欧盟食品企业检查员制度研究和借鉴

李强，刘文，孙爱兰，戴岳，段敏，刘鹏（中国标准化研究院食品与农业标准化研究所，北京100191）

欧盟食品企业检查员制度研究和借鉴

李强，刘文*，孙爱兰，戴岳，段敏，刘鹏
（中国标准化研究院食品与农业标准化研究所，北京100191）

摘要：以欧盟食品企业检查员为研究对象，从食品企业检查员制度的法律基础、检查员的构成和职责、检查员的资质要求、培训和考核以及检查员的管理等方面，分析研究了欧盟各国食品企业检查员的相关管理制度，分析了其特点以及可供借鉴的经验，为探索建立我国食品企业检查员制度提供参考。

关键词：欧盟；食品安全；食品企业检查员；监管

在食品安全责任体系中，政府的一项重要职责是通过对食品企业的监督管理，最大限度的降低食品安全风险。其中，检查是执法过程的中心，检查在食品安全和质量控制中发挥关键的作用，检查员是这一环节的具体执行者，检查员专业素质的高低直接关系到企业检查的公正有效，也关系到食品安全法律是否得到有效实施。食品企业检查员是政府履行食品安全监管责任的重要机制之一，在食品安全管理上发挥着至关重要的作用。

最严格的监管要通过严格的检查实现，对检查员的监管是加强食品安全监管的重要环节，建立食品企业检查员制度是将其纳入法制管理轨道，是充分发挥其作用的保障。

食品企业检查工作是一项专业性很强的工作，要求检查员必须具备一定的专业知识和丰富的实践经验。在我国，已有不少专业行业早就将检查员纳入标准化管理的轨道，如航空、旅游、环保、消防、电力、货运、工程质量、标准化、强制性产品、绿色食品、医疗器械、药品GMP认证[1-4]等。新修订的《食品生产经营监督检查管理办法》（征求意见稿）[5]中对食品安全检查员的定义做出了规定，并对检查员的企业检查提出了一些相关要求。

欧盟、美国、加拿大等部分发达国家较早实施了食品检查员制度，组建了专业性强、业务素质高的检查员队伍，为食品企业监督检查工作的科学性和有效性提供了保障，在食品检查员的队伍建设和管理方面有很多实践经验。本文从食品企业检查员制度的法律基础、检查员的构成和职责、检查员的培训和考核以及检查员的管理等方面，分析研究了欧盟各国食品企业检查员制度，并从中获得借鉴，为探索建立我国食品企业检查员制度提供参考。

1　欧盟食品企业检查员制度情况

1.1法律依据

目前，有关食品的基本法律和法规，都是在欧盟层面上颁布的，各成员国都有义务在本国予以实施。

欧盟层面制定了一系列的法规条例对企业检查以及检查员管理做出了规定：（EC）第178/2002号条例[6]规定了食品法的一般原则和要求，它不仅针对食品企业，同时也针对监管部门，要求对饲料和食品生产、加工和销售的每个环节都必须进行监督和检查；（EC）第882/2004号条例[7]（“检查条例”）规定了旨在对食品和饲料法的执行情况进行监督的官方监管原则，对食品企业进行基于风险的检查，包括抽样检查，检查时不预先通知受检单位，检查是定期的并且以合理的频率进行；欧盟（EC）第854/2004号条例[8]规定了欧盟组织供人类食用的动物源性食品官方监管程序，对准入企业的检查（包括检查参与人员、检查频率、检查员的专业资格等）进行了规定。

欧盟层面的检查员制度适用于各成员国的食品安全监管，各成员国根据国内实际情况对欧盟法规进行适当的补充，如：德国的食品和饲料法典（LFGB）[9]作为国家级的食品立法基础，细化和补充了上述欧盟法律法规，规定应当由经过专业培训的人员执行检查任务；关于对食品与饲料法典、葡萄酒法和烟草法的执行情况进行政府监管基本原则的一般行政程序（AVV监管的框架条例-AVV RÜb）[10]，在（EC）第882/2002号条例的基础上为德国监管机构规定了统一的检查程序，对官方检查的要求、对企业进行官方检查的原则等进行了规定；并且针对从事食品检查人员的专业知识的要求，颁布了关于从事食品监督的食品监管员专业要求条例（食品监管员条例-LKonV）[11]。

综合来看，各成员国法规在欧盟法规、指令的基础上，对相关内容进行补充、完善和细化，共同构成了食品企业检查员制度的法律基础，如图1所示。

图1　食品企业检查员制度法律依据Fig.1　The legal basis of food enterprise inspector system

1.2检查员的人员构成

欧盟各国检查员都是经过特殊培训的专业人员，很多人是兽医专业毕业的官方兽医。食品企业检查员一般包括官方兽医、官方辅助人员。

其中，官方兽医指的是根据（EC）第854/2004号条例的规定，有能力实施并且由主管机构指派的兽医。

官方辅助人员指的是根据（EC）第854/2004号条例具有相应资质，具有相关行为能力的人员，由主管当局任命，并在主管当局和官方兽医的监督下工作。官方兽医在执行肉类和家禽检查时，可以官方辅助人员予以协助，对官方兽医负责。

在德国AVV监管的框架条例-AVV RÜb中规定，对中型企业和大型企业进行检查时，鉴于企业的规模和所需的专业知识跨度较大，一个检查员很难胜任，因此逐渐采取跨专业检查组。根据不同的具体情况，可以临时聘用专家（包括食品化学工程师和食品工程师、政府官员、IT专家、律师、手工业者如屠夫以及农业工程师等）参与现场检查，给检查员提供咨询和指导，和单个的检查员相比，这样的团队能够更好的对大中型企业进行全面的检查。但是专家必须在专职检查员的领导下参与检查，只对检查员负责。

官方兽医、官方辅助人员、技术专家在企业检查中的关系见图2。

图2　检查员的人员构成Fig.2　The composition of inspectors

1.3检查员职责和任务

食品检查员主要负责核查企业在食品生产经营中是否遵循食品安全相关政策法规要求，不仅拥有食品企业现场检查的权利，而且具有现场处置风险、处罚企业的权利。检查员进行企业检查的一致方法为四步骤：准备检查、进行检查、检查后工作、开展后续检查，见图3。

图3　检查员进行企业检查的一致方法Fig.3　The uniform method for the inspection of the enterprise

根据检查员进行企业检查的四步骤可以确定检查员的主要职责和任务有：

1）食品企业检查

检查员按照（EC）第882/2004号条例的规定，对食品企业在食品和接触食品的材料的生产、加工和销售各个环节进行基于风险的检查。

检查员在合理的时间内无需许可权可进入企业检查，有许可权后可在任何时间进入企业检查；检查时不预先通知受检单位，企业必须向检查员开放企业内所有场所并提供信息，包括查阅企业的IT系统和数据；检查是定期的并且以适当的频率进行。

—书面文件审查，检验企业内部规范是否有更新及具针对性，是否有遵照执行。

—检查及评估企业中以HACCP为基础的自我检查系统。

—检查食品的状况和用于满足可追溯性规定的商品出入厂记录以及企业自检记录。

—检查企业员工是否遵守工作条例。

—检查厂房的状况（比如墙壁和地面）以及工具、机器和车辆的清洁，对于技术装备，还要检查设备的基本结构、运行状况以及可操作性。

—审查食品的处理，例如冷藏和存储。

—此外，可以有针对性的进行物理和化学检查，比如测量食品的温度或者pH。

—还可以对食品进行感官检查。

—定期和系统地进行食品取样，将样本送往食品检验机构进行检验。如果检查发现了违规现象或违规的可能性，则应该采集样品。

—检查食品标签，制止各种误导性的市场行为。

—记录检查过程中所有的发现，包括任何讨论。也可收集额外的客观证据，例如物理样品、照片、文件或记录复印件。

—完成检查报告。

2）针对违法行为的措施

当检查中发现违法行为时，检查人员可评估违规造成的潜在影响，并确定是否需要进一步采取措施以及需要采取什么措施。

此外，假如在检查当中发现存在危害公共健康的危险时可临时关闭企业，在得到许可权后关闭企业。另外，在发现问题时，检查员可以收集所需要的信息，提出警告、开罚单以及提起刑事诉讼。

3）向企业的所有者和员工提供有关食品法规信息和查询。

1.4检查员的资质要求

食品企业检查员通常具有相应的任职资格，只有经过培训和通过考核的专业人员经当局授权来贯彻食品权益，代表政府对企业实施监管。

欧盟条例及各国法规中对官方兽医等食品企业检查员的要求和资质做出了规定，对食品企业的检查，都由受过专门教育和/或培训的有经验的专职检查员来进行，相关专业的学历背景、掌握一定的食品安全法律法规和一定年限的从业经验是任职的必备条件，具体见表1。

表1 检查员资质要求Table 1　Qualification requirements of food inspectors

企业检查过程中允许检查员对一些违规情况使用职业判断，以这些违规可能产生的食品污染、疾病或者环境恶化为基础来确定它们的严重性，这也对检查员的资质提出了很高的要求。

1.5检查员的教育、继续教育和培训

欧盟各成员国的检查员必须定期参加欧盟委员会或者国家层面组织的各种培训，培训时会组织相关领域的专家对检查员开展理论基础、专业知识、检查技巧和实践经验的培训。同时还要求食品企业检查员应当更新和补充自身知识，参加继续教育，适应最新监管形势需要（有每年参加继续教育的义务）。培训/继续教育结束后要进行一次考试来实现对学习内容的评估。

教育和培训有关培养检查人员相应能力的内容必须根据其之后的工作范围来制定。它应不断适应当前的法律要求和监管条件。具体见表2。

表2　检查员的培训、继续教育及评估Table 2　Training，continuing education and assessment of inspectors

有关部门应当建立检查员在教育、培训和继续教育方面的经费预算。

1.6检查员的考核

欧盟各成员国执行内部监控检查以考核检查员在所有检查活动中是否符合法定职责、官方指导及其自身的政策和程序，保障检查的有效性。包括：

—审查检查人员是否有定期参加进修培训；

—审查检查人员是否了解法律规定并能够有专业判断能力。

—定期随附检查；

—审查检查完后的文书工作；

—管理人员在检查完后访问公司；

—管理人员审查所有执法活动，检查是否有使用合适的方式方法，其中包括是否按相关指南和执法政策进行检查等。

1.7检查员的管理

由于检查员是代表政府对企业实施监管，因此，国外对检查员实施了严格的管理制度，具体包括：

1）国家层面组织统一的培训和考试，确保各个专业领域中均有足够数量的、合格的检查员，以便能够完成官方检查工作。

2）国家层面实施统一的检查程序，指导检查员开展所有基本活动以保证现场检查的质量、一致性和效率性。如英国食品标准局对乳制品卫生检查、屠宰前检查、动物副产品、进出口肉类和动物等制定了官方控制手册，对检查人员、检查频率、检查程序、检查类型、检查设备等都做了规定。

3）检查员在经过主管部门事先批准后，方可在合法范围内进行从事咨询、检验、分析和专家鉴定活动。

4）对检查员的使用遵循轮换原则，定期更换其检查区域。

5）检查人员是独立工作人员且不存在利益冲突（由公务员法，人事法及质量管理规则来保障）。

6）主管部门应就检查员所展开的企业官方检查编写报告，并且在各州没有对期限另作规定的情况下，至少保留这些报告五年时间。

2　欧盟食品企业检查员制度分析

2.1健全的检查员法律法规体系

欧盟层面在有关法律法规中明确提出建立食品检查员制度，制定了882/2004、854/2004等系列法规，对企业检查以及检查员管理做出了规定，欧盟各成员国根据国内实际情况对欧盟法规进行适当的补充，为检查员进行现场检查提供了检查依据。

2.2检查员的专职化

欧盟各国食品企业检查都由受过专门教育和/或培训的有经验的专职检查员来进行，主管部门构建了完善的检查员遴选、培训、考核等管理制度体系。

2.3检查员职责明确

检查员主要负责核查企业在食品生产经营中是否遵循食品安全相关政策法规要求，以合理的方式执行各种的检查。检查员原则上采取不提前通知的方式，以合理的频率对食品生产、加工和销售的各个环节进行检查。

检查员不仅拥有食品企业现场检查的权利，而且可以对不符合法规要求的产品、设施、操作方法采取相应的处罚措施，甚至追究法律责任等。

2.4资质要求高

由于食品企业检查员承担多种角色及重要职责，相关专业的学历背景、食品安全法律法规和一定年限的从业经验是检查员任职的必备条件。只有经过培训和通过考核的专业人员才能从事检查工作。

2.5培训和继续教育制度完善

欧盟对进行食品监管和食品企业检查的检查员制定了“培训—考核—试用—继续教育”的培训与考核制度，且严格实施，有效确保了检查员培训的深度和广度，高质量全面提升了检查员的工作能力和水平。

2.6完善的现场检查管理制度

国家制定官方控制手册，规定统一的检查程序指导检查员开展所有基本活动，检查员严格按照检查程序、检查方案和标准执行现场检查任务，保证了现场检查的质量、一致性和效率性。现场检查管理制度为检查人员提供了有力的现场检查指导，给现场检查工作提供了依据和制度的制约。

3　我国建立食品企业检查员制度的思考

检查员是开展食品安全监督检查工作的基础和人力保障，在食品药品监管体系改革的新形势下，为加强对食品生产企业的监督管理，提高监管工作的科学性和有效性，应建立符合我国国情的食品企业检查员制度，完善检查员的管理。

3.1明确法律依据，完善法律法规

针对我国食品企业检查需要，应制定检查员相关的法律法规，明确各级监管部门和单位在食品检查员管理的职责分工，明确给食品企业检查员对企业的监督检查提供法律依据和检查程序，明确界定包括检查员资质要求、检查员构成和职责、管理、培训和考核等方面的内容，推进食品检查员队伍的建设，保证食品企业检查的有效实施。

3.2探索建立专职检查员制度

我国食品企业数量众多，生产质量管理水平偏低，检查任务繁重，但是，我国还没有设立专职检查员队伍，对企业的监督检查工作主要由各级食品监管部门行政执法人员和审评、检测、监测的技术人员兼职承担。兼职检查人员的业务水平、现场检查经验、检查时间都难于保证，检查人员队伍不稳定，严重制约着监督检查工作的有效开展，检查员队伍的稳定和整体能力水平是保障各项检查工作质量的关键因素，因此，我国应积极探索建立专职检查员制度，保证检查质量。

3.3建立完善国家统一的检查员培训与考核制度

整体提升检查员队伍的专业素质，培训是一条重要的途径。目前我国食品企业检查人员的培训机制不健全、培训内容缺乏系统性、持续性和针对性，培训手段单一等因素严重影响检查员业务水平的持续提高。建议我国建立食品检查员的培训与考核制度，提供给检查员专业的培训，针对检查员经验与知识背景的不同，制定不同的培训计划，强化检查员业务能力，确保检查人员在执行其工作之前，确实符合所有必须的专业条件。

3.4建立现场检查技术专家队伍

建议建立一支优秀的技术专家队伍，现场检查时可邀请相关技术专家参加，专家对检查中涉及的具体技术问题提供指导和咨询意见，协助专家完成现场检查任务，为检查员提供有力的技术支持。

3.5建立全国食品企业检查员信息系统

建议建立全国食品企业检查员信息系统，对全国食品企业检查员进行统计、监控及管理，可以保障各个专业领域中均有足够数量的经过专业培训的检查员，保障检查员能按规定进行培训、考核和继续教育等等，并根据情况进行更新，以便能够完成全国食品企业的检查工作。

参考文献：

[1]农业部.绿色食品检查员注册管理办法 [S/OL].（2014-07-11）[2015-09-10].http://www.greenfood.org.cn/Html/2014_07_14/ 2_1970_2014_07_14_27194.html

[2]中国国家认证认可监督管理委员会.强制性产品认证检查员管理办法[S/OL].(2004-12-03)[2015-09-10].http://www.cnca.gov. cn/rjwzcfl/flfg/xzgf/667.shtml

[3]国家食品药品监督管理总局.医疗器械检查员管理规定 (试行) [S/OL].(2014-12-30)[2015-09-10].http://www.sda.gov.cn/WS01/ CL0779/111682.html

[4]国家食品药品监督管理总局.药品生产质量管理规范认证管理办法 [S/OL].(2011-08-02)[2015-09-10].http://www.sda.gov.cn/ WS01/CL0844/64569.html

[5]国家食品药品监督管理总局.食品生产经营监督检查管理办法(征求意见稿)[EB/OL].(2015-08-18)[2015-09-10].http://www.sfda.gov.cn/WS01/CL0782/126840.html

[6]European Food Safety Authority.Regulation(EC)No 178/2002[S/ OL].(2002-1-28)[2015-09-10].http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=CELEX:32002R0178.

[7]European Food Safety Authority.Regulation(EC)No.854/2004,[S/ OL].(2004-04-29)[2015-09-10].http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32004R0854

[8]European Food Safety Authority.Regulation(EC)No.882/2004[S/ OL].(2004-04-29)[2015-09-10].http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32004R0882.

[9]BMELV.Lebensmittel-,Bedarfsgegenstände-und Futtermittelgesetzbuch(Lebensmittel-und Futtermittelgesetzbuch-LFGB)[S/OL]. (2005-09-01)[2015-09-10].http://www.gesetze-im-internet.de/ bundesrecht/lfgb/gesamt.pdf.

[10]BMELV.AVV Rahmen-Überwachung-AVV RÜb[S/OL].(2012-06-01)[2015-09-10].http://www.verwaltungsvorschriften-im-internet. de/bsvwvbund_03062008_3158100140002.htm

[11]BMELV.Lebensmittelkontrolleur-Verordnung-LKonV[S/OL].(2001-08-17)[2015-09-10].http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/lkonv/gesamt.pdf

DOI：10.3969/j.issn.1005-6521.2015.23.049

收稿日期：2015-10-12

作者简介：李强（1980—），男（汉），副研究员，博士，研究方向：食品监测与控制、食品标准化。

*通信作者：刘文（1963—），女（汉），研究员，博士，研究方向：食品监测与控制、食品与农业标准化。

A Study and Reference of EU's Food Enterprise Inspection System

LI Qiang，LIU Wen*，SUN Ai-lan，DAI Yue，DUAN Min，LIU Peng
（Institute of Food and Agriculture Standardization，China National Institute of Standardization，Beijing 100191，China）

Abstract：Aiming at the EU food company inspector，this paper analyzed the EU's food enterprise inspectors systems from several aspects，such as the legal basis，constitute and responsibility，the inspector's qualification requirements，training and assessment，and the management of the inspector.The paper analyzed the characteristics and experience.It can provide some references for exploring to establish our food enterprise inspectors system.

Key words：EU；food safety；food enterprise inspector；supervision