加大简政放权、放管结合改革力度

文/曹立 周鹏

责任编辑 姜杰

在2015年的政府工作报告中，李克强总理指出，改革是推动发展的制胜法宝，应向纵深推进，并将“加大简政放权、放管结合改革力度”，[1]作为2015年各项改革工作的首要任务。这既是对十八届三中全会关于全面深化改革总体部署的具体落实，也是在总结近年来工作实践的基础上，对2015年的简政放权工作提出的新要求。

一、加大简政放权、放管结合改革力度是处理好政府与市场关系的重要举措

经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。“加大简政放权、”的改革新要求，不但强调要“简政放权”，还强调要“放管结合”，这是实现“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的有力举措。

第一,加大简政放权、放管结合改革力度将激发“大众创业、万众创新”的活力。“大众创业、万众创新”，就是要丰富市场主体的数量、激发市场主体的活力与创造力。为营造这样的生态环境，首先应坚持市场导向的原则，即要发挥市场在该方面资源配置中的决定性作用。“简政放权、放管结合”的首要主题就是放权，取消或下放行政审批和非行政审批事项，减少资格许可与认定，纠正政府这只“看得见的手”过去的“越位”行为，为市场上的“创业”主体和“创新”主体减负松绑，必将激发“大众创业、万众创新”的活力。

第二,加大简政放权、放管结合改革力度是克服“有权任性”的根本方法。在2015年的政府工作报告中，李克强总理强调“大道至简，有权不可任性”，赢得了代表们阵阵掌声，足以看出其抓住了我们政府工作的要害之处。“简政放权、放管结合”，一方面，将割断“权力寻租”链条中的“权力”源头，把“权力”下放给市场，或者将“权力”下放给基层，缩短“权力”作用双方的距离，减少双方作用的环节；另一方面，对于需要保留的审批、核准和备案的权限要进行“放管结合”，即加强监督与管理，让权力在阳光下运行。

第三,加大简政放权、放管结合改革力度能有效避免“放收怪圈”的重现。自改革开放以来，我国的经济体制改革大体上经历了这样四个阶段：十一届三中全会提出有计划的商品经济，十四届三中全会做出了建立社会主义市场经济体制的决定，十六届三中全会做出了完善社会主义市场经济体制的决定，十八届三中全会做出了全面深化改革的决定。在这四阶段的改革中都进行了简政放权，纵观前三阶段的简政放权的实践，都存在一种“放收怪圈”现象，即简政放权一开始，市场就会活起来，但是时间不长，又会出现一些乱象，乱象一出现，权力就要往上收，权力上收后，市场活力就会丧失。这种现象在改革开放之初尤其明显。究其原因，“放收怪圈”现象的出现，主要是因为当初的简政放权侧重于“减政”和“放权”，但是没有将“放”与“管”结合起来，尤其是没有及时对获权后的市场主体进行法律规范。所以，在2015年的新年贺词中，习近平同志指出“我们要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮，推动全面建成小康社会的目标如期实现”。加大简政放权、放管结合改革力度的战略，是系统谋划、协同推进，坚持了准确的方法论，能有效避免“放收怪圈”的重现。

二、加大简政放权、放管结合改革力度需要破解新难题

尽管本届政府将简政放权作为改革的重头戏来抓，但是总结简政放权的改革实践可以发现，由于存在利益固化的藩篱，依然存在着一些需要破解的难题。

第一，存在着权力“虚放”的现象。即部分部门下放的是“含金量不高”的权力，部分部门下放的是权力小责任大的权力，部分部门保留的审批事项是自由裁量权比较大的事项，部分部门下放的权限存在后续审批事项的控制。

第二，存在着权力下放的不配套问题。一方面，所下放的权力与地方的审批能力不配套；另一方面，所下放的事权与地方的财力和要素配置的权力是不配套的。

第三，存在着放权的“轻率化”现象。[2]按照中央的要求，在权力取消或下放之后应加强监管，但是很多部门是权力下放之后，就放之任之，不管不问，更淡不上监管，有违中央简政放权的初衷。

第四，存在着“红顶中介”蚕食简政放权改革红利现象。简政放权中取消的权力是直接下放给市场主体了，部分下放的权力是放给基层政府部门了，还有部分权力是下放给社会组织了。其中，下放给社会组织的权力，很多是由一些中介组织来承接的。在这些中介组织承接下放权力的实践中，存在一些问题。部分行业的中介机构只有一家，具有高度的垄断性，竞争机制无法形成，结果是运行不规范、费时长、收费项目混乱、价格偏高、质量不高，有的还出现重复审批现象；部分中介机构是政府部门的延伸，与政府部门存在利益瓜葛。这种现象的存在，违背了中央推动简政放权工作的初衷，也严重损害政府的形象与公信力。

三、加大简政放权、放管结合改革力度的着力点

今年全国两会前夕，习近平总书记强调，“要科学统筹各项改革任务，协调抓好党的十八届三中、四中全会改革举措，在法治下推进改革、在改革中完善法治，突出重点，对准焦距，找准穴位，击中要害，推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招”。[3]这是对我们的改革提出的新要求，为此，加大简政放权、放管结合改革力度的着力点主要有如下几个方面。

（一）提高所放权力的“质量”

简政放权作为正确处理政府与市场关系的“当头炮”，工作进展轰轰烈烈，总结两年多的工作实践，在接下来的工作中，重点是要提高所下放权力的“质量”。简政放权的目的就是要“用政府权力的‘减法’，换取市场活力的‘乘法’”。如何判断简政放权的“质量”高低？在中央全面深化改革领导小组第十次会议上，习近平总书记道出了判断标准，即“把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感”。为此，应结合《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》（国办发〔2013〕22号）的总体部署，按照李克强总理在今年政府工作报告中关于“把改革开放扎实推向纵深”的要求，从以下几方面推出一批“叫得响、立得住、群众认可”的改革措施，提高“简政”与“放权”的“质量”。

第一，按照“三证合一”的模式深化商事制度改革。为使市场在资源配置中发挥决定性作用，作为简政放权“先手棋”的商事制度改革实施以来，已经形成了“大众创业、万众创新”的热潮，并探索出两种模式。其一，是“三（多）证合办”模式，具体操作方法是由单一的行政服务窗口统一接收材料，然后采取公文流转的方式在相关部门内流转，信息在相关部门间共享，进行并联审批后，由统一的窗口统一发放三（多）证。其二，是“一证三（多）号”模式，具体操作就是在一个证件上打印三个或多个号码，即组织机构代码号、注册号和税务登记号等，并加盖所有审批单位的公章，这实际上是联合证照。但是，这两种模式都有缺点，“三（多）证合办”模式虽然减轻了市场主体的负担，但是很大程度上增加了政府部门的工作量。“一证三（多）号”模式没能解决法律效率问题，所以难以实现与域外市场主体的互联互通。然而，“三证合一”的模式是给商事主体发放一个身份证，并且将组织机构代码号、注册号和税务登记号等合并为一个号码，再建立与之配套的法律法规，从而克服了上述两种模式的缺点，进一步换取市场活力。

第二，制定市场准入“负面清单”。在2014年夏季达沃斯论坛的开幕式上，李克强总理提出了三张清单，可以说，这是确保简政放权顺利开展的利器，也是简政放权的操作指南。其中的“负面清单”，从否定的角度明示企业不能干什么，确保了企业“法无禁止皆可为”的权利，为市场主体松了绑。为此，一方面要研究制定市场准入“负面清单”，并不断完善；另一方面，对于已经制定的“负面清单”，要大力宣传，让投资人有清晰的认识，激发市场主体的干事创业的热情。

第三，进一步取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批。取消或下放审批事项，一方面，要加强底层设计，在遵从由易到难的的前提之下，进行甄别与帅选，选择一些牵动面广、市场主体响应程度高，并且，对国家安全、人民的生命财产安全和社会安全不造成影响的事项进行取消或下放；另一方面，针对前期所取消和下放不彻底的审批事项，要进一步把与之相关联的后置事项也取消或下放。另外，取消或下放审批事项的改革不能局限于中央及国家机关，地方各级政府及部门也要循序渐进取消或下放审批事项。

（二）合理确定权力下放的“位置”

简政放权就是要把权力放给市场、放给社会、放给基层，减少审批环节、缩短审批距离，发挥市场的决定性作用。李克强总理在2013年夏季达沃斯论坛上指出，借助于简政放权，对于该放的权力要放开、要放到位。为此，应从以下几方面进行努力，合理确定权力下放的“位置”。

第一，对于在计划经济体制沿袭下来的、目前毫无必要审批的事项，完全可以取消审批；对于一些微观管理职能，也应取消，将权力还给市场，接下来的工作是加强对市场主体的监督与管理。

第二，对于不关切到国家安全、公共安全，不影响国家整体规划，不需要跨区域协调的事项，如果要审批、核准或备案，应坚持属地原则，把该项权力下放给基层政府。接下来，有两方面的工作要完善。一是要加强对权力承接部门工作人员关于审批、核准和备案工作的业务能力和法律知识进行培训；二是要加强对权力承接部门的工作人员关于审批、核准和备案工作各环节的监管，确保权力在阳光下运行，防止简政放权出现新的“肠梗阻”。

第三，对于部分社会管理的职能，应下放给社会组织，发挥社会力量在管理社会事务中的作用。这里的社会组织包括中介机构、行业学会、行业协会等。当前，一方面，要尽量把社会管理职能下放给学会与协会，因为这类社会组织代表的是整个行业的利益，在企业之间能很好地发挥沟通与协调的作用；另一方面，通过增加中介机构的数量、规范中介机构的行为、割断与政府部门间的利益链条等方式，在承接下放权力的中介机构中，培育竞争机制。

（三）加强对所下放权力的“监管”

实施简政放权这一重大举措的目的，不是为了放权而放权，而是为了准确协调“看得见的手”与“看不见的手”之间的关系，尤其是要纠正政府这只“手”过去存在的越位和缺位的现象，从而打造中国经济的升级版。所以，在今年的政府工作报告中，李克强总理要求“对上级下放的审批事项，要接得住、管得好”，“加强事中事后监管”。为此，建议从以下几方面加强对所下放权力的“监管”。

第一，对于每一项取消或下方的审批、核准或备案的事项，要研究制定相应的监督方案，明确监管部门，实施跟踪监督。

第二，推进社会诚信体系建设。当前特别要加强企业的信息公示制度，建立企业经营异常名录和“黑名单”制度。对于因严重失信或违法被列入“黑名单”的企业及相关责任人，在重新注册登记、信贷等方面，要予以限制，充分体现信用这一市场经济的重要因素的价值。

第三，要重拳打击在食品、安全生产和环境领域存在的问题，让不法分子付出巨大的代价。

第四，加强对监督管理部门人员的行政管理能力、市场经济知识和法律知识的培训，规范监督行为，提高监管能力。

第五，公布政府“权力清单”、“责任清单”。“权力清单”将让政府各部门明确“该做什么”，实现“法无授权不可为”；“责任清单”将让政府各部门明确“怎么管市场”，确保“法定责任必须为”。当前最重要的是尽快设计出这两单，并向社会公布实施，解决在简政放权工作中，政府有些部门的“乱作为”和“不作为”现象。

[1] 李克强. 政府工作报告[M]．北京：人民出版社，2015.

[2] 曹立，田时雨. 深化行政审批制度改革要破解三大难题[J]．中国党政干部论坛，2014，（11）.

[3]习近平. 科学统筹突出重点对准焦距 让人民对改革有更多获得感 [N]．人民日报，2015-02-28.