地方债风险防控

文/王丁 苏向坤

责任编辑 解梅娟

一、我国地方债现状

第一，存量较大，增长速度较快，地方政府债务结构不合理，部分地方和行业负担较重。据审计署公布的数据显示，截至2013年6月底，全国各级政府债务为30.27497万亿元，其中，负有偿还责任的债务为20.698865万亿元；地方政府债务为17.890866万亿元，其中，负有偿还责任的债务为10.885917万亿元，同2012年末相比，地方政府债务增长12.62%。①从地方债务状况看，债务大量集中在市县两级。截至2013年6月底，市、县级政府负有偿还责任的债务占地方政府性债务的比重为80.9%。从行业债务状况看，截至2013年6月底，全国政府在高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务分别为1.942248万亿元和4433.86亿元。

第二，步入偿还高峰期，借新还旧问题凸显。我国地方债普遍存在期限错配问题，即债务资金为长期项目所使用，需要较长的时间产生收入和回报，但其还债期限仅为三至五年。从资金投向来看，地方债主要投资于收益回报期较长的项目，如市政建设、交通运输、教科文卫等。由于短借长投，一些地方采取借新还旧方式偿债。据国家审计署对9省的统计，2013年6月底至2014年3月底，9省本级借新还旧数额达579.31亿元，仍有8.21亿元逾期未还。

第三，过度依赖土地财政。土地财政是指地方政府靠出让土地使用权的收入来维持财政支出的行为，已成为地方主要偿债来源。审计署数据显示，2014上半年，地方政府通过卖地获得的国有土地使用权出让收入达到2.1129万亿元，同比增长26.3%。从长远看，土地资源的有限性和土地出让收入的一次性决定了土地财政不能满足财政支出持久性的要求，而出让土地易抬高房价，造成房地产泡沫。同时，也使得产业结构单一，造成产能过剩。此外，由于监管机制不健全，在土地经营中，违规出让、寻租现象屡见不鲜。

第四，违规操作、无效投资时有发生。地方债属于预算外收入，不易统计和监管。在融资和资金使用中，违规行为时有发生。如地方政府及所属机关事业单位违规担保融资金额达3359.15亿元；一些地方违规将债务资金投入资本市场、房地产市场及用于修建楼堂馆所等。此外，部分资金投入到低产出，甚至无效领域，无法产生正常的资金流补给，加剧了偿债困境。

二、我国地方债风险的成因分析

第一，体制因素。从财政体制来看，分税制改革后，逐渐形成财权上移，事权下移的局面。目前，我国地方政府用45%的预算财力承担着75%的事务。而地方政府没有税收立法权，地方税的税基和税率由中央立法决定，限制了地方政府收入。随着“营改增”改革的推进，地方财政收入更是雪上加霜。

从政绩考核机制来看，我国以GDP规模及增速作为政绩考核标准。城镇化、工业化建设均需要地方政府财政支持，在“GDP主义”以及“预算软约束”驱动下，一些地方政府忽视政绩、效率、环境三者的统一，不制定偿债计划，盲目投资一些“短、平、快”项目、“形象工程”，过度举债。而政府的信誉担保，使得银行和金融机构放宽了信贷门槛，也埋下了债务违约隐患。

第二，管理因素。目前，我国对地方政府的举债行为监管不到位，尚未建立科学、健全的债务管理体系。首先，缺乏统一的地方债管理机构。部分地方政府多头举债，多渠道举债，造成大量隐性债的存在，难以统计。其次，缺少债务风险预警和控制机制。近几年，地方政府超越自身财力举债，运作不规范。再次，缺少相应的偿债机制和举债决策失误的责任机制。目前，我国没有实行项目法人责任制，即使项目法人对资金的使用部分负责。地方政府还债意识、责任意识不足，存在债务逾期风险。最后，法律法规尚不完善。没有明确设立警戒线，无法监控债务规模和对这些项目进行财政投资评审、招投标及绩效评审等，威胁着财政的长期稳定。

第三，市场因素。目前，我国并没有建立起投资市场约束机制。首先，政府与市场的关系不明晰。我国投资决策权在一定程度上仍掌握在政府手中，地方政府通过一些方式影响企业的经营决策，尤其是国有企业，这不利于企业自主权发挥。而在投融资市场上，民营企业诸多受限，得不到足够的支持。其次，债务不透明、不公开。我国目前债务信息披露和资产负债表均未实现透明化、公开化。而融资租赁、回购(BT)等变相融资方式隐蔽性强，成本较高，不易监管。再次，尚未建立成熟的信用评级机制。我国地方政府信用评级还处于探索阶段，信用评级机构刚刚起步，信用评级的界定没有统一标准，且缺乏相关专业人才。

三、防控我国地方债风险的几点建议

（一）完善相关体制

一是完善财税体制。首先，应合理界定各级政府的事权和支出责任。国防、义务教育、社会保障等全国性的公共服务项目主要由中央和省级政府承担，而公共设施、廉租住房保障、社区服务等区域性的公共服务主要由省级以下地方政府承担。对跨地区外部性的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。其次，培育地方税种，试点开征环境税、资源税、遗产税等，增加地方财政收入。再次，完善转移支付机制。提高转移支付决策的透明度，健全相关法律体系和监督机制，明确转移支付的资金用途、分配标准、监督方式等。同时，完善转移支付结构。构建以一般性转移支付为主，专项转移为辅的转移支付模式。

二是完善行政体制。首先，改革政绩考核机制，把地方债的增长纳入到政绩考核标准中，将地方债风险、政绩考核、干部选拔任用联系起来，从而遏制地方政府不负责任的举债冲动。其次，建立问责机制，坚持“谁的债务谁负责”的原则，明确项目责任人的偿债责任及处理办法，防止盲目投资，确保地方债规范运行及合理使用。同时，还应向公众公开举债的相关内容，增加公众的参与度、决策权，建立公民权利表达机制和监督机制。再次，转换政府职能，合理收缩其权限，减少、规范行政审批，使地方政府逐步退出竞争和盈利领域，在一定领域逐步发挥市场主导作用。

三是完善相关法律体系。首先，应进一步修订《预算法》等法律。对债务总量、举债方式、偿债途径、债务风险预警机制、信息披露机制等进行立法规范。细化人大的监督责任，对于地方政府负有偿还责任的举借和计划，应当接受当地人大的审查和批准。其次，完善人大内部预算审查机构，提高审查效力。加强对地方债的审计监督，审计债务规模、结构、用途和效益，披露地方政府在债务举借、债务管理、资金使用、债务偿还等方面存在的问题。同时，将地方债纳入预决算管理体系，推行政府综合财务报告制度，公开基本支出和项目支出，接受公众监督。最后，应依法赋予地方政府适度发债权，允许地方根据财政状况适量发行公债。

（二）加强地方债监管

目前我国地方债监管体系并不健全，缺乏统一的监管机构，监管形式单一，相关法规不完善。因此应完善事前监管机制，积极构建事中、事后监管机制，使三者密切配合、相辅相成。

一是严格举债审批，做好事前监管。事前监管机制要求中央政府对地方政府申报的发债目的、规模、利率和期限等进行审批。在发债目的方面，应坚持公益性原则，对具体举债项目申报进行严格核查和审批。对于公益性项目支出，应允许地方政府举债。明令禁止对于非公益性资本支出的举债行为。同时，还应规定允许地方政府借债消除财政年度内的财政收支流的季节性波动。在发债规模方面，应设置一定的举债标准，合理控制地方政府的举债规模，遏制其举债冲动；组建地方债管理机构，统一管理地方债规模和发行，负责地方债券的统筹安排和监管工作。在债券利率和期限方面，由于地方债与国债之间存在一定的竞争关系，地方债利率和期限的长短的确定应由中央政府来审批，以确保中央的财政安全。

二是培育信用评级市场，做好事中监管。目前我国信用评级市场仍处于起步阶段，行业集中度较高，竞争性不强，评级经验不足，评级方法与国际不同。而一些机构为了吸引和挽留客户，给出较高的信用评价，使其客观性、可信性大打折扣。同时，行业内缺乏监管和法律法规约束。因此，一方面，应建立与国际标准接轨的商业资信评级制度，培育成熟的信用评级机构；鼓励行业内部竞争，培育信用评级人才；允许外国信用评级机构进入国内市场；出台法律法规规范评级行为。另一方面，积极构建地方债风险预警系统。运用现代化技术手段和科学的债务预警理论，选择适当的债务风险预警指标及方法，收集和分析债务风险的相关数据，进行信息披露。同时，应进行实时监控。利用现代信息技术建立全国举债数据网，对各地方政府债务项目进行动态监控，分析其变动情况，进行预警。

三是建立破产机制，做好事后监管。与公司破产机制不同，地方政府破产后，会依法进行重组，其负债会被调整或减免，重组的政府需继续履行公共服务职能。事后监管机制是对事前监管机制和事中监管机制的有力补充，其有利于强化预算硬约束，避免地方政府举债随意化，使地方财政可持续发展，也有助于完善政府间的财政体系，完善中央的转移支付制度和对地方的救助政策。为避免地方政府通过申请破产规避债务，国外都具有一套明晰的破产规则。地方政府申请破产需要符合严格的审批程序，如果地方政府具有偿债能力，则不应采取债务减免措施。同时，进行债务重组和调整时，债权人和债务人需要就债务解决方案达成协议，以缓解地方债问题。地方财政管理问题是地方政府破产的根本原因。因此，应进行财政调整和债务整顿，改善地方财政环境，推动其良性循环、健康发展。

（三）探索新型投融资模式

一是允许地方政府适度发债，选择合适的融资模式。从发展中国家的经验看，财政分权的过程往往伴随着地方政府融资方式的市场化。而地方债券和银行贷款是市场化融资的两种形式。因此，地方政府自行发债具有其必然性。应建立地方债发行体系，以法律形式规定地方政府发债的权利和义务。目前，我国试点推行的“自发自还”模式正是对自主发债的探索。这有利于完善债务管理机制，明确偿债主体和偿债责任，明确规定地方债的发债规模、期限、发行定价、信用评级等，有利于地方政府财政情况、负债情况、现金流等的信息披露，使地方债公开化、透明化，有利于降低融资成本，防范和化解地方债务风险。

二是进一步改革融资平台。一方面，应发展多元化的融资模式，打破对土地财政的依赖和以银行信贷为主的融资方式。对融资平台进行国企改制，建立现代企业制度，在资本市场直接融资。探索发展“产业基金+金融租赁”新模式，通过建立基金管理公司及金融租赁公司，实现财政资金金融化管理，从而真正盘活地方政府的财政资产。另一方面，剥离融资平台公司政府融资职能，明确地方融资平台的功能定位，使投资项目专业化、规模化、集中化。对于经营性公司，应与政府脱钩，引入市场竞争制度。对于公益性公司，应允许社会资本参与，积极推广PPP模式，并实行专业化管理。而对于难以吸引社会资本参与的公益性项目，由政府举债融资。同时，在融资投向上应侧重于现代服务业、基础设施建设及战略性新兴产业等。

三是吸纳社会资本投资。近期，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》指出，加快建立规范的地方政府举债融资机制。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营。相比银行融资，社会资本对风险防控要求更高，降低了债务风险系数。引入社会资本还是一个双赢的选择，不仅能够缓解地方政府财政紧张问题，还能够推动民营经济发展。因此，应处理好政府与市场的关系，激活社会资本，政府与社会资本合作，逐步由政府主导投资向市场主导投资转变。如对于财务效力不理想的政府投资项目，政府可以仅提供补助，这样社会资本只考虑自身收益，不需考虑政府资金收益，以吸引社会资本投资。

注释

①参见《审计署：各级政府负有偿还责任的债务20万亿 》，http：// finance.sina.com.cn/china/hgjj/20131230/161317796642.shtml/ 2013-12-30.