公私合作（PPP）对辽宁国有企业投融资模式的影响研究①<br/>——以辽宁城际铁路投融资模式为例

公私合作（PPP）对辽宁国有企业投融资模式的影响研究①
——以辽宁城际铁路投融资模式为例

2015-07-19沈阳工学院崔君平鲁梅

中国商论 2015年34期

关键词：城际投融资辽宁省

沈阳工学院　崔君平　鲁梅

公私合作（PPP）对辽宁国有企业投融资模式的影响研究①
——以辽宁城际铁路投融资模式为例

沈阳工学院崔君平鲁梅

本文基于公私合作（PPP）模式，分析了辽宁城际铁路投融资存在的主要问题，进而结合辽宁城际铁路投融资的现状和PPP模式的投融资特点，提出了运用PPP模式解决辽宁城际铁路投融资问题的建议。

公私合作城际铁路投融资模式

1　相关理论概述

1.1公私合作（PPP）的概念

公私合作（PPP）的英文全称是public-privatepartnerships，最早由英国政府于1982年提出，它指的是民营企业参与政府公共部门在某些公用产品、公共服务、公共事业等项目的建设或运营，即公共部门和非公共部门相互合作的一种模式。

1.2公私合作（PPP）模式的内涵

第一，PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二，PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。

第三，PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城际铁路交通项目的积极性。

第四，PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城际铁路交通服务质量。

1.3国有企业

1.3.1国有企业的概念

国有企业是指企业全部资产或主要资产由国家投入和所有，并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织。在中国，还包括由地方政府投资参与控制的企业。

1.3.2国有企业的特点

国有企业除了具备一般企业的基本特征外，还具有以下几个特点：（1）不以盈利为唯一目的；（2）全部资产或主要资产由国家投入和所有；（3）同时适用国有企业特别法和一般企业法的有关规定；（4）兼具私法人、社团（财团）法人、营利法人与公益法人的特点。

2　辽宁城际铁路投融资模式存在的问题

2.1投融资规模不增反减，收益不明显

1.3 统计学分析应用Epidata 3.2录入建立数据库，SPSS21.0进行数据分析。采用卡方检验比较三种职业流动人口艾滋病相关知识、态度、行为及接受干预检测服务的差异，P＜0.05为差异有统计学意义。

在工业化社会，铁路作为交通运输的主力军，在国家财政投资中占绝对比重。但随着我国经济的高速发展，铁路投融资却遇到了困境。辽宁省作为我国的东北老工业基地之一，铁路建设一直走在全国前列。但综合我国铁路建设的投融资全景分析，虽然建国后的城际铁路建设有了比较大的发展，但其发展过程是很不平衡的。

一方面，据有效数据统计，目前国家铁路总局自身面临巨大的债务压力，政府对城际铁路建设的投入开始大幅度缩水，这使得辽宁省城际铁路的投融资规模要想通过国家自身来实现扩大的计划成为泡影。另一方面辽宁省城际铁路想要引入民间资本的投融资境遇也十分尴尬。虽然近年来国家一直致力于国有铁路运输事业的股权改革，希望改变国家控股、一家独大的现状，但随着空运、水运等多种交通运输方式的涌现，致使民间资本投资方向多元化，贯彻落实的过程中有关项目公司准股东中还是缺少社会资本的身影，改革还存在很大不足。

铁路系统最终面临“钱难借，债难还”的困境，使得辽宁省城际铁路的投融资规模不但没有得到扩大，反而还面临减小的危机。

2.2投资主体单一，融资渠道狭窄

一直以来，铁路建设作为我国国有控股建设的代表，其投资主体十分单一，基本上是铁道部一股独大。

虽然，随着改革开放的到来和铁路投融资改革的实施，地方铁路和合资铁路的建设有很大发展，铁路建设筹资的渠道得到拓宽，筹资方式得到创新，但总体上其发展速度还是比较缓慢的，并不足以改变或是动摇铁道部在铁路建设中的决定性地位。建国以来，铁道部在铁路建设中的比重一直保持在91%的高比重，地方政府和企业投资仅仅只占9%。基于这种过分依赖国家铁道部投资的经营管理模式，辽宁省要想很好地完成规模铁路建设的各项任务，这无疑是不可能的。

而今，铁路建设基金和国家开发银行贷款仍然是辽宁省铁路建设资金的两个主要渠道和稳定来源。但辽宁的城际铁路规模非但没有得到扩大，还有部分铁路建设基金被占用，相应的融资渠道也没有得到明显拓宽。

2.3配套的法律法规建设不够完善

当下PPP融资项目中，主要的参与者是私人企业，其经济业务也一般涉及国际上的各大财团和国际企业，政府在实际谈判和运营中，虽然多半是借鉴国际法律，国内法律的运用和反思较少。

辽宁省内长期以来一直是国企居多，省内涉及公私合营的企事业单位并不多，相关的公私合营法律法规也没有在实践中及时改进和出台。辽宁城际铁路投融资是辽宁省政府参与的项目，投融资企业必然涉及当地民营企业，而由于我国境内PPP模式的发展时间较短，相关配套的法律法规建设力度不够，对民营企业的加入不存在法规管制和市场管制，所以，法律在PPP模式上运用的缺失也没有得到体现和关注。综上所述，与辽宁城际铁路PPP投融资模式相配套的法律法规建设需要尽快落实和完善。

3　运用公私合作（PPP）模式解决相关问题的建议

3.1扩大投资规模，提高项目收益

PPP这种新型项目融资模式，其显著的特征是需要一改旧的投融资制度，进行投资、融资体制改革。辽宁省铁路投融资部门需要不断加大铁路行业政企分开的力度，改变政府在铁路建设中一股独大的地位，让企业拥有话语权，充分改变国家铁道部对辽宁省城际铁路建设集中投资的现状，加大对辽宁省铁路局的投融资权限，赋予其完全独立的企业法人地位，使其投融资方式更加灵活独立，使其能够从社会和民间筹集更多的资金能够满足辽宁省城际铁路投融资的资金需求，最大化地满足辽宁城际铁路的新线建设和相应的运营管理。

PPP模式的另一个显著特征是对股权进行合理分配分散投资风险，使利益涉及方都能共享收益。所以需要改变辽宁地方政府铁路建设规模较小的情况，鼓励省政府积极参与铁路投融资建设，加大地方的财政支出补助，扩大对辽宁城际铁路建设的规模，使得该项目的投资收益体现明显，利益涉及方都能得到满意的结果，以提高后续资金规模的扩大，促进非国铁控股合资铁路建设项目健康发展。

3.2构建多元化投资主体，拓宽融资渠道

PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城际铁路交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

促进投资主体多元化是PPP的最大优势之一。借鉴PPP模式的这一优点，我们需要一改单一投资主体的投资方式，转而向投资主体多元化方向发展。辽宁省铁路建设部门需要改变自建国以来一直以铁道部投资为主的投融资模式，在充分发挥政府主导作用的基础上，进行辽宁省城际铁路建设投资多元化的改革，不断吸引社会各种类型企业乃至个人以各种方式投资辽宁省城际铁路建设，如投资机构、境内外企业法人、民营企业民间资本等。

总之，辽宁省城际铁路建设部门应该大力引进其他投资主体，逐步实现由单一投资主体向多元化投资主体的转变，从各个产业、地区乃至国家进行融资，不断拓宽城际铁路建设的融资渠道。

3.3完善法律法规保障，增强政府信用

在PPP这种新模式下，政府的“一言堂”局面得到改善，城际铁路改革的参与各方需要行使自己的权利，但要有序实现这一目标还是有困难的，需要相关法律法规制度的保障。政府公共部门涉及的各项经济业务，无论是项目设计、融资，还是新组织的正常运营、管理都可以实施公私合作的方式，但这都需要建立配套的法律法规，因为只有与其配套的法律法规才能对参与双方具有有效的约束力，同时，一定的政府信用有利于规避风险，吸引各投资方，最大限度地发挥出PPP模式和辽宁省城际铁路建设的优势，及时发现优势和弥补不足。

同时，为解决政府基础建设不能完全遵循市场化和流动性风险大等问题，辽宁省政府应制定相关政策，为对应的基础设施投资一些具体优惠，如税收优惠、低息贷款、担保贷款等政策支持和保障，适时提高政府信用，以此调动相关辽宁省内相关民营企业的积极性。各参与方操作上的规范程度是保证项目成功的关键，所以，辽宁省政府应及时出台相关法规程序，在立法制度上迅速完善辽宁省乃至我国的投融资法律法规，以适应投资和融资国际化的趋势。