我国农村饮用水安全的法律保障问题探析*

2015-07-22高利红周勇飞

中州学刊 2015年6期

高利红　　　周勇飞

我国农村饮用水安全的法律保障问题探析*

高利红周勇飞

摘要：农村水源污染是造成我国农村饮用水安全问题的直接原因，相关法律制度不完善是导致这一问题久拖不决的重要因素。我国现有关于饮用水安全的立法带有浓厚的“城市中心主义”倾向，涉及农村饮用水安全的立法数量少、可操作性差，立法位阶低、效力不高，立法滞后现象严重；法律规范之间缺乏衔接与协调，法律制度不完善。加强农村饮用水安全保障的最佳途径是制定专门的农村饮用水安全保障法律或法规，目前条件下的可行性方案是通过修法程序，建立健全农村饮用水水源规划、水质监管、突发事件预警和应急、安全保障公众参与等法律制度。

关键词：农村饮用水安全；农村水源保护规划；公众参与

我国有近9亿农村人口，农村饮用水安全关系着农民生命健康、农业健康发展、农村和谐稳定，关系着整个经济社会的稳定、健康、可持续发展。受地理位置、气候条件等自然因素限制，我国水资源分布严重不均，加上历史上遗留下来的城乡公共服务不均，近年来农村环境污染问题严重等因素影响，我国很多农村地区的饮用水安全面临严峻形势。本文主要分析人为因素造成的农村饮用水安全问题，并从法律制度视角提出建设性对策。

一、我国农村饮用水安全的现状及原因

1.饮用水安全的含义

获得安全的饮用水，是人类的基本需求。对于何谓“安全”，目前尚无统一的界定，各国对饮用水安全的标准也不尽统一。根据世界银行发布的《1998年世界发展指标》，安全的水是指“经过处理的地表水和未经处理但未被污染的水”。此定义较为抽象、模糊，没有确定严格的衡量标准。在我国，一般认为，农村饮用水安全是指农村居民能够获得并且经济上负担得起符合国家安全卫生标准的足够的饮用水，不会由于饮用水的数量或质量不合格而对其生理和心理带来威胁或造成伤害。根据2004年11月水利部和卫生部联合发布的《农村饮用水安全卫生评价指标体系》，安全的饮用水主要通过水质、水量、方便程度和保证率四项指标来衡量。水质方面，符合卫生部和国家标准化管理委员会联合制定的《生活饮用水卫生标准》要求的为安全，符合全国爱卫会和卫生部联合制定的《农村实施〈生活饮用水卫生标准〉准则》要求的为基本安全；水量方面，每人每天可获得的水量不低于40—60升为安全，不低于20—40升为基本安全，不同地区的具体标准不同；方便程度上，人力取水往返时间不超过10分钟为安全，取水往返时间不超过20分钟为基本安全；保证率方面，供水保证率不低于95%为安全，不低于90%为基本安全。

2.我国农村饮用水安全的概况

近年来，随着国家对农村环境保护的高度重视及投入的增加，我国农村饮用水安全状况总体好转，但由于农村面积广、人口基数大且居住比较分散，一些地区的农村饮用水安全问题依然比较严重。2012年3月，国务院批复了国家发展改革委、水利部、卫生部、环保部联合制定的《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》，要求在“十二五”期间解决全国2.98亿农村人口(含国有农场、林场)的饮水安全问题和11.4万所农村学校师生的饮水安全问题。2015年是该规划的收官之年，全国仍有6000万农村人口的饮用水安全问题亟待解决。

*基金项目：中南财经政法大学博士生科研创新课题“农村地区居民饮水安全的法律保障——以湖北省为例”(2013B0511)。

周勇飞，男，中南财经政法大学法学院博士生(武汉430073)。

3.我国农村饮用水安全问题的成因

造成我国农村饮用水安全问题的原因主要有两个方面，即自然原因和人为原因。自然原因主要是受地形、气候、水文等客观条件影响，水质达不到饮用安全标准。②人为原因一是在饮用水社会分配和保障上，集中式、城乡一体化供水工程难以覆盖地广人稀、地形复杂、距离城镇较远、基础设施薄弱的农村地区，这些地区的饮用水在水量、水质、保证率及方便程度上均缺乏可靠保障，由此引发饮用水安全危机。二是人们的生产、生活行为对农村饮用水水源地造成了污染和破坏，引发饮用水安全危机。主要表现在：(1)农业生产经营中过量或不合理使用农用化学品造成土壤污染，污染物在降雨和地表径流的作用下进入水体造成污染；农业养殖过程中的废水、废渣以及农村生活垃圾随意排放，造成水体污染。(2)农村乡镇企业排放的废水和固体废弃物中含有大量具有极大毒性和难降解性的重金属和化学元素，这些物质进入水体后难以净化，造成严重的水体污染。(3)随着城镇化的推进，城市环境管制加强，被淘汰的高污染企业以及城市生活垃圾向农村转移，对包括水源地在内的农村生态环境造成损害。

二、我国农村饮用水安全的法律制度分析

目前，我国已初步建立了水资源管理法律体系，其中涉及饮用水安全管理的法律规范大体分为三个层级。(1)全国人大常委会颁布的法律。我国与饮用水安全直接相关的法律是《水法》和《水污染防治法》。前者主要规定了水资源的合理规划、开发、利用、分配等，其中一些内容涉及农村饮用水安全保障。后者明确将“保障饮用水安全”作为立法目的之一，要求从源头加强饮用水保护和管理。此外，我国《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《水土保持法》《农业法》等法律，分别从保护农村环境、防治农业面源污染、控制城乡污染转移等角度间接规定了保障农村饮用水安全的内容。(2)国家行政部门发布的法规、规章及技术标准。2004年11月水利部和卫生部联合发布了《农村饮用水安全卫生评价指标体系》，对农村饮用水安全卫生指标作出了比较详细的规定。2009年5月全国爱卫会和卫生部联合发布的《农村饮用水水质卫生监测管理办法(试行)》，明确了农村饮用水水质卫生常规监测的主体、内容等。此外，2001年9月卫生部发布实施的《生活饮用水集中式供水单位卫生规范》主要适用于城市集中式饮用水源和供水单位，农村集中式供水单位参照执行。1989年7月原国家环境保护总局、卫生部等部门联合发布的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》(2010年12月修改)，1996年7月卫生部和建设部发布的《生活饮用水卫生监督管理办法》，2006年12月卫生部和国家标准化管理委员会联合发布的《生活饮用水卫生标准》等，也间接涉及农村饮用水安全保障。(3)地方性立法。如2012年《浙江省农村供水管理办法》，2013年《武汉市农村饮用水管理办法》等。

总体而言，我国现有关于农村饮用水安全的法律体系存在严重的不足，主要表现在以下四个方面。

1.立法数量少、可操作性差

相较于城市饮用水安全立法，我国关于农村饮用水安全的立法无论是在立法数量上，还是在法律规范的效力、可操作性上，都有较大差距。我国针对城市饮用水安全保障出台了多部法规、规章，如1994年7月国务院颁布的《城市供水管理条例》、2001年9月卫生部发布的《生活饮用水集中式供水单位卫生规范》、2006年12月建设部发布的《城市供水水质管理规定》等；而对于农村饮用水安全问题，目前仅有两部规章即《农村饮用水安全卫生评价指标体系》和《农村饮用水水质卫生监测管理办法(试行)》，后者仅有18个条文，只是一些原则性、指引性规范，没有对农村地区饮用水水质卫生监测提出具体而有针对性的要求。我国现有涉及农村饮用水安全的综合性立法基本上都带有明显的城市中心主义特征，其中对农村饮用水安全保障侧重于原则性描述和宏观层面的指导，没有明确相关主体的权利义务、管理职责等。

2.立法位阶低、效力不高，立法滞后现象严重

现有直接规制农村饮用水安全的法律规范主要是一些效力较低的部门规章和规范性文件，其中又以技术标准和指导性政策、意见为主，没有对农村饮用水从源头到水龙头的全过程作出明确、详细的监管规定。一些规章出台时间已久且未作修改，无法满足现实需要。

3.法律规范之间缺乏衔接与协调

(1)没有统一的饮用水安全标准。目前涉及农村饮用水安全标准的法律文件包括卫生部和国家标准化管理委员会制定的《生活饮用水卫生标准》、卫生部制定的《生活饮用水水源水质标准》、环保部制定的《地表水环境质量标准》、国土资源部制定的《地下水质量标准》，其中的饮用水安全标准并不一致。(2)农村饮用水安全监管机构设置过多。包括环保、卫生、建设、水利、国土资源等多个行政部门，各部门权责边界不清，往往从自身利益出发制定规范性文件，所发布的数据也不一致，国家层面又缺乏相应的协调机制，导致农村饮用水监管的复杂、混乱。(3)一些法律规范之间相互矛盾、不协调。如对于在饮用水水源保护区内设置排污口的行为，《水法》规定处以“五万元以上十万元以下”罚款；《水污染防治法》则规定处以“十万元以上五十万元以下”罚款，最高可处以一百万元以下罚款。

4.法律制度不健全

(1)农村饮用水水源保护制度不健全。我国现有饮用水水源保护制度主要针对城市集中式供水水源和二次供水水源，对于农村分散式供水的卫生监督管理未予规定。并且，现行立法要求饮用水水源保护区建设要在水量、水质、方便程度以及人口覆盖率方面达到一定的标准，满足连片规划和大范围集中式供水的需要，农村饮用水水源的特殊性决定了集中规划和保护比较困难。(2)农村饮用水水质监测制度不健全。现有立法对于非集中式供水尚未建立水质监测制度，在一定程度上导致农村饮用水水质安全监测的基础设施薄弱、监测能力较低，《生活饮用水卫生标准》在很多农村地区难以落实。(3)农村饮用水安全保障的预警、应急机制缺失。由于缺乏科学、合理的规划和法律制度保障，一些农村水源地的环境风险不断加大，突发性断水、缺水及重大水污染事故时有发生。(4)农村饮用水安全保障的公众参与制度缺失。长期以来，我国对农村环境保护实行政府部门自上而下的单向管理模式，农民仅仅被视为法律的遵守者。现有农村饮用水安全保障制度不能充分反映农村居民的利益诉求和需要，难以培育农村居民和农村社会的自我规制能力，不能充分激发其参与饮用水安全保障的积极性。

三、完善我国农村饮用水安全保障法律制度的思考

1.转变城市中心主义立法理念

英国法学家边沁认为，平等与安全是法律的基本价值目标。④要解决我国日益严峻的农村饮用水安全问题，就必须扭转城乡二元差序格局下的城市中心主义立法导向。要以环境正义理念为指导，平等对待、兼顾、协调城市居民和农村居民在饮用水安全保障方面的利益，同时考虑城市和农村饮用水安全保障的不同特点，构建城乡供水一体化目标下的农村饮用水安全保障法律制度体系。

2.通过修法程序，建立健全农村饮用水安全保障法律制度

第一，建立城乡水资源开发利用联防联控制度。(1)明确相关部门的权责。针对当前我国城乡水资源开发利用不科学、行政监管乏力、水质监测能力不强的困境，可在现行《水法》“总则”部分增设水资源开发、利用和保护的联防联控制度，由水行政部门统一负责水资源调度，环保部门负责水资源生态环境综合保护和治理，卫生部门负责饮用水水质日常监测并及时发布水质信息。(2)推行水资源保护目标责任制。应在《水法》中增加“国家实行水资源开发、利用和保护目标责任制”的规定，将地方政府完成目标的情况纳入行政绩效考核评价指标体系，考核结果定期向社会公布。

第二，建立农村饮用水安全规划制度。针对目前农村水系紊乱、河湖遭围垦侵占、河道淤积堵塞、水质恶化等突出问题，《水法》应在“水资源规划”一章增加农村饮用水安全规划的专项内容，由县级以上政府有关部门(水利部门为主，环保、卫生等部门协同)按照制定专业规划的要求，针对平原、山地、丘陵等不同地区的地形、气候、人口分布等客观条件，科学、合理地规划农村生产经营用水、工业用水和生活污水的排放、处理。

第三，建立农村饮用水水源保护制度。应当对现行《水污染防治法》“饮用水水源和其他特殊水体保护”一章中的水源保护制度作进一步细化：强调环保部门在农村饮用水水源保护中的主导地位，明确水利、建设、国土资源、卫生、农业、渔业等部门的协同责任；要求人口居住分散的农村地区，以社区或者村组为单位建立小型蓄水池、小型水库等作为饮用水水源，由村委会以“一事一议”的方式选派村民轮流进行日常维护和监管；规定县、乡两级卫生防疫部门定期抽检农村水源水质，开展饮用水水源保护培训，提高农村居民的饮用水安全意识。

第三，完善农村饮用水水质监测制度。(1)明确农村饮用水水质监测机构。建议在《水污染防治法》中增加农村饮用水水质监测的内容，明确全国爱卫会和国家疾病预防控制中心负责全国农村饮用水水质卫生监测工作；乡镇一级卫生防疫机构负责对农村饮用水水质进行定时观测并制作详细的记录，以月报、季报的形式定期发布农村饮用水水质信息；县级以上政府的相关职能部门可以组织监测巡视小组，对辖区内的农村饮用水水质进行随即抽样调查和监测。(2)完善2006年《生活饮用水卫生标准》和2009年《农村饮用水水质监测管理办法(试行)》。建议根据2004年《农村饮用水安全卫生评价指标体系》中对水量进行区别分类的要求，对地质、水文、气候等条件不同的农村地区实行不同的饮用水标准，待条件成熟时再予以统一。

第四，完善农村水污染综合防控制度。(1)我国《水污染防治法》应明确规定，政府部门要在农村地区设置派出机构如农村环境综合整治办公室等，加强农村生态环境专项监管与治理。尤其要在农村增设环卫清洁机构，由政府补贴部分资金，农村居民按户分摊部分费用，及时对农村生产、生活垃圾进行收集和集中无害化处理。(2)完善农业清洁生产制度、循环经济制度、绿色农产品标准和认证制度，实行农用化学品环境税收制度、农业环境补贴制度，将农业污染物纳入《水污染防治法》中重点污染物排放总量控制制度的适用范围。(3)在《固体废物污染环境防治法》第三章第一节增加规定：“省、自治区、直辖市内城乡之间的固体废物转移，应当向移出地环境保护行政主管部门提出申请，并提交转移固体废物无害化处理方案，经移出地环境保护行政主管部门和移入地基层人民政府、村民自治组织同意后，方可转移。”

第五，建立农村饮用水安全事件预警、应急制度。预警是一种事前预防措施，旨在根据饮用水水质监测所获得的信息，对可能发生饮用水安全事故的地点、事故程度等进行预测；应急是一种事后救济措施，旨在对比较严重的饮用水水源污染、供水工程故障等突发事件进行及时、有效的应对。应当完善我国《水污染防治法》第六章中关于水污染事故处置的规定，要求地方政府建立城乡饮用水水源资料库和水质监测数据库，全面、准确、及时地发布农村饮用水安全信息，同时明确地方政府环保、气象、卫生防疫等部门在农村水污染预警、应急方面的职责。建议由环保部门根据饮用水受污染程度及危害程度，结合污染治理原理和经济、环境等因素，制定农村饮用水安全突发事件应急方案；事件发生后，依照《突发事件应对法》的相关程序进行调查、处理并通报、上报事件处置过程和结果。

第六，建立农村饮用水安全保障公众参与制度。可以通过制定《环境保护法》实施细则或饮用水安全信息公开与公众参与办法的形式，明确要求环保部门、水利部门、卫生防疫部门及供水单位定时将农村水资源的相关信息通过各种途径和方式进行公开，为公众参与农村饮用水安全保障提供信息基础。为了提高公众参与农村饮用水安全保障的积极性和广泛性，可以在农村自治组织中设立农村饮用水水源保护协会，吸收农村居民和社会力量参与、协助政府治理，形成有效的社会共治机制。

3.制定专门的农村饮用水安全保障法

加强农村饮用水安全保障的最佳途径是制定专门的农村饮用水安全保障法律或法规，将农村饮用水安全保障的相关问题纳入其调整范围，构建从宏观层面的农村饮用水水源地规划建设，到中观层面的科学、合理地配置农村饮用水安全监管权力，优化农村饮用水安全保障参与机制，加强农村饮用水水质监测和突发事件预警、应急，再到微观层面的农村工业和生活污染、农业面源污染、城乡污染转移等具体污染防治的系统的制度体系。

责任编辑：邓林2015年6月

【法学研究】

作者简介：高利红，女，中南财经政法大学法学院教授，博士生导师(武汉430073)。

收稿日期：2015-03-20

中图分类号：D922.6

文献标识码：A

文章编号：1003-0751(2015)06-0046-04

参考文献

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