新常态下我国粮食安全的问题研究

北京师范大学经济与资源管理研究院　王嘉实

新常态下我国粮食安全的问题研究

北京师范大学经济与资源管理研究院王嘉实

粮食安全与金融安全、能源安全并称为“当今世界三大经济安全”。粮食安全是实现国家经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础和必要前提。粮食安全战略是国家安全战略中的重要一环和优先战略。本文立足于全国经济发展进入新常态的宏观背景下，深入把握当前我国粮食安全问题的两大瓶颈，分析新常态下我国粮食安全面临的两大挑战，并提出三个有针对性的政策建议。

新常态 粮食安全 粮食价格 粮食流通 粮食企业“走出去”

1　粮食安全与新常态

粮食安全概念的提出最早是在 19 74年于罗马召开的联合国世界粮食会议上。1996年FAO的定义为“当所有人在任何时候都能在物质和经济上获得足够的粮食来满足其需要时，才实现了粮食安全”。1992年我国政府提出的粮食安全概念为“能够有效地提供全体居民以数量充足、结构合理、质量达标的包括粮食在内的各种食物”。粮食安全是一个复杂的系统，涵盖了粮食生产、库存、进出口、粮食流通、粮食消费等环节，因而可细分为粮食生产安全、储备安全、进口安全、物流安全和消费安全。

改革开放以来，我国粮食安全保障水平不断提高，可以自豪地说，我国用占世界8%的耕地和6%的淡水，养活了占世界22%的人口，为在全球范围内消除饥饿与贫困做出了巨大贡献。十八大以来，习总书记多次强调了“解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事”，“手中有粮，心中不慌。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松”，“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”。

在2013年召开的中央经济会议上明确指出把切实保障国家粮食安全工作作为经济工作的首要任务。2014年中央一号文件提出了“以我为主，立足国内，确保产能，适度进口，科技支撑”的粮食安全战略，确立了“谷物基本自给，口粮绝对安全”的粮食安全目标。2015年中央一号文件明确提出如何在经济放缓背景下继续强化农业的基础地位、促进农业可持续发展，是必须破解的一个重大课题。“十三五”规划建议提出：“坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地，藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给，口粮绝度安全。”

2　制约中国粮食安全的两大瓶颈

2.1资源生态瓶颈

2.1.1耕地资源数量和质量日益下降

2010年第六次人口普查显示，我国耕地总量虽位居世界第三，有18.26亿亩，占世界耕地面积的8%，但人均耕地面积仅1.4亩，仅为世界人均耕地的40%。随着我国工业化和城市化进程的加快，一方面为粮食生产提供了更多的资金、新技术、新机械设备的支持，大量农村人口流向第二、三产业，农村土地规模经营成为可能，促进了粮食生产；另一方面使得耕地面积减少，进而影响粮食生产能力，农村大量劳动力的转移影响了粮食生产劳动投入的数量和质量。生态退耕、农业结构调整和非农建设用地是耕地面积逐年减少的主要原因。

2.1.2水资源数量分布不均衡，质量不断恶化

我国是一个严重缺水的国家，尽管探明淡水总量为28000亿立方米，占全球淡水资源的6%，居世界第四，但人均淡水资源只有2000立方米，仅为世界平均水平的四分之一。而粮食生产是一项高耗水产业。且随着未来我国工业用水和人口数量的增加，水资源对我国粮食生产的瓶颈作用还将越发明显和突出。

2.2产业瓶颈

2.2.1 粮油工业缺乏引领产业发展的旗舰型企业

当前我国粮油加工业规模小且以初级加工业为主，我国农产品粗加工率只有30%。精深加工少而粗加工多，粮油工业化程度低，资源综合利用率差。小型粮油加工企业规模小，产品缺乏创新，技术含量低，研发能力不足，综合加工能力弱，经济效益差。具有较强竞争力的大型企业或集团不多，缺乏与国际资本大鳄直接竞争的实力，不能有效利用国内资本市场进一步整合优势资源，进行产业整合，不能及时抢占未来市场生存的制高点。根源在于粮油工业在市场经济时代改制改组步伐滞后，缺乏足够的人才、技术和营销战略储备，缺乏有效应对竞争的核心资源。粮油加工旗舰型企业的出现和壮大势在必行，将全面促进我国粮油工业的整合提升，确保粮油工业产业安全。

2.2.2粮食物流产业仍处于低水平扩张阶段

一是粮食运输中转运输不畅。严重影响着销区市场的供应和订购合同的兑现。二是粮食物流设施不能满足和适应现代粮食物流发展的需要。特别是仓储设施不能适应散粮接卸的需要，直接影响了粮食跨省市高效便捷流通的要求。三是粮食批发市场的功能不完善。当前我国的粮食批发市场运转机制呆板，辐射能力弱，吞吐规模小，交易透明度不高，甚至存在着不规范行为和暗箱操作，现代化和信息化程度较低，缺乏发达的物流配送功能，对粮食供求反应滞后。

2.2.3粮食信息服务业尚未起步

我国信息服务业发展滞后。由于市场需求，人们目前多关注于电信、软件、广告咨询等高附加值和高市场竞争力的产业。而针对基础性的传统行业——粮食产业，在粮食信息服务业方面的发展更是不足，甚至可以说还尚未起步，无论从规模上、类别上都远远落后于其他产业。对粮食产业从生产、流通到加工、消费的整个环节的信息服务业认识不足。我国粮食信息服务业的数据收集仅仅限于国家粮食有关部门对粮食生产和流通方面的收集，及粮油信息中心和期货交易系统对粮食价格走势与期货的交易信息的收集，且相互之间数据各成体系。

此外，粮食信息服务业人才储备不足。人员业务素质和业务训练提高方面也有很大差距，缺乏管理人才和基于网络的资源开发人才。

3　中国粮食安全面临的两大挑战

3.1粮食进口存在激增风险，冲击国内粮食产业

近十年来，在市场开放效应和需求拉动效应的双重作用下，进口规模持续快速增长。特别是自2008年以来，我国已从粮食净出口大国转变为粮食净进口大国。十年来年均增长11.9%，大豆进口年均增速11.6%，谷物进口年均增速13.4%。我国粮食进口以大豆为主，谷物为辅。大豆进口相对稳定，保持快速增长，谷物（小麦、玉米、大豆）进口规模反复波动。2014年粮食进口已突破1亿吨，谷物进口约占我国粮食进口总量的五分之一，大豆进口比重十年间都保持在70%以上。仅仅大豆进口量的持续增加，就使国内粮食自给率低于95%的水平。长此以往，每年如此大量的粮食进口会对我国粮食生产、流通、消费等各环节产生较大冲击，给粮食主产区和粮食生产者带来巨大挑战和压力。进口激增不仅造成积压严重，还显著打压了国内农产品价格的上升空间，在国内粮食生产成本上升而粮价难以上涨情况下，农户利益受损，生产积极性受挫。此外，一旦我国粮食主要依赖进口的话，那么，粮食必将成为他国制约我国的战略物资。原来粮食进口更多地表现为对国内市场的补充，现在更多地成为了对国内市场的冲击。

3.2粮食市场“政策市”突出，收购市场存在失灵风险

国家推进粮食市场化改革，建立托市制度的初衷是在市场出现过剩的情况下，以最低收购价格收购年度市场的多余粮食，通过减少市场有效需求，促进市场供求实现新的平衡，确保粮食价格稳定在合理水平。但近年来最低价格收购与临时存储收购似乎成为粮食主产区必须进行的收购行为，即使在年度产量小于年度消费量的情况下也需要启动。似乎没有了国家政策性托市收购，国内粮食收购市场就失去了稳定之锚。目前国内粮食市场“政策市”特点突出，这种非市场化收购行为一方面积压了市场多元经营主体的活动空间；另一方面国家财政也背负了过于沉重的负担。此外，政府对粮食价格的正常上涨过度敏感，存在盲目打压符合市场规律的正常粮价波动的问题。

4　新常态下粮食安全三大对策

4.1实现城镇化和粮食安全的统一平衡

当前我国正处于城镇化加速发展时期。城镇化是实现现代化的重大战略选择，是未来我国新的增长动力。耕地资源是城镇化与粮食安全的冲突焦点。随着虹吸效应和城镇边界的不断拓展，耕地资源压力与日俱增。城镇化的发展不能以牺牲粮食安全为代价，不能无限制攫取和挤压农村的各种资源，要警惕大量工商资本进入农村，部分地区“非粮化”“非农化”现象。当然，城镇化虽然会带来一定挑战，但在一定程度上带来了农民收入的增加，粮食物流基础设施的改善。

4.2合理界定市场调节与政府干预的协调关系

4.2.1继续探索和完善“目标价格”制度

要进一步完善粮食市场调控机制和粮食价格形成机制，扩大“目标价格”制度试点范围。

所谓“目标价格”制度是指由政府设定农产品的目标价格，当市场价格低于目标价格时，按差价补贴生产者。

4.2.2掌握好新常态下政府干预的“度”，大力促进粮食市场发育

政府要做到既不缺位，又不越位。充分利用粮食储备和进出口两大调控工具，发挥好政府稳定粮食市场、防止粮价过度波动的作用；同时，积极推动粮食产业化经营，探索“龙头企业+种粮大户+粮食生产基地”、“农民专业合作社+农户+粮食生产基地”等集粮食规模化生产、技术推广、精深加工、市场销售于一体的粮食产业化集群经营模式。

4.3坚持实施粮食“走出去”战略

中央已经明确指出要善于用好国际国内两个市场，国内国外两种资源，加快农业走出去步伐，坚持实施粮食“走出去”战略，加快顶层设计与规划，总体部署，协调推进。

4.3.1创新粮食企业走出去发展模式

创新投资方式，着眼于全产业链。粮食企业要积极扩张走出去的“面”，从单纯做“农民”转变到做“大粮商”，实现生产基地、营销网络和研发基地的全球化。通过并购、重组、兼并等手段控制海外原产地农产品种植、种子化肥、贸易、物流、仓储、码头、加工等各个领域，牢牢掌握全球粮食领域的绝对话语权。

4.3.2全方位构建对粮食企业走出去的扶持体系

一要加强金融、保险支持力度。首先，要充分利用国家外汇储备，通过委托贷款等形式支持重大粮食海外投资项目。其次，要对重点粮食企业海外开发项目实行贴息或免息贷款。放松贷款条件限制，“内保外贷”，允许企业以海外拥有的土地、设备等固定资产抵押贷款。针对粮食行业投资金额大和时间长的特点，增加贷款总量，延长贷款期限。最后要创新融资工具与服务形式，允许和鼓励有条件的企业在境内外发行债券、股票，直接进入国内外资本市场融资。

二要完善财政、税收政策支持。首先要加大财政支持力度。对符合国家战略要求的粮食生产、仓储、物流、贸易投资给予适当财政补助。在财政预算中设立粮食海外投资专项发展经费，用于海外投资企业的费用补贴、贴息和紧急援助。同时建立海外投资损失准备金制度。

三要健全服务体系建设。首先要搭建信息共享平台。建立企业走出去项目库和数据库，搜集国际粮食投资项目信息和国内有一定实力和条件的粮食企业信息，为企业寻找合作商机。对走出去的企业开展政治经济、宗教文化和法律政策等培训。

［1］ 陈洁.粮食进口与我国的粮食安全［J］.调研世界，2012 （6）.

［2］ 徐柠杉.中国粮食进口与粮食安全研究［D］.北京：北京交通大学，2011.

［3］ 张永恩.城镇化进程中的中国粮食安全形势和对策［J］.农业现代化研究，2009，30（3）.

［4］ 吴敬学，王志丹，赵姜，等.新时期保障中国粮食安全的对策研究［J］.农业展望，2013，9（5）.

F303.3

A

2096-0298（2015）12（a）-169-03