环境污染第三方治理中政企关系的协调*

王 　琪　　　韩 　坤



环境污染第三方治理中政企关系的协调*

王 琪韩 坤

摘要：我国环境治理模式正经历着从“谁污染，谁治理”向“谁污染，谁付费，专业化治理”的第三方治理转变。推行环境污染第三方治理有利于促进治污专业化、提高治污效率、节约治污成本，其关键点在于理顺政企关系，即理顺排污企业、第三方企业与政府之间的相互关系，使其各司其职，共同遵守法律规范、市场规则、合同约定。现实中政企关系的相关方往往从自身利益出发进行行为选择，致使相互间的关系发生扭曲，妨碍第三方治理的实施。为此，要构建企业社会责任机制，明确排污企业与治污企业的责任边界；加强对地方政府履行环境保护职责的监管；制定信息公开法，建立基于网络和数据库的治污信息共享系统；尊重市场规律，完善第三方治理的市场机制。 中国经济经过三十多年的高速发展，目前受到水安全的影响较大。研究表明，人均消耗水资源数量是影响中国水安全状况的首要因素，它与另5项指标权重之和为0.81，说明这6项因素决定着中国目前水安全状况。从未来评价年水安全程度的三个准则层看，经济社会层面的评价结果相对较好，粮食保障层面次之，资源生态层面最差。评价结果表明我国水安全方面存在一定问题，必须引起足够重视，采取调整政府定位、完善市场体系、实施管理创新等综合措施进行治理。

关键词：环境污染；第三方治理；政企关系 中国水安全；评价；对策

传统环境治理模式遵循“谁污染，谁治理”的逻辑思路，强调在政府监管下由污染排放者自行处理污染物。然而实践表明，传统环境治理模式收效甚微，污染问题持续加重，引起社会各界的不满和质疑。党的十八届三中全会明确提出，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。2014年10月，国务院常务会议决定推行环境污染第三方治理，推动政府向社会购买环境监测服务，这表明环境污染第三方治理已获得中央政府认可。①2015年1月，国务院办公厅印发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》，为实施环境污染第三方治理作出了指导。在此背景下，环境污染第三方治理受到越来越多的关注，无论在理论层面还是实践层面，探索解决相关问题都有重要而深远的意义，其中一个关键问题是理顺政企关系。

一、环境污染第三方治理概述

1.环境污染第三方治理的内涵

环境污染第三方治理，是指污染排放者(主要是排污企业)通过与专业污染治理者(主要是专业污染治理企业)签订合同或协议，以付费购买服务的形式，将环境污染治理任务转移给专业污染治理者的一种市场化污染治理模式。环境污染第三方治理的本质是一种新型治污理念和方式的综合，体现了环境污染治理理论和实践的进步。其运作机理是通过引入市场机制，将污染排放者的直接环境责任转化为间接经济责任，由具体承担污染治理任务的第三方集中投入资金，建立污染治理经营实体，实行社会化有偿服务和管理，实现污染治理的规模化、专业化、高效化。环境污染第三方治理标志着治污模式由“谁污染，谁治理”向“谁污染，谁付费，专业化治理”转变，体现了对运用市场机制、引入社会资本治理污染的重视和对治污效率的追求。

2.环境污染第三方治理与传统治理理论中第三方治理的区别

简单来说，第三方治理就是在政府和市场之外由第三方参与污染治理。环境污染第三方治理与传统治理理论中第三方治理的区别主要有：(1)第三方主体不同。环境污染第三方治理中的第三方主要是专业污染治理企业或公司，属于市场力量的一部分，而传统治理理论中的第三方是指公民组织，即政府和市场力量之外的社会力量。(2)对第三方的资质要求不同。环境污染第三方治理一般要求第三方治污企业具备专业的污染治理能力，包括先进的污染处理技术、装备、运营管理方法等；传统治理理论中第三方参与公共事务治理的门槛相对较低。(3)性质不同。环境污染第三方治理是一种基于市场规则的交易行为，主要表现为排污企业向第三方企业购买污染治理服务；传统治理理论中的第三方治理是社会组织或公众的一种非营利性志愿行为，即便存在交易，购买方也多是政府。政府为实现自己的目标而将提供公共服务的任务委托给非政府组织承担，政府负责资金支持，非政府组织负责提供污染治理服务。②(4)对参与主体的约束力不同。环境污染第三方治理以合同或协议等规范形式为依托，合同或协议的签订、履行均以法律为准则，对参与主体的行为有明确、严格的约束；传统治理理论中的第三方治理更多是一种社会组织或公众的自主自愿行为，行为受到的约束相对较弱。

韩坤，男，中国海洋大学法政学院硕士生(青岛266100)。

3.环境污染第三方治理的适用领域和发展现状

环境污染第三方治理可以应用在区域环境治理、环境基础设施运营管理、工业污染治理、环境监测等领域③，其中，工业污染治理尤其是大型工业企业、工业集中区等具有规模效应和集中优势的领域更适合优先探索环境污染第三方治理。从目前的实践来看，环境污染第三方治理应用最典型的是电厂脱硫、产业园区环境治理和工业废水治理，运营模式包括委托治理服务和托管运营服务两种，已基本形成了第三方治理的路径(包括环境诊断，治理方案设计，谈判与签署协议，项目投资、建设和运营，费用支付，纠纷解决等)。不过，目前我国工业污染治理设施的社会化运营比例较低，只有5%左右。④原因之一是当前我国的环境政策工具——无论是管制型工具如环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、污染集中控制制度，还是经济激励型工具如排污收费制度、排污权交易制度等，都侧重于由排污企业自主治理污染。在这一前提下，排污企业需要全程负责污染治理设施的建设、运行和管理并对治理结果负直接责任，而污染治理企业的参与仅限于向排污企业提供设备、药剂、设计方案、工程技术服务等。可见，我国真正的环境污染第三方治理尚处于初步探索阶段，其发展面临责任转移困难、价格体系缺失、外部压力和内生动力不足、融资困难、技术障碍等一系列亟待解决的问题。在我国，顺利推进环境污染第三方治理仍有很长的路要走。

二、环境污染第三方治理中政府与企业的行为特征及相互关系

为了方便讨论，下文以排污企业指代污染排放者，以专业污染治理企业(或称第三方企业、治污企业)指代专业污染治理者。

1.环境污染第三方治理中政府与企业的行为特征

排污企业，即通常所说的以营利为目的从事生产经营并产生污染物的企业。按照理性经济人假设理论，企业追求自身利益最大化，在外部约束力有限的情况下，企业为了逐利或谋求发展，很可能不惜以牺牲自然环境为代价，成为主要的环境污染和破坏者。同时，企业缴纳的营利性税款及各种环境税费又是治理环境污染的主要资金来源，在一定程度上为环境污染治理提供了财力保障。在现实生活中，企业也会通过采用清洁技术、加装污染处理设备、提高资源使用效率等措施减少污染物排放，成为环境污染治理的主要实施者之一。不过，营利是企业的天性，在环境责任意识薄弱的情况下，企业治理污染多是被迫而为之。

专业污染治理企业是以向排污企业提供污染治理服务而从中营利的一类企业。与一般的营利企业不同，专业污染治理企业除提供污染处理设备等有形产品外，还提供促使污染物减量排放的管理方案等无形的服务，后者并不直接增加社会财富积累，但会对自然环境产生正外部性作用，从而间接地起到增加社会公共福利的作用。由于治污企业的原始动机是营利而非保护环境，存在道德风险引发行为不轨的可能性，所以不能任其自由发展，在予以鼓励、支持的同时还必须配以相应的监管、约束。

政府作为公共事务代理人，其有义务为公众提供良好的社会福利，包括健康的、适宜生存的自然环境。环境是一种典型的公共物品，良好的环境使每个人受益，但环境产权界定和环保收费的困难会导致优良的环境在市场机制下供给不足，出现市场“失灵”问题。因此，环境公共产品提供不能仅靠市场，还需要政府介入协调各方关系。就环境污染第三方治理而言，市场对排污企业与第三方企业交易的调节可能存在各种各样的“失灵”问题，因而需要政府监管。不过，中央政府和地方政府在环境治理中的态度和行为并非完全一致：中央政府代表国家整体利益，在环保领域会严格执行国家环境法律制度；而地方政府是国家利益在当地的代表和维护者，其除了考虑国家整体利益，还要考虑地方利益，当严格执行国家环境法律制度会损害地方利益时，其往往会背叛作为国家利益代表和维护者的身份而倒向追求地方利益。⑤因此，需要对中央政府和地方政府的环境行为区别看待，给予不同的信任度。

2.环境污染第三方治理中的政企关系

传统污染治理模式中的政企关系是一种简单的、政府与排污企业之间的二元互动关系。具体表现为：(1)管制与被管制关系。包括两种类型：一类是直接管制，即政府以法律或政策的权威性做保障，强制性要求排污企业遵守环境治理法律制度如环境质量标准、排污许可证、功能区划、环境容量配额、资源使用限制等制度。另一类是间接管制，即政府以市场机制为媒介，采用征收税费、提供补贴等方式，改变企业经济行为的成本和效益，促使企业实施有利于自然环境的行为。(2)合作关系。政府与排污企业在环境问题上并不是完全对立的，一些排污企业具有较高的环保意识和社会责任感，会自愿作出削减污染物排放的承诺，这为政企合作提供了可能性。排污企业自愿承诺的减排目标一般远远高于法定的减排标准，对环境改善的贡献很大，因而政府愿意给予其一定的管制豁免待遇或其他支持。

环境污染治理模式向第三方治理转变时，政企关系也随之发生变化。环境污染第三方治理中的政企关系(如图1所示)由三部分组成：排污企业与第三方企业的关系，排污企业与政府的关系，以及第三方企业与政府的关系。

图1　环境污染第三方治理中的政企关系

排污企业与第三方企业的关系表现为：(1)委托—代理关系。排污企业是污染治理的责任主体，其通过与第三方企业签订合同或协议，将污染治理任务转移给第三方企业，从而在两者之间形成一种委托—代理关系，其中排污企业是委托方，第三方企业是被委托方，前者向后者支付费用，后者向前者提供污染治理服务。(2)双向监督关系。排污企业与第三方企业相互监督，前者对后者是否按合同规定达标处理污染物进行监督，后者对前者是否依合同约定的数量、浓度、种类等排放污染物进行监督。(3)合作共赢关系。当合同良性运行时，排污企业与第三方企业能够实现共赢。排污企业将治污任务移交给第三方企业后，可以把更多精力投入到生产经营环节，从而提高生产效率、增加收益。第三方企业通过提供污染治理技术、设施、管理方案或者直接处理污染物而营利，其治污效率高、成本低，产生规模化效应。(4)风险共担关系。排污企业与第三方企业在合作共赢的同时也面临共同的风险。一方面，第三方企业的利益在很大程度上依赖于排污企业的生产经营状况。排污企业经营效益好，合同的履行才有保障，第三方企业才能持续获益。如果排污企业经营不善甚至面临生存困难，则第三方企业的利益势必受损，甚至连投入的治污设施成本都无法收回。另一方面，第三方企业未能达标排污而被环保部门依法追责时，排污企业也会受到牵连。

在环境污染第三方治理中，传统污染治理模式下排污企业与政府之间的管制与被管制、合作关系依然存在，不过这种关系被赋予了更多内容。政府负责为推行第三方治理搭建平台，在政策、金融、资金等方面给予支持，吸引排污企业积极参与第三方治理。在实施环境污染第三方治理的过程中，政府与排污企业之间更多地呈现出一种直接的监督与被监督关系。政府不是治理合同的参与方，但其要制定第三方治理的实施规则和相关制度，并对排污企业履行合同的状况进行监督；排污企业则要接受政府的监督管理，主动公开相关信息。此外，政府还扮演协调者角色，当排污企业与第三方企业发生纠纷时及时进行调解。

第三方企业与政府的关系表现为：(1)互利互惠关系。第三方企业的治污行为有助于政府环境目标的实现，其在营利的同时还向政府上缴税款，这对政府来说可谓一举两得，因而政府对第三方治理持欢迎态度。政府会支持第三方企业的发展，为其提供政策、金融、财政等方面的优惠。(2)监督与被监督关系。在环境污染第三方治理模式下，政府要对第三方企业的履约情况如治污设施的建设、运行情况和最终治理结果进行监督，对其违约甚至违法行为进行处罚。政府还要掌握治污企业的技术能力、信用等信息，以防虚假招标等不良现象发生。

从上述分析可见，第三方治理模式下政府、排污企业和第三方企业之间是存在着利益交叉点的，其共同利益得以实现的前提是三者各司其职，共同遵守既定规则(法律规范、市场规则、合同约定等)。满足了这一前提，不仅三方的利益有望满足，自然环境也将以更高效率、更低成本的方式得以改善。

三、环境污染第三方治理中政企关系的扭曲

理想状态下的政企关系是政府、排污企业和第三方企业各司其职，共同遵守既定规则，实现协同、合作治污。但现实中，受种种因素影响，第三方治理中的政企关系往往发生扭曲。

1.排污企业与第三方企业的关系扭曲

现实中排污企业与第三方企业的关系可能发生以下扭曲，妨碍环境污染第三方治理的有效实施。(1)合谋，即排污、治污双方出于自身利益考虑而相互勾结，共同欺骗政府监管部门，以期少治或不治理污染并逃避惩罚。合谋往往表现为排污企业收买第三方企业为其提供虚假治污证明。从排污企业的角度看，收买第三方企业的费用远低于履行合同的费用，能大幅节约成本；从第三方企业的角度看，提供虚假证明的成本远低于其履行治污合同的成本。一旦成功躲避被政府监管部门查处的风险，排污企业与第三方企业将共同受益，受损的是自然环境。(2)互相推诿。推诿的主要原因在于责任不明确。排污企业认为法律责任应随合同的签订而转给第三方企业，排污不达标的责任理应由第三方企业承担；第三方企业认为排污不达标的主要原因是排污方未按合同规定的数量、种类、浓度排污，因而法律责任还在排污企业。我国2014年修订的《环境保护法》第6条规定，“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任”，该规定明确了排污企业是环境治理的责任主体。也就是说，在现有法律框架下，防治污染的主体责任确定依“谁生产，谁负责”。但是，在引入第三方治理模式后如何追究排污企业与第三方企业的相关责任，目前还没有法律规定。(3)“主仆”认识。实践中第三方企业需要从排污企业那里争取订单，因而双方地位并不平等，有些排污企业甚至认为第三方企业从属于自己，其有权让第三方企业按自己需要的方式运作。这种认识严重影响了第三方企业的自主性，使第三方企业不能成为真正的市场主体，最终影响第三方治理的功能发挥。

2．排污企业与政府的关系扭曲

公共选择理论假定每个人都是追求自身利益最大化的理性“经济人”，政府机构也是由一个个“经济人”组成的，无论是作为个体的人还是作为组织，其都有自己的利益，都需要与他人或其他组织发生联系、产生利益关系。⑥当政府与排污企业都需要实现自己的利益时，可能会出现以下情形：(1)政府与排污企业合谋。受GDP导向的绩效考核体系影响，地方政府往往更注重经济增长而忽视环境保护，有时会为了经济发展而有意放松对企业的环境监管，甚至纵容企业违法排污。在政府的“宽容”下，排污企业的守法成本明显高于违法成本，它们宁愿缴纳少量罚款，也不愿投巨资进行污染治理。这样，政府与排污企业之间便达成了默契——政府放松对企业的环境管制，企业只为GDP增长做贡献。(2)政府设租、企业寻租。政府手中掌握着公权力。实践中一些地方政府环保部门主动设立“租金”，强迫或诱使排污企业向其缴纳“租金”，并保证企业的违法排污行为免于被查处。更常见的是，企业为了自身发展而主动寻求向政府缴纳“租金”，“虏获”政府。设租、寻租都会消减排污企业有效保护环境的积极性，不利于第三方治理模式的推行，其更深层次的影响是对自然环境造成严重损害。

3.第三方企业与政府的关系扭曲

第三方企业与政府之间也会出现类似于排污企业与政府之间的寻租、设租现象。实行第三方治理后，污染治理任务以合同约定的方式转移给第三方企业，第三方企业需对治污结果承担相应的责任。而第三方企业也是追求自身利益最大化的“经济人”，其行为选择建立在成本—收益分析之上，如果存在寻租的可能性且“租金”低于治污成本，其就愿意通过收买政府部门而少治污、不治污，从而节约成本并逃避行政处罚。对政府而言，如果不能排除其有向排污企业主动设租的动机，就没有理由不相信其也有向第三方企业设租的动机，即其会诱使第三方企业缴纳“租金”，以换取免于被监管、追责。

4.排污企业、第三方企业与政府的关系扭曲

环境污染第三方治理中政企关系扭曲的更严重情形是，政府、排污企业和第三方企业三者非正常联合，形成一种利益同盟关系，共同牺牲自然环境。

第三方治理中政企关系发生扭曲的内在原因是利益关系扭曲，具体原因包括企业社会责任缺失，排污企业与第三方企业的责任划分不明确，地方政府受GDP导向的绩效考核体系影响而不有效履行环保职责，社会主体之间信息不对称，市场机制不完善等。政企关系扭曲的直接后果是使第三方治理流于形式，最终后果是导致环境问题非但不能解决，反而变得更糟。

四、协调环境污染第三方治理中政企关系的对策

为了充分发挥环境污染第三方治理模式的功能，必须采取切实可行的措施，实现政府、排污企业和第三方企业相互关系的理想状态。

1.构建企业社会责任机制

古典经济学理论认为企业的唯一责任是追求利润最大化，承担道德责任有违企业的本质。随着社会的发展，企业规模不断扩张，企业在社会中的重要性日益彰显，企业责任的内涵也在发生变化。现代企业除对股东等负有经济责任外，还需承担社会责任如法律责任、伦理责任、慈善责任等。企业环境责任是企业社会责任的一部分，这部分责任意识缺失是导致企业漠视环境利益、随意排放污染物以及在污染治理中产生“合谋”“寻租”动机的重要原因。构建企业环境责任体系，需要政府、企业和社会力量共同努力，最终需要企业采取切实行动。

政府要制定并执行督促企业承担环境责任的可操作性措施，规范企业与环境有关的经营行为，激励企业主动承担环境责任。⑦(1)政府要及时制定和完善贯彻执行环境法律的具体措施，出台与环境法律规定相配套的规章、标准、实施细则等，增强法律的可操作性，强化对企业环境违法行为的责任追究，加大惩罚力度。(2)政府可以利用激励和约束机制来促使企业承担环境责任，如通过对主动节能减排的企业进行补贴、设立生态税等方式，激励企业不断改进工艺和技术，降低环境成本。(3)政府可以推动行业协会等主体建立切实可行的企业社会责任评价体系，对企业在经济、社会、环境等方面的表现进行综合评价并向社会公布，增加企业不履行环境责任的外在压力。

社会各界尤其是公众和社会组织要加强对环境保护的参与和监督。一方面，公众和社会组织可以通过宣传、倡导绿色消费的方式，动员全社会参与到推动企业履行环境责任的行动中来，为企业履行环境责任营造社会氛围。另一方面，公众和社会组织可以对企业履行环境责任的情况进行监督，揭发、举报企业的环境违法行为。

企业要更新价值理念，增强环境责任意识，走节能减排、发展循环经济之路，通过技术更新等措施降低能源和原材料消耗，实现资源综合利用。企业要重塑企业文化，使企业环境责任与企业文化融为一体，通过文化的柔性影响将环境责任渗透到每个员工的价值观念中去，提高员工的环境道德素质。需要指出的是，企业一般不会主动履行环境责任，政府必须加以推动和引导。

2.明确排污企业与治污企业的责任边界

排污企业与治污企业的责任不清是导致双方互相推诿、产生纠纷的主要原因，因此，我国应及时出台相关法律法规，明确环境污染第三方治理的合法性，对相关方的责任边界、处罚措施等作出规定。对排污企业而言，通过付费购买服务而将直接治污责任转化为间接经济责任是其参与第三方治理的动力源泉，但第三方治理的引入并不意味着治污责任的转移，排污企业仍需承担污染治理责任。在治污企业严格履行合同的前提下，如果由于污染物的产生量超标或排污企业违反合同条款而导致污染物最终排放不达标，则相关法律责任仍由排污企业承担。治污企业要按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求，承担约定的污染治理责任。在排污企业严格遵守合同，其向治污企业转移的污染物数量、浓度、种类等均与合同约定一致的前提下，如果污染物不能达标排放，则追究治污企业的相关责任。

3.加强对地方政府履行环保职责的监管

如前文所述，中央政府代表国家整体利益，在环境领域会严格执行国家环境法律制度，而地方政府往往会优先考虑地方利益。鉴于此，中央政府必须进一步强调环境保护在地方政府绩效考核中的地位，对完不成环境保护目标、不严格执行国家环境法律制度甚至违法违规的地方政府进行惩罚，遏制地方政府与企业的“合谋”动机，切断地方政府与企业的“寻租”途径，使地方政府发挥好环境保护的监管者、协调者、推动者的作用。(1)政府要发挥好监管者作用。污染治理设施“建而不用”、污染治理“做而不实”的根源在于外部压力不足，在违法成本远低于治理成本的情况下，排污企业和第三方企业自然缺乏治污动机。因此，政府必须严格执法，加强对第三方治理中合同签订、履行情况的监督，对排污企业和治污企业弄虚作假、违法违规的行为加大处罚力度，提高其违法成本。政府应推动建立政府、投资者、公众等共同参与的监督机制，对污染治理市场主体的准入、运营、退出的全过程进行全面监督，必要时还可以设立专门针对第三方治理中相关主体的监管机构，以保证监管效果。(2)政府要发挥好协调者作用。在实施环境污染第三方治理的过程中，排污企业与第三方企业难免会发生矛盾和纠纷，对此，政府部门要积极介入协调，建立纠纷解决机制，为双方谈判提供平台，及时化解矛盾。(3)政府要发挥好推动者作用。环境污染第三方治理是一种市场化治污模式，但单靠市场的力量难以实现预期效果，在实施初期还需要政府大力推动和支持。首先，政府要加强顶层设计。要研究制定第三方治理管理办法，为实施第三方治理创造制度环境。其次，政府要加强政策引导和支持。要加大环保投入，支持和引导有能力的环境服务公司参与第三方治理项目，对符合条件的第三方治理项目给予补贴、奖励或税收优惠。最后，政府要积极探索市场化投资运营机制，为社会资本进入污染治理市场创造机会。如设置专项基金，优先为参与第三方治理的排污企业和治污企业提供贷款；采取无息或低息贷款的方式，解决第三方治理的资金来源问题；鼓励银行等金融机构创新产品和服务，对第三方治理项目在贷款额度、贷款利率、还贷条件等方面给予支持。

4.实行信息公开，打破信息不对称

信息不对称是导致政府监管无效、排污企业与第三方企业互相欺瞒的原因之一，因此，必须实行信息公开，打破污染治理市场主体之间信息不对称的局面，确保各方拥有一致或比较一致的信息。(1)制定信息公开法，在法律层面构建信息公开制度。目前，我国还没有一部专门的信息公开法，各种关于环境信息公开的法律规范大都零散地分布在众多法律文件中，就连政府信息公开也仅仅停留在国务院发布的《政府信息公开条例》中。为了确保信息公开落到实处，有必要制定完善的信息公开法，明确规定相关主体的权责义务。(2)政府要推动建立基于网络和数据库的信息共享系统。政府在执法过程中，要严格要求各主体依法公开有关第三方治理项目的环境信息，对不公开环境信息或公开不达要求者加大处罚力度。政府不仅要将环境政策及其掌握、收集的环境状况信息等主动公开，还要促使排污企业公开排污信息、第三方企业公开治污信息。(3)社会公众要积极进行监督，增强政府、排污企业和第三方企业进行信息公开的外部压力。

5.完善市场机制，发挥市场的调节作用

环境污染第三方治理的内在机理是运用市场机制治理污染，因此，必须发挥市场在治污资源配置中的决定性作用。(1)要尊重市场规律。要坚持环境污染第三方治理的市场化运作，使第三方治理的价格体系、信用体系、资质评定标准等在良好的市场环境下得以确定，而不能由政府或其他任何一方决定。通过公平的竞争机制，实现第三方企业的优胜劣汰和技术更新，也使排污企业能够获得更多自由选择的机会。(2)要发挥行业组织的作用。行业组织要加强对第三方治理的跟踪研究，及时总结先进经验和成熟做法并加以推广，为行业内的企业提供技术咨询和服务；要建立健全行业自律机制，规范、协调企业的行为，提高行业整体素质。(3)要完善市场监管体系。要建立政府、投资者、公众等共同参与的监督机制，对第三方治理项目的全过程进行监督，约束相关主体的市场行为。政府要在尊重市场的决定性作用的前提下，履行好市场监管和风险调控职能，解决排污企业与第三方企业的交易“失灵”问题，弥补市场机制的缺陷。

注释

①参见《国务院常务会议：推进环境污染第三方治理》，《中国环境报》2014年10月27日。②参见[美]莱斯特·萨拉蒙：《公共服务中的伙伴》，田凯译，商务印书馆，2008年，第47—51页。③参见常杪、杨亮、王世汶：《环境污染第三方治理的应用与面临的挑战》，《环境保护》2014年第20期。④参见骆建华：《环境污染第三方治理的发展及完善建议》，《环境保护》2014年第20期。⑤⑦参见肖建华、赵运林、傅晓华：《走向多中心合作的生态环境治理研究》，湖南人民出版社，2010年，第242、251页。⑥参见闫焱、彭玫：《布坎南公共选择理论与我国政府决策行为》，《社会科学论坛》(学术研究卷)2007年第2期。

责任编辑：邓林2015年6月

【生态文明建设】

中国水安全评价及对策研究*

郭 相 春

一、引言

水安全一词最早出现在2000年斯德哥尔摩举行的水论坛会上，是水科学领域一个重要的研究热点。2001年，在我国水法修订草案中，提出水资源是指空中水、地表水能、水运、水产、海水等涉水资源，而水安全是指水资源洁净度、供应能力、保护措施以及旱涝灾害防范的安全。目前学界多数学者认为水安全的概念分为三个层面：一是水质安全，水首先要洁净，这是水安全的根本；二是水量安全，水量既要能够满足生产和生活需要，还要满足生态需要和储存备用之需；三是水体安全，包括免受污染或者污染不能达到一定程度、不生水患或把洪涝灾害控制在一定程度之下、避免干旱或者缺水在可忍受范围之内。而从经济学视角来看，水安全实质上是水资源的正面效用最大化和负面效用最小化的程度。

2002年中国工程院针对我国水多、水少、水脏和水浑等问题，组织完成了《中国可持续发展水资源战略研究》，这是指导我国水资源管理和实践的重要纲领性文献。学者闵庆文等基于经济全球化背景，探讨了国际水资源形势对我国水安全的影响，提出了新形势下的中国水安全问题应对措施；洪阳等人认为水资源安全问题主要是指伴随着人类的生产生活和经济发展而发生的、与水相关的安全问题；夏军等学者提出，水资源安全评价必须考虑水资源承载力的影响；贾绍凤等采用水资源相关指数和影响因素，构建指标体系，评价水资源安全问题；朱尔明等专家基于对中国面临的水资源问题的分析，提出了针对性的治水举措；王浩院士结合实证研究，倡导要树立水资源战略和安全新理念；青年学者韩宇平等基于层次分析和模糊评价模型，对区域水资源安全的现状年和预测年状况进行了评价；学者成建国从不同角度更全面地提出了水安全评价的指标体系，并以北京市为例进行了分析和评价。总之，国内对水安全问题的研究，开始时间较晚，深入系统性的研究不足，出台的纲领性文献多，真正应用于实践、有效指导和解决现实问题的成果偏少，远远不能适应水安全日趋严重的现实需求。

*基金项目：国家自然科学基金项目“虚拟水转化运移驱动机制与调控研究”(51279063)。

二、水安全影响中国经济社会发展

在历史上，水安全问题曾一度决定着人类的生存繁衍，决定着特定国家和区域的贫富程度。进入现代社会后，随着科技水平的提高，人们对水资源的开发利用越来越多，看似无偿的、用之不竭的公共产品——水资源给社会带来丰厚的回报。但是由于过度开发和严重污染，人水矛盾日益凸显。因水少、水脏、水泛滥等问题而引发的水环境灾害频发，水环境的破坏由点到面、由局部到整体、由表面到深层的演化进程加快，部分国家和地区的水生态污染已经朝着不可逆的方向发展，一些区域水生态平衡的损害程度已经达到触目惊心的地步，涌现出大批“淡水难民”“脏水难民”“洪水难民”。

在我国，特殊的国情和水情加剧了水安全问题的严峻性，主要表现在：一是人口众多。2010年我国第6次人口普查结果表明总人口13.397亿，预计到2030年峰值年将超过15亿；二是人均水资源占有量低，不足世界平均水平的四分之一。中国是在用占世界7%的水养活占世界18%的人口；三是水资源时空分布差异极大，水灾害严重。受季风气候和地形地貌等影响，我国水资源分布时间上夏秋多、冬春少，空间上南方多、北方少，而且差异巨大，这一情况导致全国各地旱涝不均，南方夏季洪灾频繁，北方大部分时间旱情严重。因此我国淡水资源所能够承载的人口数量在所有自然资源中是最少的，水资源匮乏已经成为制约我国经济可持续发展的一大瓶颈，经济发展受到水安全的制约和影响达到峰值。

根据美国兰德公司预测，中国因缺水问题对经济增长率的负影响高达1.0%—2.0%，高于能源价格上涨和外商投资下降的影响之和。2009年我国万元GDP平均消耗水资源总量为253m3，万元工业增加值耗水量为103m3，其中，前者在不同产业和不同地区差异较大，第一产业万元GDP平均耗水量1540m3，第二产业为126m3，第三产业为13m3，东部地区万元GDP平均耗水130m3，中部地区274m3，西部地区达到378m3。①为此2010年中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》把万元GDP用水量明显降低作为主要目标之一，确立了用水效率控制红线，取得了明显效果。根据《2011年中国水资源公报》，2011年中国万元GDP耗水量为129m3，万元工业增加值耗水量为78m3②，扣除价格上涨因素，分别比2009年减少接近一半。

然而，随着我国经济的持续高速发展，对水资源量的需求日益增加，对水质的要求也越来越高，加之人口基数过大，人口净增量巨大，这种现实需求与一定的水资源量和逐渐下降的水质之间，形成一对尖锐的矛盾，使水安全面临巨大压力，主要表现为：(1)国家的经济发展和现代化进程有其规律性，其中重工业等基础工业发展不可逾越，它们对水安全的压力不可避免；(2)现实工作中粗放式、高消耗、轻环境的发展理念和经济结构的惯性较大，对其优化调整需要几年甚至十几年时间；(3)现行的水资源管理体制机制保留有计划经济体制的种种痕迹，对其弊端的彻底改革进程比较缓慢；(4)水生态系统被破坏程度超过其自身修复能力的水系、水体或特定水环境，其自然修复功能失效，还会殃及相关水生态系统。从2009年中国环境数据资料披露的情况来看，我国水环境质量比较严峻，其中在201个城市4929个地下水监测点位中，水质较差和极差的比例高达57.3%；全国近岸海域水质较差，其中在9个重要海湾中，有3个水质差、4个水质极差，而且经济越发达、人口越密集的地区，其水质越差；按照《环境质量标准》(GB3095-2012)，325个地级及以上城市水质达标比例仅为23.9%，酸雨区面积约占国土面积的12.2%。③此外，农村水污染的累积效应日益凸显，已经危及人畜饮水安全。

当今中国的水安全隐患不仅仅是人们常说的干旱缺水、水污染和洪水灾害问题，而是已经严重到了水生态系统危机问题。由于水循环系统是开放的、流动的，受损的水质水量随着循环扩散、蔓延，其影响是长期的、隐性的，而且在超过水体自身修复限度后，这一影响具有不可逆性，因此它对水生态系统的影响是潜在的、致命的。近年来，水生态系统危机时有表现，在个别地方，出现河道干涸、湖泊变小、沟渠断流、水质富养化，水生态系统整体上处于退化状态，部分水系和水体的水生态系统已经接近不可逆的发展境地，使水安全问题面临严峻挑战。

三、中国水安全的评价及结果

1.指标体系构建

水安全评价涉及问题多而广，指标之间关联度高。既有自然因素，又有经济因素，还有政治因素，既有总体的、静态的，也有人均的、动态的，而且相互影响和联动。由于政治因素具有人为性、非规律性和难以计量等特点，一般不宜纳入指标体系。根据目前学界研究进展情况，本文根据我国“十三五”规划的思路和方向，选取水安全问题评价指标，采用层次分析法，把影响我国水资源可持续利用的因素分成三层：第一层为水安全程度，即目标层；第二层为经济社会、粮食保障和资源生态三个准则层；第三层为具体的指标层。其中，经济社会层面的指标层包括人均水资源占有数量f1(m3/人)、人均水资源消耗数量f2(m3/人)、农业耗水比重f3(%)、工业耗水比率f4(%)和水资源依赖指数f5(%)五项指标；粮食保障层面的指标层包括农业水量满足指数f6(%)、农业水量生产效率f7(kg/m3)、主粮安全系数f8(%)、主粮自给率f9(%)四项指标；资源生态层面的指标层包括水资源开发利用率f10(%)、地下水位下降幅度f11(m/年)、水资源压力指数f12(%)、水资源密度f13(m3/km2)四项指标。

2.评价方法及过程

本文运用层次分析法，根据2003—2010年中国统计年鉴和中国水资源年报等数据，采用前述建立的水安全评价的3个层次13项指标体系，对每一层的指标两两进行对比分析，然后采用1—9标度法分别构造比较判别矩阵，计算其最大特征根，接着经一致性检验成立后，进行特征方程求解，从而得到特征向量组合，再经归一化处理，最后得到各项评价指标的权重分配集：A={0.16，0.26，0.04，0.04，0.11，0.02，0.03，0.12，0.09，0.03，0.01，0.07，0.01}。各项权重之和为0.99，因计算中小数点后第3位采取四舍五入法，误差在允许范围内。

各指标排序结果为：f2>f1>f8>f5>f9>f12>f3=f4>f7=f10>f6>f11=f13，其中：f2=0.26，影响权重超过四分之一，远高于其他指标；f2+f1+f8+f5+f9+f12=0.81，表明该6项指标起着决定性作用。

本文选取中国2003—2010年为现状评价年，2020、2025年为未来评价年(即预测年)，首先计算出各个现状评价年和未来评价年的评价指标数值，然后选取国内外比较认可的评价指标各等级对应的标准值，将中国水安全的程度分为4级：安全、比较安全、基本安全、不安全，从而确定各项指标的四种安全程度的标准值，最后根据上述给出的标准对应值，构造隶属度函数，将各评价年度的指标数值代入函数，确定模糊矩阵。最终计算出我国2003—2010年及未来评价年的水安全的四级不同的隶属度(1级为安全[1.00,0.86]，2级为比较安全[0.85,0.76]，3级为基本安全[0.75,0.51]，4级为不安全[0.50,0])。其中，1级安全是指水量充足、水质洁净、水体不受污染；2级比较安全是指水量基本够用、水质整体达标、水体污染不超过限度；3级基本安全是指水量不太充足、水质达标率较低、水体污染超过限度；4级不安全是指水量缺口大、水质不达标、水体污染严重。

3.评价结果

从表1的总体评价结果来看，一是绝大多数处于“基本安全”等级，还有部分“不安全”等级，“比较安全”等级较少，“安全”等级为零，说明我国水安全形势比较严峻，整体上处于“水量不太充足、水质达标率较低、水体污染超过限度”状况，目前的水安全状况不足以高效支撑中国经济社会的持续健康协调发展。二是2008年出现较低程度数据，同时也是安全程度的拐点，之前一直呈下降趋势，之后逐年回升，但进展缓慢。原因在于2008年我国南方出现大面积雪灾，这种极端天气对水安全程度影响较大。同时2008年前由于过于追求GDP总量和经济增速，导致水资源的经济、社会和生态安全程度逐年下降。2008年后国家对环境生态安全重视度提高，环境友好型社会建设得以推进，使水安全情况向着好的方向转变。但是由于之前的水安全问题积累时间长、欠账总量多、发展惯性大等，导致改善工作推进艰难。

从各评价年看，中国水安全的综合评价除2008年的“不安全”外，均为“基本安全”等级，说明我国水资源总量不太充足而且各区域实际供应量缺口较大。同时，各评价年的综合评价得分除了2008年以外整体比较稳定，说明我国水安全状况总体比较稳定。原因在于我国区域跨度大，使得局部地区大的振荡能够在全国大形势中得以消解，表现为整体上的平稳性。比如2007年的南方多省洪涝而甘肃、四川大旱状况，集合成全国的总数据，实际上起到了相互抵消的效果，最后表现为全国整体上不涝不旱的假象。

从未来评价年的三个准则层看，经济社会层面的评价结果相对较好，粮食保障层面次之，资源生态层面最差。这种情况表明，我国整体上的水安全状态是表面的、显性的，其内部的、隐性的状态是不协调的。造成这一状况的原因是多方面的，其中最主要的因素是水资源的市场化程度低，水资源管理缺位严重，造成水资源开发利用不合理，浪费严重，污染高发，最终影响水安全保障能力。我国水安全的综合评价不仅从整体上和表面上看一般，而且还隐含有比较严重的资源生态安全不协调隐患，表明我国水安全方面存在不少问题，必须引起足够重视。

表1　中国现状评价年和未来评价年水安全程度评价情况

四、提高中国水安全的对策建议

从上文的水安全评价数据可知，自2009年后我国水安全状况一直朝着好的方向发展，但是进程较慢，而且隐含有内部不协调问题。建议从调整政府角色入手，以健全水资源市场体系为基础，推行技术优化和管理创新，提高水资源管理的科学化水平，加快我国水安全情况持续好转进程，消除资源生态安全隐患，不断提高水资源对中国经济社会发展的保障作用。

1．科学定位政府角色

市场经济条件下的水资源管理，必须科学调整政府与市场的关系。为此，政府必须完成诸多重大转变：从直接行政调配水资源转向利用经济杠杆和市场机制实现调控；从直接投资办水利转向组织、引导社会资本办水利；从直接创办污水处理厂转向宏观指导和执法监督来保障水安全；从包办全部水资源产品转向主要提供公共水产品和公共水服务；从直接行政干预转向着眼宏观调控，做好裁判和服务。政府的角色应当定位为：推进政企分开，规范水行政审批事项，提高经济手段和法律手段对优化配置水资源的影响和作用；强化水利规划的权威性，保持规划的前瞻性、稳定性和可行性；建立以国有经济为主体的多渠道、多层次水利投资机制，形成科学规范、因地制宜的弹性水价机制；强化对涉水事务的引导、管理和服务，使水情信息发布朝着制度化方向迈进，推进水利政务公开，主动接受公众监督；建立日常性的预警机制，增强处置涉水危机事项和突发事件的能力；建立水行政决策咨询机制、论证听证机制和责任追究机制，提高水行政决策的科学化水平。

2．提高公众参与程度

水资源管理过程的公众参与程度，主要是指政府在行使涉水管理职能时，与涉水利益相关的社会组织、法人和公民在决策参与、利益诉求、过程监督等方面行使知情权、建议权等的程度。在新的经济发展阶段，迫切要求重新审视在水资源开发利用过程中国家与社会、政府与公民的关系，在涉及水管理的全过程实施民主管理，鼓励公众参与。为此，应当统筹规划，建立涉水利益相关方在政策制定和实施过程中的参与、监督及表达机制：建立强制性的水情公告制度，加强水资源信息系统建设，定期在公共媒体上或者及时在网络新媒体上公布水资源消耗量、水质监测情况、水旱水涝灾情、分类排污量、地下采水量以及水土流失详情等；建立和完善涉水重大事项社会听证制度，提高水资源全过程管理的公众参与度，完善公共决策机制；高度重视和充分发挥学术界在水管理中的理论支撑作用，增加理论专家和一线技术骨干在决策形成过程中的话语权；指导和鼓励有关涉水的组织、协会积极发展，使其成为政府与公众之间无缝对接、寻求共识的平台渠道，提高涉水事项决策的公众参与度，以期通过多方诉求的博弈、反馈和校正，增强涉水政策制定的规范化水平。

3．完善水资源市场体系

由于水权模糊和水价机制僵化，导致我国水资源配置市场化程度很低。完善水资源市场体系的当务之急是明晰水权，构建科学合理的分类水价、阶梯水价机制，通过水资源管理的产权化、资本化和产业化，健全市场体系，实现水资源的最优配置。产权管理是水资源管理的核心，只有水资源产权明晰了，才能保障水资源成为独立的市场因子，进行有序流动。产权明晰的关键在于明确水资源所有权的具体客体，使其人格化，为水资源的开发利用、保护治理、权利流转创造条件。比如：大的江河湖海归国家所有，小的沟河库泊归集体所有，再小的池塘渠堰可归法人或者个人所有。水资源资本化也即水权资本化，通过水权有偿转移获取经济报酬，从而可以激活水资源的商品属性，提高水资源配置的经济效率和利用效用。水资源产业化需要完善的水资源市场体系支撑。水资源产业化可以在实现产权化、资本化之后，引入市场化机制和企业化运作方式而形成。

4．推进水务管理一体化

首先，从机构和职能上理顺管理体制，组建各级水务局，统筹水资源保护、调配、供排及防汛抗旱等涉水事宜。目前北京、上海、海南以及深圳、武汉、西安相继组建水务局，全国县级以上水务局已有近2000个。但是尚未推及全国，国家和地方应制定政策予以推动。其次，水质、水量统一管理。目前我国沿用的计划经济体制下的水质、水量分部门管理，增加了管理成本和管理难度，降低了管理效率，应该整合为一个部门统一管理。最后，对水资源实行分级管理。目前实行的流域和区域相结合的水资源管理体制，权责不明，缺位、错位等问题突出。建议建立责权分明、统一高效的分级管理体制和跨部门协调机制，中央水行政主管部门负责宏观调控，省级政府对辖区内的水资源、水环境管理负全责，流域机构代表国家对流域内水资源进行监管，并负责协调流域内不同省区之间的水资源管理事宜。

5．推广“绿色化”节水理念与新型节水技术

“绿色化”是2015年3月中共中央政治局在原有“四化”基础上提出的“第五化”，它不仅是一种生产方式，也是一种生活方式，更是一种价值取向。在中国水安全方面，我们必须积极推广“绿色化”节水理念。在舆论宣传上，要从根本上扭转人们普遍存在的“水取之不尽，用之不竭”的传统思维，加深人们对淡水资源紧张形势的认识，树立惜水爱水的危机感和节水从自己做起的自觉性。在经济杠杆上，全面推行居民生活用水阶梯水价，加大高耗水行业高收费力度，积极培育绿色产业。另外要大力推广新型节水技术，包括新型农业节水灌溉技术、工业节水措施及高新节水技术。在农业节水方面，我国具有巨大的节水空间，目前农村普遍存在粗放式的沟渠灌溉和打井灌溉，很少使用比较成熟的喷灌节水技术，主要原因是既缺资金投入又缺技术维护。国家应当加大投入，重点支持新型农业灌溉技术的改进和推广。

6．科学发展农产品贸易

首先，积极推进国内农产品贸易。由于我国幅员辽阔，地区间差异较大，因此基于比较优势理论的农产品贸易市场巨大。政府应该充分利用这一优势，出台指导性政策和扶持性措施，鼓励富水地区向干旱地区出售高耗水农产品，干旱地区据此可以减少当地水资源消耗，降低水安全压力。其次，适当利用国际农产品贸易。科学把握国际贸易的特点和规律，适当进口高耗水农产品，等于进口了水资源，可以缓解国内水资源紧张的压力，提高水安全程度。最后，科学推进虚拟水贸易。虚拟水贸易概念的提出为解决水资源安全问题提供了新的视角，建立科学的虚拟水补偿机制、积极推进虚拟水贸易，对提高我国水安全程度具有重要作用。

责任编辑：蓝海

【生态文明建设】

作者简介：王琪，女，中国海洋大学法政学院副院长，教授，博士生导师，中国海洋发展研究中心研究员(青岛266100)。 郭相春，男，北京工业大学经济与管理学院博士生，华北水利水电大学高级经济师(郑州450045)。

收稿日期：*基金项目：国家社会科学基金项目“我国海洋环境管理运行机制构建研究”(12BZZ052)。 2015-04-13

中图分类号：C939 F205

文献标识码：A A

文章编号：1003-0751(2015)06-0072-06 1003-0751(2015)06-0078-05

注释

①佟金萍、马剑锋、刘高峰：《基于完全分解模型的中国万元GDP用水量变动及因素分析》，《资源科学》2011年第10期。②陈萌山：《把加快发展节水农业作为建设现代农业的重大战略举措》，《农业经济问题》2011年第2期。③伍新木：《水生态系统危机是最严重的水危机》，《中国水利》2009年第19期。