我国地方政府债务风险现状及对策

【摘要】随着我国经济体制改革逐步地深化，经济领域的某些深层次的矛盾和问题日益凸现，地方政府债务风险的问题在各类的矛盾和问题中极为明显，已经引起了社会各界特别是经济界的广泛关注。政府债务问题牵动的是人民基本生活问题，通过对政府债务问题的研究了解政府债务对于人们的影响及如何发挥其中好的影响防范解决其中不好的影响。在对政府债务风险问题的研究对其进行一个透彻的分析后提出一些解决措施以作参考。

【关键词】风险预警系统地方政府债务政府举债行为

一、我国地方政府债务风险的概念

地方政府承担了过多的债务却无力按照期限偿还本付息的可能性以及事后产生的后果，导致政府的财政根本不能正常运转，拖欠各部门干部以及教师工资和职工养老金，甚至无力进行公共事业投入等。根据债务发生是不是需要某些特定的条件，可以把地方政府债务分为直接债务和或有债务两种不同的种类。其中直接债务所指的是不在任何的特定条件下，也就是说在经济运行中可以不附着于任何的条件而地方政府都必须承担的债务。或有债务指的是在特定事件中所发生而形成的债务，即债务的出现与否都是要取决于是否发生了特定的事情。这类债务是需要让未来的其他事项的状况来决定的，因此其发生的概率和规模基本上都是十分难以预测的。

二、我国地方政府债务风险现状

我国中央政府对于地方政府发债一直保持非常谨慎的态度，《预算法》、《担保法》等法律法规都对地方政府发债和担保做了限定性的规定。但是在经济转型、深化金融改革的过程中，随着中央政府投资扩张的进行，地方政府也在不同程度的进行扩张；在我国财政体制改革的过程中，随着中央与地方财权和事权的划分，地方政府财政状况入不敷出，财政赤字大幅度增加，各级地方政府开始向银行或社会举债，以保障政府工作的日常运行。然而政府债务问题一天天加大，逐渐已经不再是政府本身的问题，同样影响到了民生等一系列问题。所以政府债务风险成了眼前必须着手解决的问题。

国内政府债务风险管理手段。一是实行预算管理控制发行额度。2009年，财政部规定，地方政府债券收支实行预算管理，地方债券收入全额纳入省级财政预算管理，支出的资金中，其中最主要的是用在中央投资个别地方相匹配的公益性活动以及其中不容易吸引社会投资的公益性活动项目之中。2011年和2013年，中央两次颁布《地方政府自行发债试点办法》，对地方债的发行额度、发行种类、债券利率等方面也进行了规范。从源头控制地方债发行规模，使其规模控制在可控范围内。

加强审计和外部监管工作，强化监督机制。资金筹集后最重要的问题就是使用效率及去向问题，没有良好的监督机制就会导致资金被滥用，使资金无法创造其应有的价值，更增加了流动性风险。2013年6月，审计署已经对36个地方政府本级政府性的债务进行了调查，通过审计发现地方债发行出现的问题并责令进行整改，有利于进一步防范债务风险问题。

通过风险管理的所有规章制度从各个方面限制地方政府所建立的融资平台。而这些融资平台的出现对于应对地方政府资金短缺的问题作出了一定的贡献，但是其同样蕴藏着很大的隐形风险和或有债务。2010年6月份，国务院已经发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，将会全面清理规范平台公司债务，加强信贷管理，制止担保行为，规范地方债的发行市场。2013年4月，中国银监会发布《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》对地方政府融资平台进行定义限制，加强融资平台“名单制”管理，对自由现金流占全部应还债务本息进行规定，明确退出机制。对于到期偿还进行监测管理，对新增和存量贷款进行控制，建立问责机制。通过限制地方政府融资平台信贷投放来规范这一融资渠道，减少偿债风险。

2013年8月1日，审计署做出了相关要求，其中包括了中央审计署必须对达到五级政府性的债务问题进行最大限度的监察和审计。这一次的监察审计距离上一次还不到半年的时间，审计署却连续地对地方债务问题屡屡提出重视，这一系列的行为反映出有关单位对现如今个别地方政府债务累积、资产不及债务、违反规定融资行为、取巧融资等严重的问题感到十分担忧提出了相当的重视。与此同时，因为地方债务需要高效且一致的监测和管理制度，而且地方政府后再无有十分强的隐蔽性，业内专业人士提出了应对其持有高度警惕的态度，以防债务危机一再出现造成无法挽回的结果。

国务院办公厅发布了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》。其中应该让我们注意到的是，“防范化解地方政府融资平台贷款等风险”这一项条例被放在了严格控制金融风险的首条。而后审计署发布了上一轮对国家36个地区进行的地方政府债务的审查结果。调查显出“其中有16个地区债务率超过100%，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元”。对于这一次调查结果，社会外界对政府承债能力已到达极限感到十分惊讶，这让人们感到债务危机将会马上严重化，其是否会对大家生活产生某些严重的结果。社科院金融研究所金融市场研究室副主任尹中立表示，“前一次进行的审计摸查只是36个样本的统计，虽然具有一定的代表性，但还不足以反映整个中国地方政府债务的问题”。因而鉴于对此次话题的高度关注，时隔半年之后，审计署再次展开了更加大型规模的审计监测，这次摸底的目的就是为了对中国地方政府的债务规模有一个更加清晰而又统一的认识，其中发现的不同的问题就需要采取相应的行动，防微杜渐。一直到2012年末，地方政府债务的总额估摸为15万亿元，相比2011年末加多了25%，其中，政府融资平台贷款达到9.3万亿元，其占比已经越过了60%，而这一类债务同时也是最为严重并受到人民热切关注的问题。以城投债为例，在其本身就显现出了本质差、负债率高、没有盈利能力等问题，且大部分城投债券都是因为用卖地这种方式去解决当前的债务危机，这种拆东墙补西墙的措施诱发了很多社会问题。2011年6月，上海的融资平台之一——申宏投资被报道债务超过期限时久，在这一个月之中，云南城投债也同样被爆出了震惊市场的违约事件。而在之后的8月份，山东海龙债违约危机也被报道，城投债的信用风险到底是否可以被相信，一时间成了市场至今一直在热论的话题。再加上同时国家方面也不断对放债的条件、可投资项目进行不同程度的约束，审计力度也在不断深化，这些行为让城投债券发行量一步一步地萎缩。据公开数据显示，2013年5月份至2013年7月份，城市投资企业债每月平均均供给量已然低于200亿元，单单就7月份的供给量甚至不到70亿元，这个数据远远比前4个月月平均供给500亿元左右的供给量要低山许多。

三、防范我国地方政府债务风险的对策

（一）改善和完善风险防范的制度性要求

国务院已经对地方政府债务预算的管理问题提出高度的重视。国务院领导明确批示：“要求财政部会同有关部门进一步加强地方政府债务管理，严格控制新增债务，分类指导，防范风险”。而今年的政府工作报告进一步明确指出：“继续加强地方政府性债务管理，积极推进地方政府性债务管理制度建设，合理控制地方政府性债务水平。为了加强政府性债务管理，必须进一步研究制定专门文件，积极推进地方政府性债务管理制度建设，建立和完善债务举借、使用、偿还制度，规范政府行为，加强债务风险监控”。国家现今的态度以及政策反映了国家的态度，对于地方政府债务问题必须做出措施。

（二）构建地方债务风险预警系统

防范与化解地方债务风险的措施之中构建有效的风险预警系统是最为重要的一步。从债务风险矩阵分析得知发生债务危机的原因是多方面的，但是任何债务危机都会有一个一步一步显现慢慢恶化的过程。因而需要建立债务风险预警系统对财政的进行做出跟踪监控，在早期发现债务危机，预测财政面临的风险，让政府在债务危机的萌芽阶段就可以利用有效的措施去避免危机的出现。构建一个地方债务风险预警机制或系统既要考虑合乎国际惯例又要考虑适应国情，对地方政府债务的限制要求还体现在对各个层次债务风险的监督与管理上，综合起来看建立地方债务风险预警系统时就应当遵循以下原则：一、要符合国际惯例，遵守市场经济运行的规律去办事并有效地对地方债务风险进行识别预警和监督管理。二、应当符合中央政府控制债务风险的精神，要在国家预算法许可范围之采取措施。三、应及时有效辨别与监控各个层次的债务风险。四、选择风险预警变量参数和建立预警信号的依据应当是经过了风险预警实践而被证明是确实有效的，以确保风险临近时的检测实效。五、必须建立综合全面的地方政府债务性融资安全运行网络以保证债务风险在即将到来或破坏的时候能够有综合控制和转化。六、必须具有一定现代风险意识和管理的专业人士同时设立与其相匹配的机构或能够明确管理部门职责与预警机制相对落实风险预警机制中的各种反馈或者是执行命令。

（三）全面的改进地方政府债务管理制度

全面改进地方政府债务的管理制度分四个方面。第一，建立正确的风险观和政绩观。把减轻债务这一要素纳入领导干部的考核指标，作为任期内的一项“政绩”去看待，结合考核结果与选拔任用、升职与否、是否加薪、或者奖惩及行政问责等来进行，使党政领导干部逐渐意识到财政风险的危害性，而逐步树立“减负就是增收、减债也是政绩”的概念，真正地做到为地方政府解困，达到防范与化解地方债务风险目的。第二、建立信息要达到披露制度的目的，增强债务风险的透明度。更多的做出地方政府债务信息的公开，规律性地将相关信息向上级政府及本级的人大进行汇报。定时向社会公众披露相关情况，特别是对重大举债项目不仅仅要实施全部过程的监管，而且也要随时随地进行跟踪报道，以此达到提高地方政府债务风险的透明度的目的，让地方政府及官员感受到来自于民众的外部压力，减少官员随意拍板而造成的项目上的严重失误，加强决策的可行性、合理性以及科学性，科学地防范地方债务风险的发生。第三、建立政府债务风险预警机制。我国某些地方政府的盲目投融资行为却诞生了不少“政绩工程”，这些所谓的“政绩工程”没有带来任何的好处却造成了许多地方政府债务风险，这和我国地方政府缺少风险预警机制是有很大关系的。在防范地方债务风险的问题上做到防患于未然，根据地方债务风险的现状及成因，建立债务风险（包括或有债务风险）审查标准，结合财政、经济及社会发展等各方面的指标，建立出科学合理的债务监控指标系统。实现债务风险管理的规范化、系统化和科学化，第一时间了解和逐步掌握地方政府债务风险程度，保证地方政府债务与本地经济发展水平和政府财政当时的承受能力相适应，对不良债务风险，更加及时地防范并加以控制和化解，以防债务危机的发生。第四、建立地方政府偿债机制。为了防止地方政府一再发生偿债危机，引发严重的财政和金融的危机，每一年地方政府需要通过年初财政预算、年度预算超收、年终结余调剂和投资收益等方式进行恰当的结合，作为偿还债务的资金来源，预备地方政府债务风险准备金，实施专户管理制度、专款专用，专项一定用在确保政府债务按期偿还的问题上，加深地方政府防范与化解债务风险的能力。

（四）全面加强财政体制

全面加强财政体制的方式有很多。但主要分在这么几个反面。第一、加快我国税收制度的改革。这里不仅仅是加快速度更是一种深化程度的过程，我国政府应该在合适的时间对地方政府放出部分收入能力，建立科学的税种划分格局和财力分配格局。而在现行的分税制基础之上，根据“减少共享税种、完善地方税制”的两大原则进行中央税收，以增值税、消费税和关税三大税种为主，省级政府应该将营业税放在第一位，县级则是财产税、所得税为主的税收制度去进行改革。以这样的方式逐步去强化地方政府自身的收入能力，以此来减小与化解因财政支出压力以及政府无法承受过重的债务而引发的各类风险。第二、完善我国转移支付制度。因为我国地方政府财政困境，再结合地方债务现状和成因，实施科学的分配方法，依照法律确定以“收入能力和支出需求均衡拨款型”的政策，也就是通过计算各政府理论上的收入能力和标准的支出需求来确认支付数额的变更程度的“因素法”计算方法，以各地经济发展速度的快慢、财政能力强大与否等各种因素，确定各地转移资金的强度，增强地方的财政背景，以此来化解债务风险。与此同时，全面加强省级以下支付方式改革，通过对目标的了解逐步清楚责任省以下的一般变动支付方式，增强省对县乡转移力度特别是各类的贫困落后山区，增大地方财力使用权限，对地方政府的债务规模进行严格监控，加大防范与化解债务风险力度。

参考文献

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[3]曹朴.我国地方政府债务风险防控分析[J].经济问题，2014，（05）.

作者简介：蔡崇义（1992-），男，湖北武汉人，就读于湖北经济学院法商学院，研究方向：政府债务管理。