的正式结构在形成中受到所处制度环境的影响和制约。制度环境是“组织赖以存在的、社会建构的规范世界”〔2〕，强调组织及其环境的互动性，说明组织对所处的一般性社会规范的遵从。其中包含着两个过程，即“组织不仅在边界处处理它们与其环境的关系，也在它们的内部结构中模仿环境中的结构性要素”〔3〕。中国国家治理体系建构中顶层设计与地方实践的互动过程，一个主要目的在于理顺中央地方关系，完善治理体系，为推进制度建设创造条件。从顶层设计和地方实践这两个视角看，省非公领导机构一方面需要承接顶层设计的要求逐步形成正式结构;另一方面需要立足地方具体情况，在制度建设中体现内部协调的成果。实际上，实现这个目标并非易事，需要在制度环境中总结地方实践的经验，形成可复制、可推广的制度形态。

（一）顶层设计的视角

非公经济组织及其党组织的发展，是非公经济组织党建领导机构建立的内在要求，需要中央在总结地方经验的基础上不断推进。社会主义市场经济体制建立以后，非公有制经济呈现加速发展态势。1994年，党的十四届四中全会就已经注意到新的经济组织数量增多并不断壮大，有必要加强其中的党组织建设，首次提出“需要从实际出发建立党的组织，开展党的活动”。2000年召开的江苏、浙江、上海党建工作座谈会，在密集调研东部发达地区非公党建情况后提出“抓紧在非公有制经济组织开展党的工作，加强党的建设”，随后中央组织部印发《关于在个体和私营等非公有制经济组织中加强党的建设工作的意见（试行）》，要求“组织、宣传、统战以及工商行政管理等有关部门和组织要在党委统一领导下，各司其职，各负其责，加强协调配合，形成工作合力”。这一规定首次明确组织、统战、工商等部门为非公党建工作的有关职能部门。2002年，经党的十六大修改后的党章首次明确规定非公有制企业党组织的职责任务。2005年，修订后的《公司法》即据此规定在公司中“设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应为党组织的活动提供必要条件”。2009年，党的十七届四中全会明确“抓紧在非公有制经济组织建立党组织”的任务，提出建立正式机构进行归口管理的任务，各地根据全会关于建立非公党组织和发挥作用的要求，开始进行探索。2012年，在总结各地多年实践经验基础上，全国非公有制企业党建工作会议召开，要求在建立非公经济组织党组织的同时，健全非公经济组织党建领导机构，再次明确提出建立正式机构的任务。同时，中央办公厅印发《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》（下文简称“《意见（试行）》”），规定“县以上地方党委一般要有非公有制企业党建工作机构，统筹负责非公有制企业党建工作”，首次明确要求设立非公党建工作机构，并从人员编制、经费保障、完善制度等方面提出要求，要建设正式机构。

由此可见，作为省级党委领导非公有制经济组织党建工作的一项正式制度安排，省非公领导机构是随着实践的发展，在非公经济组织及其党组织发展的基础上建立起来，在适应中央顶层设计要求的基础上完善起来的。

（二）地方实践的视角

非公有制经济组织领域是一个复杂集合，包括小型微型企业、个体工商户、外资企业、商会等多种市场主体，也涵盖经济技术开发区、专业市场等行业性、区域性企业聚集区域。而这些主体和区域通常与统战部门、工业和信息化部门、工商行政部门、工商业联合会等党政部门和行业联合会发生联系并接受监管。比如，在一项针对非公有制经济人士的国家表彰活动中，中央统战部、工业和信息化部、国家工商行政管理总局、全国工商联都参与其中。〔4〕因此横向看，组织部门、统战部门、工商部门、商务部门、工信部门、工商联、工会、团委等，都是涉及非公有制经济组织的党政职能部门。下表列举的相关部门的职责，反映出非公有制经济在不同领域需要接受各党政职能部门的协调和制约。

表1涉及非公有制经济的职能部门及其职责

部门有关非公有制经济方面的职责组织部门对党的基层组织建设进行指导、组织、管理，提出意见建议。统战部门调查研究并反映非公有制经济代表人士的情况，协调关系，提出政策建议;团结、帮助、引导、教育非公有制经济代表人士，积极开展思想政治工作。工信部门负责中小企业发展的宏观指导，协调解决有关问题。工商部门指导工商行政管理部门（市场监督管理部门）配合党委组织部门开展小微企业、个体工商户、专业市场的党建工作。工商联工作对象主要包括私营企业、非公有制经济成分控股的有限责任公司和股份有限公司、港澳投资企业等，私营企业出资人、个体工商户、在内地投资的港澳工商界人士、原工商业者等。 （资料来源：根据相关部门网站搜集整理）

非公有制经济组织领域的党建工作，同样涵盖上述部门。比如，个体工商户、私营企业的党建工作与其经营行为具有密切关联，“发展强、党建强”、“党建也是生产力”的观念逐渐为民营企业所接受;工商部门在服务和管理其监督对象行为的同时，就牵涉到党建工作，国家工商总局在个体私营经济监督管理司下专门成立非公有制企业党建工作处加强监管。再比如，加强同非公经济组织界人士的联系，既是工商联的职责，也是非公党建工作的需要。在省非公领导机构建立过程中，相关部门的在场无疑是地方实践探索的主要因素。协调和有效发挥相关部门职能，才能形成有利于正式结构建立的制度环境。

需要指出的是，在中国政治结构中，省一级处在承上启下的位置。省非公领导机构的建立相对于市、县而言，形同于省域范围内的“顶层设计”，市、县的实践经验同样是这一设计的重要影响因素。由于本文主要着眼于中央和省级的互动关系，因此不针对市、县因素展开分析。

三、理解制度同形——一个简要的文献回顾 对于组织形态的讨论，是组织理论中的经典话题。具有相同或相近功能的组织呈现的形态是相近的还是不同的呢？“组织具有多样性”是其中一种观点。经济学为其提供了基本理论解释，认为市场和交易行为的基本因果机制是效率机制，〔5〕即以理性假设为前提，人们总是希望用最少的投入获得最多的产出，组织形态就会根据其所处具体环境而灵活设置，而不会拘泥于标准化形态，从而呈现不同的组织形态。从新古典经济学所关注的生产成本最小化到新制度主义经济学所关注的交易成本最小化，都继承了这样的基本逻辑。

组织不但具有多样性，还具有趋同的特点。制度同形是伴随着新制度主义社会学对于制度经济学派的反思而提出的。比如，迪马吉奥和鲍威尔较早地提出了“为什么在组织的形式和实践中存在着如此惊人的同质性”〔6〕的问题，从而引发了关于制度同形问题的研究，并成为新制度主义的重要内容。〔7〕新制度主义认为恰恰是由规制、规范和具有建构作用的规则等准则所构成的制度环境，导致组织逐渐趋同。〔8〕制度学派的关注点也开始由单一组织及与之直接相关的环境扩展到更大范围的系统整体，扩散到组织集甚至整个组织场域中去。〔9〕在这个过程中，制度环境对组织正式结构的形成和变迁的影响，〔10〕主要体现在三个层面。第一，强制性。组织受制度环境影响巨大，倾向于形成类似于制度环境中已有的制度安排，这有利于免收来自制度环境的负面压力，增加合法性并保证组织的延续和发展。第二，模仿性。由于组织对制度环境中的某些要素较敏感，并倾向于信赖、赞许和采纳与自身情况相近的组织形态，从而对其进行模仿。第三，规范性。一个经过专业化、标准化和规范设计的制度环境，对于组织正式结构的建立具有强大的吸引力。这种制度环境已经过长期运行，具有规范性强、稳定性好的特点。制度环境借助强制性、模仿性、规范性机制对制度同形产生影响，三者并不是完全的互斥关系，在某些情形下，这些机制可能同时发挥作用。表2对三种作用机制做了简要说明。

表2三种制度同形机制的比较〔11〕

机制来源方式案例强制性权威或外界压力与制度环境中的制度安排同形殖民地被灌输殖民文化模仿性不确定性采用外部评估标准明治维新学习西方规范性专业化增强稳定性世贸组织规则的普适性当然，经济学中的交易成本理论所阐释的多样性、新制度主义所阐释的制度同形，都是解释和说明制度环境影响组织变迁的有说服力的理论视角。〔12〕现代组织采用某些制度形式、组织程序与否，交易成本理论认为这是根据“目的-手段的效率最大化”确定的，组织较多地表现出多样性特点;而新制度主义则提出相反观点，认为公司、工会、官僚体制等的运作与其他社会制度的运行极其相似，在组织变迁中呈现制度同形。〔13〕托尔波特和朱克尔关于美国公务员制度改革的分析，〔14〕巧妙地对两种机制进行了比较分析，堪称研究制度形成与变迁的范例而得到反复引用。他们在研究中发现，在改革前期，各州因特征相异而对改革采取不同态度，呈现不同形态，这是基于理性计算的结果;而在改革后期，各州特性仍存在，但对改革都持相同态度，这是制度环境影响的结果。此后的研究不断取得与之相似的发现，有研究指出，在制度化早期，组织基于特殊需要和利益选择而采用新制度;在制度化后期，制度环境所释放的规范要求增多，组织面临的制度压力增大，组织间差异缩小，呈现制度同形的结果，〔15〕从而深化了对于制度同形实现条件的认识。

四、制度同形机制分析

新制度主义认为职能性质相近的组织结构在形成中将呈现制度趋同的形态。如前所述，非公党建涉及相关职能部门众多，新建立的省非公领导机构在各省份也呈现出不同的制度形态：有单独设立的新经济组织和新社会组织党工委、社工委，有依托组织部门、统战部门（工商联）、工商部门（个私协）设立的非公有制经济组织党工委。作为一项正式制度，省非公领导机构的建立过程中反映出趋同现象，并逐渐收敛形成几种形态，是在制度环境综合作用下，组织调整应对策略而导致的结果。以下，借助已经建立的省非公领导机构的案例，分析制度同形在组织正式结构形成中的逻辑。

（一）单独设置

前述《意见（试行）》规定，“具备条件的，可单独为实体工作机构，并内设纪检机构”。从实际看，意见下发以后设立的省非公领导机构中，没有单独设置的案例。而在意见下发前，上海、北京已设立实体性领导机构，统筹全市的社会领域党建工作，其中包含非公有制经济组织、社会组织等。其中上海设置时间更早，名称、职能几经变迁，并在2012年确定下来。由于两市设置较早，受制度环境约束较弱，其他省份没有采用相近方式（即没有设置），并不具有制度同形的典型性。同时也要看到两市依据本地实际率先进行制度创设，由于没有先例，只能通过理性设计形成与本地实际经验高度契合的制度形态。这种形态反映了制度创设初期，交易成本理论中效率机制能够发挥显著作用，组织呈现多样性特征。

表3单独设置省非公领导机构的省份情况

省份名称工委书记时间上海市委社会工委市社会工作党委书记2003年8月北京市委社会工委北京市委社会工委书记、北京市社会建设工作办公室主任2007年12月（资料来源：根据北京社会建设网、上海社会建设网搜集整理。 注上海于2003年8月成立中共上海市社会工作委员会，2009年11月建立上海市社会建设工作领导小组，下设办公室于中共上海市社会工作委员会;2012年7月上海市社会建设工作领导小组更名为上海市社会建设委员会，下设办公室作为委员会具体工作部门，设在市社会工作党委）

（二）依托设置

前述《意见（试行）》规定，“不具备条件的，可依托或挂靠有关职能部门”。已建立的省非公领导机构中，有22个省份为依托设置，分为依托挂靠在组织部门、统战部门（工商联）、工商局（个私协）三种形态。对于每种形态而言，即是呈现了制度环境影响下的同形。

1.依托组织部门设置

由表4可见，共计11个省份以组织部门为依托设置。从党工委书记身份上看，多由省委组织部副部长兼任，体现直接由组织部门牵头负责的制度特性。从成立时间上看，除浙江省外，其余10个省份均在2012年3月全国非公有制企业党建工作会议召开、《意见（试行）》下发以后设置的，是地方在实践基础上对以《意见（试行）》为代表的顶层设计做出的回应。一方面，中央明确要求作为强制性机制，对于督促地方尽快设立非公有制企业党建工作机构有明显的权威性;另一方面，地方经验的积累也为省非公领导机构的最终确立和运行准备了条件。从数量上看，在《意见（试行）》下发以后成立的共计12个省非公领导机构中，有10个是依托组织部门设置的，占比达83%，呈现明显的制度同形。

表4依托组织部门设置省非公领导机构的省份情况

省份名称党工委书记成立时间浙江省新经济与新社会组织工委省委组织部副部长2011年4月宁夏区非公有制经济组织工委区委组织部副部长2012年6月福建省委非公有制企业工委省委组织部副部长2012年10月前安徽省委非公经济和社会组织工委省委组织部副部长2012年11月贵州省委非公有制企业和社会组织工委省委组织部副部长2013年4月辽宁省委非公有制经济组织和社会组织工委省委组织部副部长2013年5月陕西省非公有制经济组织党建工委-2013年8月广西区非公经济组织和社会组织党工委区委组织部副部长2013年12月重庆市委非公经济和社会组织工委-2014年3月四川省非公经济组织和社会组织工委-2014年7月内蒙古区非公经济组织和社会组织党工委-2014年10月（资料来源：根据中国非公党建网、各省区市非公党建相关网站搜集整理。“—”表示根据搜索确定党工委依托于组织部门，但党工委书记的身份资料欠缺）

2.依托统战部门（工商联）设置

由表5可见，共计9个省份以统战部门（工商联）为依托设置。由于实际中存在着省工商联党组书记同时担任省委统战部副部长的惯例安排，因此统战部门牵头负责，实际上是由工商联承担具体工作，这种形式设立的党工委多挂靠在工商联。而工商联参与非公党建工作也是职责所在。2010年11月，中共中央、国务院印发《关于加强和改进新形势下工商联工作的意见》，要求工商联“引导非公有制经济人士支持所在企业建立党的组织，为党组织开展活动、发挥作用提供必要条件”，提出“重视工商联党组协助开展非公有制经济组织党建工作”，从顶层设计的角度提出要求。

从党工委书记身份上看，多由省委统战部副部长、工商联党组书记兼任，体现直接由统战部门（工商联）牵头负责的制度特性。从成立时间上看，9个省份全部为2009年十七届四中全会强调“抓紧在非公有制经济组织建立党组织”以后设置，其中又有近78%主要集中于2012年3月全国非公有制企业党建工作会议召开前，是地方在实践基础上对以十七届四中全会要求为代表的顶层设计做出的回应，体现出明显的制度同形。首先，中央的明确要求作为强制性机制，对于督促地方抓紧在非公有制经济组织建立党组织有明显的权威性;其次，地方经验的积累同样为省非公领导机构的最终确立和运行准备了条件;再次，工商联系统同非公有制经济组织业务交往较多，因此，由工商联党组参与非公党建工作具有规范化机制的特性，专业化因素的作用凸现出来。

表5依托统战部门（工商联）设置省非公

领导机构的省份情况

省份名称党工委书记成立时间山东省非公有制经济组织党工委省工商联党组书记2010年2月海南省非公经济组织党工委省工商联党组书记2010年3月江西省非公有制经济组织工委省工商联党组书记2010年12月天津市非公经济组织党工委市工商联党组书记2011年4月湖南省非公有制经济组织工委省工商联党组书记2011年4月青海省非公有制经济组织工委省工商联党组书记2011年8月新疆区非公有制经济组织党工委区委统战部部长2011年9月西藏区非公有制经济组织工委区委统战部部长2012年5月广东省非公经济组织党委省工商联党组书记2012年12月（资料来源：根据中国非公党建网、各省区市非公党建相关网站搜集整理）

3.依托工商部门（个私协）设置

工商部门是同非公有制经济组织交往密切的政府职能部门。工商部门通过供给专门的编制配额，增加对于非公党建工作的影响。2012年6月，《国家工商行政管理总局党组推进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》下发以后，建立工商系统推进非公有制企业党建工作的领导小组或工作机构、在工商部门中成立非公有制企业党工委等模式，成为省级工商系统确立非公有制企业党建领导机构的主要形式。实际中，个私协接受工商部门业务指导，个私协党委直接领导个体工商户、私营企业中的党组织，因此工商部门经常依托个私协党委开展非公党建工作。

从党工委书记身份上看，前述工商总局党组意见明确成立工商系统推进非公有制企业党建工作领导小组，并形成局党组书记担任领导小组组长的制度安排，因此甘肃、山西等均效法之。从成立时间上看，两省都是在十七届四中全会后即着手成立的，从数量上看，既表明中央的明确要求作为强制性机制，对于督促地方抓紧在非公有制经济组织建立党组织有明显的权威性，又显示出地方工商部门经验的积累和独特优势，为省非公领导机构的最终确立和运行准备了条件。

表6依托工商部门（个私协）设置省非公

领导机构的省份情况

省份名称党工委书记成立时间甘肃省非公企业党工委省工商局党组书记2010年1月山西省委非公有制经济组织工委省工商局党组书记2010年9月（省级依托工商部门开展非公党建共有3个，〔16〕即甘肃、山西、重庆。其中，重庆曾在2006年7月曾成立市委新经济社会组织委员会，后于2014年3月成立市委非公经济和社会组织工委）

五、结论

综合上述分析可以看到，2009年党的十七届四中全会要求“抓紧在非公有制经济组织建立党组织”，2012年全国非公有制企业党建工作会议召开要求“一般要有非公有制企业党建工作机构，统筹负责非公有制企业党建工作”，两次顶层设计实施，是促使省非公领导机构建立的两个关键节点。其中，党的十七届四中全会以后，分别形成了以依托统战部门（工商联）和以依托工商部门（个私协）为主要形态的制度同形;全国非公有制企业党建工作会议以后，集中形成了以依托组织部门为主要形态的制度同形。它们与单独设置的制度同形（上海、北京）一起，构成省非公领导机构设置的四种形态，从而将顶层设计与地方实践有机结合起来。

在国家治理现代化过程中，中央层面多次强调处理好中央与地方关系的重要性和路线图，“需要中央先定调子、划底线的，要按照统一部署及时给地方交底。需要地方先探路子、创造经验的，中央要及时给予授权，有效调动中央和地方两个积极性。”〔17〕从国体看，中国是单一制国家，存在着职责同构的制度压力，不同地区部门如果在组织结构形态上存在较大差异，将增加纵向沟通成本;从实际看，不同区域、层级情况各异，地方经验的差异性大，不同地区部门如果完全照搬某种模式做法，将增加制度实施成本。恰恰是这样一个制度环境，就成为推进国家制度形成与变迁过程中面临的基本问题。全国范围内的制度形成和政策扩散，很难一蹴而就，需要经过个别试点、总结经验、提升统一的过程。这个过程里的制度同形，恰恰在顶层设计和地方实践中间供给了国家范围内制度形成与变迁的技术条件和中间环节，将分散的地方经验整合成为相对稳定的制度安排，再逐步形成可复制、可普遍推行的制度形态，为最终实现全国范围内的相关制度变迁创造条件。

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【责任编辑：石本惠】党政研究20153