“棚户区”改造中的居民安置问题及对策探究

孙雪

【摘 要】棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。随着城市化进程的加快，棚户区改造也成为各地面临的重大难题。由于涉及大量的补助和优惠政策，这项民生工程逐渐被扭曲为争夺补偿资金、强拆获得城市中心土地的盈利手段。公共利益与商业利益的交织，使得“被棚改”现象严重，土地价值高的棚户区引发了多起强拆事件，而那些真正偏僻的棚户区改造由于难以获得商业持续性，却无人问津。同时，政府资助虽然减轻了棚户区居民的生活压力，但很难从根本上解决其生计问题，即使获得了安置房，也难以摆脱“守着房子过空日子”的窘境。本文以武汉市为调研地点，从政府和居民的角度双向剖析棚户区改造工程中存在的问题，并提出相应建议，为有效解决居民安置问题建言献策。

【关键词】棚户区改造；居民安置；对策探究

一、我国“棚户区”改造现状

棚户区的存在是一个历史遗留的欠账问题，已成为城市中“二元结构”的一大表现，有必要加快改造的步伐。目前，我国棚户区改造呈现多种模式、多个层次推进的发展态势，更新改造模式由过去单一的“旧房改造”和“旧区改造”转向“旧区再开发”，不仅仅以改善居住条件和居住环境为目标，而且充分发挥改造地段的经济效益和社会、环境效益，实现改造棚户区和城市现代化的多重目的。住房城乡建设部统计显示，中国在过去几年进行了大规模的棚户区改造，约改造5000万平方米棚户区，近100万住房困难家庭的住房条件得到了改善。

虽然棚户区改造正在全国推广，可立竿见影改善民生和城市基础设施，大幅缩小城市内二元结构带来的差距，但同时也带来了诸多问题。由于涉及大量的补助和优惠政策，这项原本具有公益性质的地方政府并不愿意啃的“硬骨头”，却奇异地引发“大跃进”。有些已经从棚改区中从平房搬进楼房的居民，却奇怪地要再次“被棚改”，盖成不过十年的楼房，也要被当成棚户区拆掉。土地价值高的棚户区引发了多起强拆事件，而那些真正偏僻的棚户区改造由于难以获得商业持续性，需要真金白银投入，却无人问津。

就目前的“棚户区”改造情况来看，虽然居民住上了新房，但由于过度追求政绩表现，地方政府为了加快改造速度，减少了相应投入，降低了建房标准，最终导致的是房屋质量问题难以保证。同时，改造规模过大，可能导致拆迁、补偿和安置不到位等一系列问题长期得不到解决。而目前的政府安置政策多以住房补贴为主，缺乏可持续性保障，棚改居民多难以维持生计，不能从根本上解决居民的安置问题。

二、棚改运动中存在的问题

1.对“棚户区”概念界定不清

棚改的定义，让棚改房成了一个四处变形的“筐”。对于地方政府而言，新建的廉租房、公租房等保障房原本是一项纯粹的财政负担，棚改来了，“保障房”的部分指标可以被“棚改房”消化，资金也有了渠道，唯独真正起“保障”作用的保障房减少了。由于可以获得政策和资金的全力支持，不论是靠近城市中心地段的商业开发项目，还是为完成指标的保障住房项目，都有机会借道棚改，更顺利地完成。

2.“棚户区”融资难度较大

“棚户区”多位于城区边界，地段环境较差，不具备较大的升值空间，融资难度较大。“棚户区”改造不同于一般商业改造工程，它同时也是民生工程的一部分，这就导致了“棚户区”改造一直都是依赖政府高层的决定和国开行的支持，改造难度较大。而现行的“棚户区”改建也都是遵循“先易后难”的原则，缺乏商业可持续性的特质使得环境更为恶劣的“棚户区”迟迟得不到解决。

3.政府与民众缺乏有效的沟通交流机制

在棚户区改造过程中，政府推行的惠民政策无法快速传达到民众之中，居民的利益诉求得不到政府的反馈，以致于出现政府与民众纠纷不断的现状，政府的好意得不到民众的认可，反而降低了政府的可信度。近几年我国频频发生因拆迁导致被征收户生命财产遭受损失的惨案，更是将这一问题推到了风口浪尖上。

4.原“棚户区”居民的就业尚待解决

“棚户区”居民多为城市最低保障户，最主要的困难是缺乏收入来源。棚户区改造能够为居民改善住房条件和居住环境，但是不能从根本上改善其就业状况。如何结合棚户区改造和城市区域调整，提高棚户区居民的就业水平是棚户区改造过程中需要考虑的一个重要问题。

5.保障房“保障”力度不足

“棚户区”的居民多为外来人口，且多表现为大龄、生病、独居，由于无力承担城市中较高的生活压力，只能在城区外围租赁居住条件较差的棚户维持生计。棚户区被改造后，这些无户籍的居民只能求助于低廉的保障房，但目前保障房数量不能满足棚改居民的需求，然而即便是这种低于市价的保障房，其成本对于他们来说也难以负担。当棚户区从城市地图上抹去的时候，棚户的所有者能够获得补偿，而棚户的租户们——进城务工多年却无法获得户籍的农民又会哪去？这一群体的安置问题较之普通房屋拆迁的户主更为棘手。

三、政策建议

1.明确棚改的范围及鉴定标准，维护居民利益

自2014年两会以来，棚户区改造已数次被最高层决策层表述为改善民生、拉动投资、促进增长的长期利器。棚户区改造不同于商业开发，它首先考虑的是社会效益。因此必须树立正确的棚户区改造理念，坚持“以人为本”的理念，切实维护棚改区居民的利益。棚户区作为民生工程的一部分，必须与传统的旧城改建区分开来，地方政府应该尊重客观事实，将棚户区改造中的经济效益、社会效益、环境效益有机结合起来，真正把“保障”工作落到实处。

2.地方政府积极转换执政理念，切实为人民服务

棚改运动在国家的发展中是一项民生工程，而对于地方政府则演变为政绩表现，甚至是追求经济利益的法宝。追求高速的拆迁改建带来的只会是民怨沸腾，而不顾实际情况的盲目重建则会对地方经济发展带来隐患。棚改虽是“硬骨头”，但它却是民众的“香饽饽”。合理规划拆迁范围，不盲目、不激进，切实保障民众利益是当前政府必须贯彻执行的理念。endprint

3.建立多功能保障机制，创造更多的社会岗位

就业才是硬道理，让每个人都能够在社会中有安身立命的一席之地，降低社会闲散人员比例，才能激发民众的积极性，缓解社会压力，从源头上解决棚改区居民的贫困问题，进而推动社会的和谐发展。解决就业问题，不仅能够促进民生事业的发展，同时也能推动区域经济发展，具有可持续性发展的功用。

4.拓宽民众的利益表达渠道，促进政府与民众的有效沟通

公民解决问题应该依靠程序而不是依赖暴力。社会不和谐因素的存在，往往是因为沟通不畅导致的。政府的相关政策得不到有效落实，民众的利益诉求无法实现，就会出现难以协调的社会矛盾，因此，必须拓宽民主表达渠道，让民众监督政府，推动社会事业的顺利进行。

5.充分考虑特困家庭的情况，加强对无户籍产权棚改居民的保障力度

任何的法定程序总有疏忽的地方。棚户区改造看似为民众改善了居住条件，但同时它也排挤了一批流浪在城市角落，难以扎根的外籍人口。就目前的补偿政策来看，这些无本地户籍的居民几乎是被忽视的群体。因此必须要具体问题具体分析，可以将原经济适用房或廉租房转为商品房产权，为外籍务工人员提供合理安置。

四、结论

没有一种执政资源比赢得民意更加珍贵持久。国家治理不仅是一项汇集民意的工程，更是一门树立权威与信任的艺术。民意得不到表达，社会秩序就会出现混乱，政府就将丧失信任。棚户区改造作为新时期我国的一项惠民利民工程，在改善城市居住环境、推动城市化进程等方面发挥着重要的作用。然而近年来这项民生工程却逐渐“变味”了，这一转变不得不说是地方政府盲目追求眼前利益的后果。在社会主义市场经济发展和社会建设的进程中，我国政府承担着运用行政手段宏观调控市场经济平稳运行的重要责任。我们的政府应该是人民的政府，服务型的政府，而不是权力型的政府。只有将政府的权力真正用在为人民服务上，才能促进政府和人民之间的关系发展，建设一个和谐的社会主义社会。

参考文献：

[1]万昆，李沁.武汉市棚户区发展对策与改造规划探析[J].规划师，2012（S2）：240-243.

[2] 尚教蔚.辽宁棚户区改造： 改变居住环境的综合整治与完善配套[J].经济社会体制比较，2012（05）：93-105.

[3] 赵定东，雷天怡.棚户区改造中的社会资源配置逻辑与机制[J].社会科学战线，2009 （09）：253-256.

[4] 刘志毅，汪乐萍.“棚户区”变形记[N]. 南方周末，2014-05-08（13）.endprint