城乡公共服务均等化现状与对策——以安徽省为例

王伟

（安徽商贸职业技术学院，安徽 芜湖 241002）

城乡公共服务均等化现状与对策
——以安徽省为例

王伟

（安徽商贸职业技术学院，安徽 芜湖 241002）

城乡公共服务均等化是市场经济基本原则的要求，同时也是我国市场经济深入发展提出的新问题。财政资源配置不当可能是导致城乡公共服务非均等的主要原因。通过对安徽省城乡公共服务均等化现状的研究，有助于提出更有针对性的改进措施，同时也将对该地区经济和社会发展起到一定的推动作用。

公共服务；均等化；安徽省；城乡协调发展

近年来，城乡居民在教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等公共服务方面待遇的差别引起了社会的广泛关注。随着我国市场经济改革和政府自身改革的不断向前推进，建立一个公平的基本公共服务体系显得尤为迫切。

安徽省是中国中部拥江近海的内陆省份，近年来经济发展迅速。在中央政府提出城乡公共服务均等化目标的战略背景下，通过研究安徽省城乡基本公共服务均等化的现状并提出一定的对策对于统筹本地区城乡发展、缩小城乡差距、维护社会公平等将具有一定的现实意义。

一、公共服务均等化的基本内涵

公共服务均等化是公共财政的目标之一，是指政府要为大众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。简单来说，就是人人都能享受公共服务，享受的机会是均等的。[1]

公共服务(public service)，是新世纪公共行政和政府改革的核心理念，至今尚无准确的定义，一般认为是指依托于公共组织和公共资源提供的产品及服务。广义的公共服务既包括政府提供的具体公共服务项目，还包括保障市场经济正常运行的法律制度、为纠正市场机制的缺陷而制定的宏观经济政策和微观规制等抽象公共物品。而就狭义的公共服务而言，它包括基础性公共服务，如供水、供电、供气，交通与通讯基础设施；经济型公共服务，如政府提供的科技推广、经济咨询服务、政策性信贷等；还包括社会型公共服务，如教育、科普、医疗卫生、社会保障等。

所谓“均等化”，指受益者同等、均质地受益过程。“公共服务均等化”是一个有中国特色的名词，在欧美发达国家的相关研究中未提及这种现象。而在我国出现这种现象可能有多方面的原因，比如城乡二元经济结构，不同地区之间、城乡之间财政能力的差异等。[2]而城乡公共服务均等化是公共服务均等化最重要的内容，指的是在城乡之间合理配置公共服务的资源，针对他们的不同需求提供最终大致均等的公共服务。对于城乡公共服务均等化，一方面我们认为它不等于“平均化”，而是要结合地域特点、经济实力、思想观念等多方面因素综合考虑不同人群的差异化需求。而另一方面，我们更应清楚地认识到我国城乡之间公共服务供给水平的差距，政府应将关注的重点放在提高农村公共服务供给的数量和质量上。

二、安徽省城乡基本公共服务供给的现状

如前所述，公共服务包括的内容较广泛，本文将主要选取其中的几项基本公共服务来进行探讨。对于基本公共服务内容内涵的界定，各个国家和相关国际组织的标准各不相同。例如印尼把初等教育和公路列为政府财政均等化的内容；加拿大把医疗卫生、教育和社会服务作为联邦政府财政均等化的内容；而联合国儿童基金会和联合国开发计划署在南非将基本教育和初级医疗定义为基本公共服务。[3]

我国国内学者对基本公共服务的内涵也是见仁见智，但都认同基本公共服务与民生息息相关，如应包括教育、医疗和社会保障等。2012年7月，国务院发布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称〈规划〉）,《规划》中指出，基本公共服务的范围一般应包括保障基本民生需求的社会保障、教育、医疗卫生、就业、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。本文将选取其中的教育、医疗卫生、社会保障等项目来分析安徽省城乡基本公共服务的现状。

（一）基础教育

众所周知，九年义务教育是最基本的教育公共服务，所以我们选取普通小学生师比和人均学校建筑面积作为我们衡量的指标。众所周知，就全国的生师比来说，小学教师负担的学生数要高于城市。我们先来看一下近年来安徽省城乡普通小学生师比状况，如图1所示。

图1 安徽省近年来城乡小学生师比

从图1中可以看出，2002至2007年间，安徽省农村小学师生比明显高于城市，2008年基本相当，2008年以后农村小学师生比开始低于城市。但是笔者认为这不能说明全部问题，因为没有把安徽省城乡小学教师的学历层次考虑进去。以2010年为例，尽管农村的师生比17.8已经明显低于城市的20.4，但当年城市小学专任教师中大专以上学历的占比83%，而农村的这一比例仅为65%，安徽省当年农村小学教师中还有55866人只有高中或以下学历。

我们再来看一下人均校舍面积，如图2所示。

从图中可以看出2003至2007年间安徽省农村小学人均校舍面积要低于城市小学，从2007开始，农村小学人均校舍面积开始慢慢超过了城市小学。一方面，这表明安徽省农村小学的办学条件有所改善，另一方面，这和大量农民工进城务工后子女随父母就近入学不无关系。尽管如此，我们还应看到安徽省城乡小学在办学条件质的方面的差别。以2010年为例，安徽省城市小学在校生总数为1769593人，城市小学拥有的教学用计算机总量为76942台，安徽小农村小学在校生总数为2834761人，而农村小学的教学计算机总量仅为41386台，差距不言而喻。

（二）医疗卫生

近年来国内相关学者研究表明，我国城乡公共医疗卫生资源分布严重不均。

2003年，农村人口占全国近70%，每千人中拥有的病床数不到1张，而城市的这一数字为3.5左右。农村每千人只拥有1名卫生技术人员，而城市却超过5名。[3]近年来，这一状况有所改善，但仍不容乐观。

我们以安徽省近年来城乡卫生技术人员的数量作为指标，如图3所示。

图3 安徽省近年来城乡卫生技术人员总量（单位：人）

从图3中可以明显看出，安徽省近年来城市拥有的卫生技术人员的总数要远远超过农村，虽然农村卫生技术人员的数量和城市一样，基本都在处于上升的趋势，但还是可以清楚地看出，二者之间的差距越来越大。2005年，城市的卫生技术人员比农村多147450人，而到了2010年，这个差额扩大为191709人。如果把人口因素再考虑进来，由于农村人口远多于城市人口，在拥有卫生技术人员总量方面城乡差别会更为明显。从质上看，城市卫生技术人员较之于农村卫生技术人员经历了更多更为专业的学习和培训，基本上都属于执业医师或注册护士，总体上医疗卫生水平上也更高一些。

（三）社会保障

从全国来看，农村社会保障体系建设较为落后，社会保障体系建设的重心仍在城镇。不论是基本养老保险、医疗保险还是最低生活保障等，城乡之间的差距均很明显。养老保险方面，2002-2006年，城镇养老保险参保人数增加了27.335%，而农村养老保险参保人数却下降了1.61%；医疗保险方面，2005年城镇职工基本医疗保险人均基金收入1079元，基金人均支出781.88元，而农村的新型农村合作医疗保险人均基金收入和支出分别只有42.09元和34.5元，差距明显；最低生活保障方面，至2006年底，城市最低生活保障人数为2240.1万人，而农村仅为1593.1万，从覆盖率上来看，城乡差距也相当大。[4]

笔者选取近年来安徽省城乡最低生活保障覆盖率来研究安徽省城乡社会保障方面的差距，如图4。

图4 安徽省近年来城乡最低生活保障覆盖率

计算整理而得，其中城市低保覆盖率为城市低保人口占城市总人口的比重，农村低保覆盖率为农村低保人口占农村总人口比重。

从图中清楚地看出，2002-2006年安徽省城乡最低生活保障覆盖率差距明显，从2007年开始，安徽省农村低保覆盖率开始接近并慢慢超过了城市低保覆盖率，这可能主要得益于近年来新农村建设相关政策中对农村社会保障投入力度的加大。从享受低保的人数上来说，2002和2003年农村不过10万人左右，而城市这两年均超过了100万，从2007年开始，前者开始超过后者。但笔者认为这不能说明城乡社会保障差距已经消失，2007年城乡低保覆盖率接近，但城市低保总金额为119365.7万元，而农村这一数额仅为53082.4万元，不足城市的一半，即使到了2010年，二者之间的差额仍有1731.6万元。

从以上分析来看，安徽省城乡在以上几种公共服务供给方面均存在一定的差距，城市的公共服务要远超过农村。但具体来看，城乡相差的程度有所不同。从基础教育方面来看，城乡差距明显缩小，且单从生师比和人均校舍面积的数据上来看，最近的几年农村条件还优于城市，当然，把基础教育质的因素考虑进去，农村还是落后于城市。医疗卫生是我们考察的几个方面城乡差距最大的，且差距有不断扩大的趋势，如果再把农村人口众多且居住分散等因素考虑进去，农村居民的就医条件就显得更差了。社会保障方面，近年来由于新农村建设相关政策的实施，农村的低保覆盖率慢慢接近甚至超过了城市，但应该看到农村人均收入要远低于城市，如以城乡符合最低保障的人数作为基数，差距依然很大。由于数据采集的原因，本文选取的指标较少，可能不能完全展现安徽省近年来城乡公共服务供给方面的差距，可能从现实情况来看，城乡的差距会更大一些。此外，本文也缺少同其他省份及全国城乡公共服务供给方面的对比，这是本研究的另一个不足。

三、推进安徽省城乡公共服务均等化的政策建议

从以上分析来看，加快推进安徽省城乡公共服务均等化的重要性和必要性不容置疑。如何实现这一目标呢？笔者认为关键在于制度设计上。长期的经济实践告诉我们，城乡二元经济结构、不合理的财政管理体制、单一的公共服务的供给模式等都是造成城乡公共服务供给不均的原因。

（一）打破城乡二元结构，统筹城乡公共服务

我国长期以来城市偏向型发展战略是造成城乡公共服务供给不均的重要原因，而其内在原因则在于我国长期以来形成的城乡二元结构，因此，打破这一结构显得尤为重要。

首先，要发展安徽省的农业经济，消除长期以来的工农业“剪刀差”。要消除“剪刀差”需要改革农产品流通体制，使农民成为和国家平等的市场主体；同时要完善农产品市场体系，使农民有组织的参与市场竞争；此外还要完善农产品价格形成机制，确保主要农产品的保护价收购

其次，要加快户籍制度改革。传统户籍制度是我国城乡二元经济和社会结构的重要引发因素。改革户籍制度就要消除各项法律法规中对城市居民和农村居民的各项不公平待遇，实现公民权利上的平等。要去除户籍制度上的各种相关利益，使城乡居民在就业、社会保障等方面挣脱户籍的藩篱。在改革的过程中应遵循从小城镇到大中城市再到特大城市的路线，逐步取消城乡二元户籍制度。[5]2014年7月30日国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着我国进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段，这为我国统筹城乡发展提供了强有力的制度保障，安徽省各级政府必须抓住这一机遇，加快推进城乡户籍制度改革。

（二）改革传统财政制度，增强基层财力

城乡公共服务均等化的前提是各级政府的事权与财权相当，然而我国长期以来一直存在着二者不匹配的问题。我国乡镇一级政府直接面对广大农民，承担着大部分农村公共服务供给的职责，但财力有限。改变这一状况，首先，要增强基层的财力。在明确各级政府在基础教育、公共卫生、社会保障等方面的事权后，应当给予基层政府相应的财权，主要是给予一定的税收权利，为基层政府提供有力的财力支持。其次，可以对中央财政的集中度进行适当的调整，通过增加地方财政收入占全国财政收入的比重，确保基层政府有一定财力可自由支配，保证农村公共服务的供给数量和质量。[6]同时，也要完善中央财政的转移支付制度，安徽省政府必须使转移支付向县乡政府倾斜，向经济落后和欠发达地区倾斜，确保经济条件等存在差异的各地区农村基本公共服务的有效供给。

(三)促进农村公共服务供给机制的多元化

公共服务的特点决定了政府应当是公共服务供给的主体，但这绝不等于说公共服务完全由公共财政承担，农村公共服务亦如此。安徽省各级政府应努力创建多元化的农村公共服务供给机制，引入民间资本，形成以公共财政为主体、多方参与的供给机制。在具体实施过程中供给各方应责权明晰，政府应注意合理配置各方力量，形成有序、可持续的发展模式。基础公共服务如教育、医疗、公共治安等应由政府提供，但并不意味着一定由政府生产，可以通过合同方式由私人生产，再由政府购买。其他公共服务可以选择由公共财政和私人资本混合提供的方式。[7]在选择提供的公共服务方面，应遵循由主到次的顺序，先解决农民和农村地区最迫切的需要，最后建成完整的农村公共服务供给体系。

(四)将公共服务均等化的相关指标纳入政绩考核体系

如前所述，政府是公共服务的供给主体，如何激励各级政府特别是地方政府供给公共服务的积极性是个关键问题。将公共服务均等化的一些重要衡量指标纳入安徽省各级政府的政绩考核范畴是一个不错的选择。具体而言，安徽省地方各级政府可以针对本地区城乡之间公共服务供给的具体状况，将某些重要项目纳入政府年度考核中，这样一方面增强了政府部门的积极性，另一方面也完善了城乡公共服务考核体系。[8]

[1]江明融.公共服务均等化论略[J].中南财经政法大学学报，2006，(3)：43-47.

[2]沙治慧，冯国静.四川省城乡公共服务均等化实证研究[J].城市发展研究，2011，(11)：119-124.

[3]卢现祥，李晓敏，卢青.湖北省城乡公共服务均等化：现状、问题与对策[J].学习与实践，2009，（11）：35-42.

[4]陈凤菊.我国城乡公共服务均等化的现状与改革对策[J].商业时代，2011，(7)：95-96.

[5]王谦，吴楠楠.改变城乡二元制度是实现城乡公共服务均等化的关键[J].经济论坛，2011，（7）：12-14.

[6]张振兴.促进城乡公共服务均等化的财政政策研究[J].现代经济信息，2011，（21）：227.

[7]王济萍.加快发展农村社会事业，积极推进城乡公共服务均等化[J].中共济南市委党校学报，2010，（1）：102-105.

[8]彭尚平，谭亚丽，雷卫，王奎奎.成都市城乡公共服务均等化的评价指标体系研究[J].四川教育学院学报，2010，（12）：34-38.

[9]教育部发展规划司.中国教育统计年鉴2010[M].北京：人民教育出版社，2011.

责任编辑：王玲玲

Status and Countermeasures about Equalization of Urban-rural Public Service——Taking Anhui Province as an Example

WANG Wei
(Anhui Business College of Vocational Technology,Wuhu 241002,China)

The equalization of urban-rural public service is to satisfy the basic principles of the market economy, and it’s also the newproblems followed the further development of Chinese market economy.The improper allocation of fiscal resources may be the main reason of this phenomenon.The study on the status of the equalization ofurban-rural public service in Anhui province is helpful toput forward more specific improvements for the economic and social development in this region.

public service；equalization；Anhui province；coordinated development ofurban and rural

F062.6

A

1671-4288(2015)01-0048-04

责任编辑：王玲玲

2014-12-07

安徽省教育厅人文社会科学项目“实现皖江城市带基本公共服务均等化的实证研究”（项目号：SK2012B190）

王 伟（1983-），男，安徽繁昌人，安徽商贸职业技术学院经贸系讲师，经济学硕士。研究方向：公共经济学。