新加坡工作福利制的特征、优点与启示

钟龙彪

摘 要：工作福利制的主要内涵是强化个人通过履行工作的义务来换取社会保障权利的政策导向，改变过度依赖政府获得社会福利的不良倾向。新加坡工作福利制的特征，体现在自力更生的理念、中央公积金制度、多元参与的社会保障机制等诸多方面。新加坡工作福利制的主要优点在于：有利于开展平等的竞争并调动人们的工作积极性，能够激励人们提高工作效率，形成“工作-积累-受益”的良性循环；节省大量财政开支、减轻政府负担；实现社会保障的可持续发展。新加坡的工作福利制经验对当前中国的社会保障改革有一定的启示。

关键词：社会保障；新加坡；工作福利制

中图分类号：F24 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）04-0107-05

所谓工作福利制，其主要内涵就是强化个人通过履行工作的义务来换取社会保障权利的政策导向，改变过度依赖政府获得社会福利的不良倾向。详而言之，工作福利制就是强调个人而非政府是社会保障的主要责任者，充分就业是社会福利之本，福利来源于工作，有工作才有福利，无工作就无福利，工作越好、收入越高、保障水平越高，工作越差、收入越低、保障水平越低，就是为此而采取的制度、政策、措施等。新加坡的工作福利制已有几十年的实践，包括理念、制度、机制等诸多方面，形成了比较完善而有效的体系。中国与新加坡国情差异巨大，学习借鉴新加坡的工作福利制经验，重点应放在其理念对改革完善就业和社会保障政策的启示上，有的制度、机制、具体政策也可参考，但是必须结合中国的国情，从实际出发，不能照抄照搬。

一、新加坡工作福利制的特征

新加坡工作福利制的特征，体现在理念、制度、机制等诸多方面。理念是制定社会保障制度的指导思想，制度是工作福利理念的载体和保证，机制是工作福利制运行的组成部分之间的关系和功能。

首先，新加坡倡导国民自力更生、自食其力、立足于依靠自己来解决社会保障问题的理念。在新加坡，“自力更生”意味着个人必须勤奋工作、自食其力，靠自己努力工作获得的收入来解决其生活及保障来源，不能把日常或主要的生活责任交给国家社会去负担。具体到社会保障，新加坡在保障资金的来源上强调个人对其福利保障要承担主要责任，突出公民的自保性。香港立法会的研究报告表明：新加坡拒养懒人，既没有设立任何失业保险制度，亦无任何专为帮助失业者而设的失业援助。新加坡政府秉持以下社会福利理念：“帮助被裁减的雇员或失业者的最佳办法，是协助他们重新寻找工作，而不是为他们提供如失业福利的财政支援。”[1]“所采用的策略，就是透过促进社会流动性，鼓励个人自力更生。与其耗用庞大开支来提供失业福利及推行价格支持计划，我们宁可致力创造就业机会及鼓励市场竞争。政府只会在某些选定范畴提供资助，主要限于教育、医疗护理及公共房屋方面。”[1]新加坡的中央公积金涵盖房屋、保险、医疗护理、教育及退休所需，却没有为失业者提供现金援助。新加坡公民若因失业而面对经济困难，可向多个由政府资助的社会援助计划申请援助，以解燃眉之急。所有因老弱伤残或家庭状况欠佳而令生活陷入困境的人，均可根据这些计划申请援助。当地政府严格实施这些计划，如查明申请人实可得到亲友支持，其申请便不获批准。作为主要提供现金济助的 “公共援助计划 ”并不能保证为失业者提供足够的援助。根据“公共援助计划”发放的援助额，较“所有住户中开支最低的 20%的组别”每月的开支还要少 41%。当地政府严格实施这项计划，只有一半的申请个案成功[1]。

其次，根据“自力更生”的理念，新加坡制定了独具特色的社会保障制度。有学者认为：“新加坡政府社会保障体系由社会保险和社会福利两部分组成。其中社会保险是由国家强制实施个人储蓄的中央公积金制度（Central Provident Fund）构成，是新加坡社会保障体系的主体部分；社会福利是指政府对无法维持最低生活水平的成员给予救助，如对低收入家庭发放住房补贴、生活救济和救助金等，它是社会保障制度的辅助部分。”[2]作为新加坡社会保障的根本制度，中央公积金制度是根据“自力更生”原则制定的，突出个人的自保责任。新加坡中央公积金法令于1953年颁布、1955年开始实施，同时成立中央公积金局（Central Provident Fund Board，CPFB）专门负责公积金管理。最初的中央公积金制度只是一种为雇员提供退休保障的强制性储蓄计划。1965年新加坡独立后，开始扩展中央公积金的功能。目前，中央公积金已经由以前的单一养老保障发展到了包括退休保障、医疗保障、住房保障和家庭保障在内的综合保障体系。中央公积金制度属于个人账户储存基金制模式，每个人的公积金存款与本人的工作收入紧密相连，而享受的养老、住房、医疗等保障待遇又与其个人账户上的存款直接挂钩。也就是说，有工作，才有工资，才有公积金存款，才有社会保障。工资越高，公积金存款越多，社会保障水平越高。没有工作，就没有工资，没有公积金存款，没有社会保障。工资越低，公积金存款越少，社会保障水平越低。新加坡第一任总理李光耀对此有明确的阐述：“中央公积金使工人能以自筹资金的方式获得社会保险基金。公积金使他们获得了等于任何养老金或政府津贴计划的社会保障，而同时又没把付款的责任推给下一代的工人，这是比较公平和理想的。每一代人对自己的需求负责，每个人储蓄自己的养老金。”[3]（pp.112-113）这个制度迫使人们为了未来的生活有保障、更可靠的保障去工作，不断工作，努力工作。所以说，新加坡的中央公积金制度是典型的工作福利制。

再次，新加坡在大力倡导个人“自力更生、自食其力”的同时，也十分重视发挥家庭和政府在社会保障中的责任和作用，建立了一个多元参与的社会保障机制。新加坡政府认为，落实社会保障“自力更生”的原则，除了鼓励个人就业外，还必须重视家庭在社会保障中的重要地位和作用，把家庭作为社会保障的第一个支援点。在新加坡人看来，所谓的“自力更生”，不可能是个人单枪匹马、自给自足，个人也难以应付所有生活上的挑战与风险，而是以家庭成员相互扶助的方式，同甘共苦。正因为个人无法全然应付日常挑战，例如生病或受伤时生活起居需要家人照顾，这就需要强化家庭的生命力，这才能体现并落实“自力更生”的价值。在新加坡政府看来，家庭才是最实在和实惠的社会保护网。家人之间的互助出乎本能，不必经过复杂的系统或付出高昂的行政成本，强化家庭就是最好的福利制度，中央公积金制度中就有便于家庭成员互助的规定。1987年，新加坡推出“最低存款填补计划”，规定公积金会员可在父母年龄超过55岁而公积金存款少于最低存款额的情况下，自愿填补父母的退休户头。1995年，新加坡又规定，会员也可以为公积金存款少于最低存款额的配偶填补退休户头，以保障其配偶晚年生活。以医疗保障为例，其中的“保健储蓄计划”是指会员储蓄以保障个人、配偶、子女以及父母的医疗费用。会员不但可以保障自己，而且惠及配偶、父母和子女，尽到孝道与责任。这些制度的推行，强化了家庭保障功能，使家庭成员之间的社会保障利益相联，增强了子女对父母、国民对家庭及社会的责任意识，从而密切了家庭成员之间的关系，增强了家庭凝聚力，提高了社会稳定性。endprint

新加坡在强调个人自保和家庭成员互助的同时，也要求政府应确保不会有人被社会遗弃。政府在社会保障中作为最后一道防线，向处于不利地位的社会成员伸出援助之手，但只对 “市场竞争的失败者”和“最不能自助者”提供基本生活保障，起着兜住社会“底线公平”的最后一张“安全网”的作用。新加坡认为，应该有针对性地帮助最有需要的民众，而不是一律帮助所有人。一律让所有人都得到福利，是浪费资源和不公平的做法。例如，新加坡政府于2005年设立的社区关怀基金，就是只为20%的低收入新加坡公民提供各种资金支持，以满足低收入者的各种需求 [4]。

二、新加坡工作福利制的优点

实践证明，与其他国家特别是实行高福利政策的西方国家相比，新加坡工作福利制的优点非常明显：有利于开展平等的竞争并调动人们的工作积极性，能够激励人们提高工作效率，形成“工作—积累—受益”的良性循环；能够节省大量财政开支、减轻政府负担，实现社会保障的可持续发展；能为经济发展积累大量资金，在一定程度上调控宏观经济。

首先，有利于开展平等的竞争并调动人们的工作积极性，促进充分就业。新加坡的工作福利制特别强调个人对自己进行社会保障的责任，充分彰显了“助人自助”的理念。在新加坡，每个人都要靠自己养活自己，政府不会为个人发放养老金，个人所能花的钱就是自己年轻时积存的公积金，而公积金的多少完全取决于自己的工资收入。工资收入越高，公积金的存款越多；工资收入越低，公积金的存款相应也越少。在这种机制下，每个人都要为自己的社会保障负责，年轻时就必须努力工作，为自己的老年生活进行储蓄和准备。这是一种积极型的社会保障制度。在1997年至2003年的7年里，同美、英等发达国家相比，新加坡的平均失业率最低，只有3.4%。2013年的失业率为2%，是过去10年来最低的一年。

新加坡的工作福利制理念是在分析西方实施高福利政策的弊端并吸取其教训的基础上制定的。新加坡第一任总理李光耀较早地看到了西方国家福利政策鼓励养懒人的弊端，认为应该吸取其教训。他说：“眼看英国和瑞典的福利制度是成本不断上升，我们下定决心避免推行这种消耗国家元气的制度。我们注意到70年代在很多由政府履行家长基本职责的先进社会里，人民追求成就和成功的干劲都被削弱了。福利制度也破坏了人民的自立本能，人们不需要为了家计而工作。施舍成了一种生活方式，因此人们的进取心和生产力都在不断下滑。人们缴税缴得太多，因而失去了争取成就的干劲，进而依赖国家照顾他们的基本需要。我们觉得最好还是加强儒家传统，一个男人应该对家庭、父母、妻子和孩子负责。”[3]（pp.112-113）为此，他明确表示：“我们不搞施舍”，不设“免费的午餐”。这一原则，即使在新加坡的国力得到极大增强，以其经济水平和人均国民收入，解决全体公民的社会保障问题并不困难的今天，也丝毫不曾动摇和改变。近年来欧洲国家的福利危机，更坚定了他们继续实行工作福利制的信念。2013年8月26日，新加坡副总理尚达曼表示要吸取高福利国家养懒汉的教训：“社会权利不断增加，使人民对工作和社会的态度，在世界第二次大战后产生了意料不到的改变。长久以来以勤恳著称的社会，人民变得越来越没有进取心，并越来越依仗国家来养，而不想工作。最强有力的证明不是在欧元区边缘的疲弱经济体，而是瑞典等成功的福利国。虽然多年来已在推行福利政策改革，但青年失业率却是24%。瑞典官方的整体失业率是8%，但若包括领取残疾等医疗或退休福利的人，瑞典的整体失业率估计至少20%。”[5]如果将瑞典与新加坡相比较，在解决失业问题、促进就业上，新加坡的工作福利制显然比瑞典的高福利政策更为有效。

其次，实现了社会保障的广覆盖、可持续发展。新加坡实施多层次、多样化的保障计划，给予参与者及其家属“老有所养”、“病有所医”、“居者有其屋”等较为全面的社会保障，大大改善了公民的生活水平和社会福利待遇。截至2012年6月底，新加坡中央公积金规模为2192.67亿新元，而2011年新加坡GDP为3268亿新元，中央公积金是GDP的0.67倍。从各账户的规模来看，截至2012年6月底，普通账户累计结余888.84亿新元，专门账户累计结余507.48亿新元，医疗账户累计结余569.77亿新元，退休账户累计结余265.77亿新元。2002年～2011年，新加坡中央公积金计划的成员人数和基金结余状况如表1所示。

再次，促进了经济发展。推行中央公积金制度，不仅使新加坡国民社会保障水平有了大幅度的提高，还为国家经济建设筹集了大量资金，有效地解决了资金短缺问题，保证了国家有大量资本可以投资于基础设施建设，使新加坡政府在经济起飞的年代无需大量依靠国外贷款，减轻了国家的负担，从而对新加坡经济的长期持续快速发展起到了积极的推动作用。新加坡的中央公积金是一项强制性的长期储蓄，成功地动员了居民储蓄，使新加坡政府获得了巨额的储蓄基金。正是运用这笔可观的资金，政府大力投资兴建公共住房、港口、道路、通信、能源、学校等国家基础设施和城市公共设施。汇集民间财力为政府所用，解决了许多困扰国家发展的突出矛盾，使国家有财力发展经济[2]。

三、新加坡工作福利制的启示

按照党的十八届三中全会关于全面深化改革的总体部署，在进入全面建成小康社会的决定性阶段，我国必须紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，推进社会保障制度和就业保障制度创新。新加坡的工作福利制取得了较好的效果，对我们深化社会保障制度改革有一定的启示价值。

启示一：充分就业是社会保障可持续发展之本。新加坡工作福利制的核心理念是在社会保障上强调个人必须“自力更生”、不能依赖国家和社会。新加坡国民社会保障水平取决于个人的工作收入，即第一次分配，而非政府主导的第二次分配。新加坡特别强调个人对自己进行社会保障的责任的理念启示我们：不能因一时之需或者满足部分群体的诉求而偏离了社会保障制度发展的正确方向，在社会保障改革中必须进一步强化有工作能力的个人主要依靠就业实现自我保障的政策导向， 改变过度依靠政府投入保障的倾向，以此来激发人们工作的主动性、积极性和创造性，实现社会保障的可持续发展。否则，社会保障就会成为无源之水、无本之木，不可持续。endprint

从我国目前的社会保障政策实践看，确实需要重视可能导致“福利依赖”的一些苗头性、倾向性问题。据民政部统计，截至2010年底，在职、灵活就业、登记失业等有劳动能力的人员占城市低保人员总数的61.2%。

低保对象依赖福利、不愿劳动的问题需要重视，这个问题如果蔓延开来、延续下去，后果会非常严重：会增加政府长期的财政负担，陷入“福利困境”；造成人际效仿，形成更多的社会福利依赖。

启示二：要正确把握社会保障中的“公平与效率”的关系。新加坡的工作福利制，强调“各尽所能、按值分配”、“机会平等、效率优先”，在保障基本公平的同时，注重增强制度的激励性，强化多工作、多缴公积金、多保障的政策导向，而不是单纯依靠政府增加投入。这启示我们：面对人口老龄化进入高峰期的严峻挑战，在社会保障制度改革中，在做出适当普惠式制度安排的同时，加强社会保障的激励机制，特别是养老、医疗等有个人供款的项目，要进一步做实个人账户，鼓励多缴多得，避免“泛福利”，否则就有可能陷入“福利困境”。未富先老是中国人面临的一大挑战，养老金困境可谓是最突出的“福利困境”。一边是财政支出的巨大责任不可推卸，一边是收益的渠道来源难以拓展，养老改革应如何推进才能实现居安思危、未雨绸缪？我们可以借鉴新加坡的经验， 在设计社会保障制度时，在确保机会平等的前提下，更多地强调效率优先。这就必须加强社会养老保险的个人账户建设，加强落实个人账户的行政执法与惩处力度。就城镇职工（包括农民工）而言，必须坚持所有基本社会养老保险参保人员确实积累养老金，对于企业和个人逃费行为加强惩处。就城乡居民社会养老保险而言，逐渐将自愿性质的个人账户缴费转变为强制性的个人缴费账户。

启示三：创造工作机会、协助人们自力更生是政府承担的最重要的社会保障责任。落实工作福利制的关键是创造工作机会，而创造工作机会必须依靠经济增长、企业稳定发展、劳资关系和谐。为此，新加坡主张建设合作共赢的劳资关系，共同提高生产力，促进职工就业稳定、收入增长。新加坡政府在重视维护资方利益的同时重视维护劳工权益，良好的劳资合作关系使新加坡在数十年间，除1986年发生过一次罢工外，基本保持稳定，社会经济不断发展，工人就业稳定。新加坡的经验启示我们：实现经济社会稳定、持续发展，必须构建和谐的劳动关系，必须坚持以劳资互利共赢为目标，由政府来主导，工会大力推动，企业和职工共同参与。当前中国劳动关系总体稳定，但在一些地区和企业劳动关系矛盾突出、劳动争议多发，影响了经济发展、社会稳定和就业增长。解决劳资关系矛盾应采取以下措施：一是健全党政主导的维护群众权益机制，为构建和谐劳动关系提供政策体制保障；二是建立健全劳动关系协调机制，实现企业与职工互利共赢；三是督促企业履行社会责任，引导职工依法理性表达利益诉求；四是发挥工会组织在发展和谐劳动关系中的积极作用。

参考文献：

[1]香港立法会秘书处.与失业有关的福利制度：新加坡的情况[DB/OL].http：//www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/unemployment.htm，2014-11-15.

[2]郭伟伟.战后新加坡社会保障制度的特点及功效评析[J].上海党史与党建，2009，（10）.

[3]李光耀.经济腾飞路[M].北京：外文出版社，2001.

[4]李志明，邢梓琳.新加坡的社会救助制度[N].学习时报，2014-07-02.

[5]尚达曼.什么不变，什么改变了？[N].新加坡联合早报，2013-08-26.

[责任编辑：杨 健]endprint