民众话语权：协商民主实践与研究的逻辑起点

郭鹏

摘 要：民众话语权是指民众在充分了解相关信息的基础上自愿参与公共事务治理，理性表达，合理监督，对公共决策产生实质影响并获得及时反馈的一项基本权利。无论何种形式的协商民主实践都必须以一定程度的民众话语权实现为前提，但民众话语权的实现并不必然意味着协商民主实践。多数协商民主研究将协商民主与民众话语权联系在一起，以民众话语权为逻辑起点符合协商民主下一阶段研究需要。

关键词： 话语权；民众话语权；协商民主；逻辑起点

中图分类号：D62.15 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）04-0011-06

从党的十八大《报告》和党的十八届三中全会《决定》、2014年习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的重要讲话，到2015年初中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，协商民主越来越成为政治实践领域不可或缺的重要方面。而作为一个学术概念，协商民主从世纪之交就被引入国内，受到了众多研究者的重视。协商民主需要建立在某种逻辑起点之上，基于此种逻辑起点的实践或研究才有可能（但不必然）归入协商民主范畴。本文认为协商民主的实践和研究必须以一定程度的民众话语权的实现为前提。尝试回答两个问题，一是如何诠释民众话语权概念？二是如何从实践和研究两个层面把握民众话语权与协商民主之间的关系？

一、民众话语权

（一）西方理论界使用的话语权概念

西方马克思主义学派、后现代主义学派等对话语权均有不同认识，形成了各自的话语权观。

一是以葛兰西为代表的西方马克思主义学派话语权观。早在20世纪二三十年代，意大利马克思主义理论家葛兰西的文化领导权理论就涉及了话语权问题。他重新区分了市民社会与政治社会，并将市民社会视为与政治领域并列的伦理文化和意识形态领域。葛兰西认为，资产阶级在取得政权之后非常重视引导、操纵伦理文化和意识形态，西方国家已经进入了市民社会与政治社会的平衡阶段。他以类比的方法来说明西方国家政权与市民社会之间的关系，“假使国家开始动摇，市民社会这个坚固的结构立即出面。国家只是前进的战壕，在它后面有工事和地堡坚固的链条”，[1]所以西方革命的核心是争夺伦理文化和意识形态领导权。基于此种认识，葛兰西主张西方国家的无产阶级应当首先争夺伦理文化和意识形态领导权，然后再寻找恰当时机掌握国家政权。

尽管各界对葛兰西文化领导权理论的评价分歧较大，但多数研究者承认其丰富了话语权理论。一方面，文化领导权理论产生于特殊历史时期，不可避免地带有阶级斗争的痕迹；另一方面，文化领导权却没有明显的暴力或强制性的意味。在葛兰西那里，统治方式既包括直接的强制性的统治，也包括基于自愿和同意的统治。文化领导权，有别于传统意义上的直接的强制性的统治，而是指被统治阶级出于自愿接受一系列法律制度和世界观，服从统治阶级在伦理文化和意识形态上的领导。从系统论的角度分析，葛兰西所理解的文化领导权是一种更具柔性且十分有效的复杂系统，它建立在民众一定程度的知晓并且认可的基础之上。而正是民众的知晓和认可，保障了统治阶级在伦理文化和意识形态上的领导权，维护了系统的正常运转。

继葛兰西之后，法国马克思主义哲学家阿尔都塞、德国法兰克福学派主要代表人物哈贝马斯等也分别阐述了自己的话语权观。西方马克思主义学派对资本主义的意识形态多持批评态度，对中国马克思主义意识形态语境中的话语权研究影响较大。

二是以福柯为代表的后现代主义学派话语权观。话语几乎是贯穿福柯思想的一个关键概念，但对福柯而言，话语的含义并非固定不变，而是随着研究内容和研究方法的变化而变化，在不同时期和不同著述中有着不同的指向。福柯认为，“话语意味着一个社会团体依据某些成规将其意义传播于社会之中，以此确立社会地位，并为其他团体所认识的过程。”[2]同时，话语是根据一定的程序被控制、选择、组织和再分配的，应将其放置在复杂的社会网络中进行分析。

福柯的话语权观与其权力观紧密联系在一起，他认为话语与权力如影随形并逐渐结合，话语既是权力的产物同时又产生权力。话语与权力之间还存在一种张力：话语既有服务权力的一面，也有抗拒权力的一面。需要注意的是，福柯所理解的权力比政治权力更加宽泛，实际上，他认为权力无处不在，已经渗透到社会生活的各个领域和每个环节。福柯认为规训机制在17和18世纪逐渐扩展，形成了所谓的规训社会，权力的规训方式“渗透到其他方式中，有时是破坏了后者，但它成为后者之间的中介，把它们联系起来，扩展了它们，尤其是使权力的效应能够抵达最细小、最偏僻的因素。它确保了权力关系细致入微的散布”。[3]基于自己的权力观，他认为话语不是一种思想和静止的结构，而是一种实践的权利，强大到能够渗透进人的思想并对其施加精密控制。

除了福柯以外，布尔迪厄、贝克等著名社会学家也分别阐述了自己的话语权观。相对于西方马克思主义学派而言，他们更加关注个体的、碎片化的话语权，以及多元、平等、差异性的话语空间，也对当前中国学术界话语权研究产生了较大影响。

（二）国内学术界使用的话语权概念

国内学术界常常在四种语境中使用话语权概念。

一是针对马克思主义意识形态进行话语权分析。此语境中的话语权研究集中在马克思主义理论、政治学等学科领域，深受文化领导权理论影响。多数研究者认为，牢牢掌握意识形态工作领导权和主导权，既有助于壮大主流思想舆论，扎实推进社会主义文化强国建设，又有助于加强和改善党的领导，维护社会安定有序。

二是针对某些阶层或群体进行话语权分析。此语境中的话语权研究集中在政治学、管理学、教育学等学科领域，比较关注弱势群体。世纪之交以来，农民和农民工一直是这类研究的重点，近年来，关于知识分子、教师与学生、医护与病患的话语权研究呈增长态势。

三是针对某些公共事务进行话语权分析。此语境中的话语权研究集中在管理学、政治学等学科领域，较多借鉴治理及其相关理论。政府与民众之间的关系一直是这类研究的重点，多数研究者主张政府管理与基层民主有机结合，逐步扩大民众有序政治参与。

四是结合互联网尤其是博客、微博等社交平台进行话语权分析。此语境中的话语权研究集中在新闻传播学、政治学等学科领域，是四类研究中发展最为迅猛的一个。网络空间中的话语现状及其制度化建设一直是这类研究的重点，多数研究者认为网络空间中的话语现状是现实社会的反映和延伸，需要客观看待并合理引导高涨的网民参与热情，使其逐步走向制度化。

上述分类并非绝对，很多研究成果都是在多重语境中使用话语权概念。除了上述四类，还有研究者在其他语境中使用话语权概念，如国际话语权、大众传媒的话语权关系、学术期刊的话语权、民间文学以及少数民族文学的话语权等。话语权是一个外延十分宽泛的概念，要想减少歧义，就必须从某种意涵出发对其加以限定。

（三）民众话语权

所谓民众话语权，是指民众在充分了解相关信息的基础上自愿参与公共事务治理，理性表达，合理监督，对公共决策产生实质影响并获得及时反馈的一项基本权利。民众话语权的主体是民众个体以及由个体组成的各类阶层、团体和群体，如农民、农民工、市民、教师、学生、企业职工、社团成员，以及各种形式的网民群体。客体至少包括三个方面：一是在充分了解相关信息的基础上自愿参与公共事务治理，理性表达，合理监督的权利；二是对公共决策产生实质影响的权利；三是获得及时反馈的权利。核心问题是权力与权利之间的关系，集中体现为政府与民众之间的关系。民众话语权既存在于现实社会，也存在于网络空间。

需要注意的是，民众话语权不是独立概念，而是从现代政治意涵角度对话语权的限定和阐释。一是将其限定在国内，排除了国际话语权因素；二是限定在行政和管理领域，排除了阶级统治和意识形态因素；三是限定在民众的权利层面，排除了文学、期刊等的话语权因素。所以，民众话语权主要对应了前文第二至第四类语境中的话语权研究。

二、民众话语权与协商民主实践

不管西方还是国内，成功的协商民主实践至少包含两个核心要素，即较为普遍的民众话语权实现和运转良好的偏好转换。具体到中国的政治生态当中，民众话语权与协商民主实践之间的关系可以从三个方面进行把握。

（一）无论何种形式的协商民主实践都必须以一定程度的民众话语权实现为前提

关于新时期中国的协商民主实践形式，目前尚无一致的定论。2015年初，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，归纳出政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商共7类渠道。这是迄今为止最权威的关于协商民主实践形式的官方研判，是依据协商渠道进行的分类。

如果依据发生情境、制度化水平等多维要素进行划分，则包括政协工作中的协商民主实践、国家—社会互动中的协商民主实践、基层民主中的协商民主实践、网络空间中的协商民主实践四种基本类型。每种类型又包含若干具体实践形式：第一类包括专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商、双周协商等；第二类包括听证会、民主恳谈、政府信息公开、重大事项社会稳定风险评估、民情沟通日、民考官、人民陪审员等；第三类包括社区居民议事会、农民议事会、基层组织和社会组织协同治理等；第四类则依托网络公共论坛（如天涯论坛、百度贴吧、高校BBS）、新闻跟帖、微博、微信等网络平台发展出不同的具体实践形式。

无论何种形式，协商民主实践都必须以一定程度的民众话语权的实现为前提。协商民主首先意味着扩大民众有序政治参与，而政治参与的核心就是民众话语权问题。可以认为，缺失了民众话语权的政治参与必然流于形式，也产生不了真正意义上的协商民主实践；民众话语权的实现程度决定了政治参与的广度和深度，深刻影响着协商民主实践的成功几率和最终效果。协商民主实践必须以一定程度的民众话语权的实现为前提，这是将民众话语权视为协商民主实践逻辑起点的主要原因。

（二）民众话语权的实现方法可以多种多样

民众话语权的实现没有固定模式。有些主要发生于现实社会，如协商民主实践的前三种基本类型；有些主要发生于网络空间，如第四种基本类型。有些较多借助公权力，如前两种基本类型；有些较少借助公权力，如后两种基本类型。有些通过社会精英间接实现，如大多数政协工作中的协商民主实践；有些则以普通民众直接参与为主，如大多数基层民主中的协商民主实践。很难找到两种完全一样的实现方法。即使同一种协商民主具体实践形式，发生在不同地方、不同时间段、不同案例当中，也会在民众话语权实现方面表现出某种程度的差别。

不妨以四川遂宁等地的重大事项社会稳定风险评估①为例。社会稳定风险评估属于协商民主实践第二种基本类型当中的一种具体实践形式，其民众话语权实现主要发生于现实社会，较多借助公权力，以普通民众直接参与为主。2005年初，遂宁出台《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》，标志着社会稳定风险评估的正式产生。过去10年间，社会稳定风险评估由地级市到省再到中办发文，直至写进十八大《报告》和十八届三中、四中全会《决定》，经历了一个自下而上的发展过程。如今，全国各地基本建立了社会稳定风险评估或类似的机制、机构。

各地在社会稳定风险评估中的民众话语权实现方法不尽相同。例如，东部沿海经济发达地区已经越来越多地通过第三方机构进行独立调查，搜集反映民众利益诉求；而包括遂宁在内的许多地方受到经济发展等条件限制，尚无法借助第三方机构的力量，某些时候只能邀请部分专家学者提供咨询意见。即使同一个地方，民众话语权的实现方法在不同时间段和不同案例当中也会有所不同。例如，遂宁会根据具体情况综合运用不同的风险评估方法，有时通过入户走访和问卷调查较全面地了解民众基本态度，有时借助座谈会和听证会邀请民众代表发表意见，有时则会从公检法和信访等部门所掌握的线索入手来了解民众的意见和主张。

社会稳定风险评估仅是协商民主的一种具体实践形式，实际上，其他协商民主实践中的话语权实现方法也是多种多样的。究其原因，这既是协商民主实践尚处于起步阶段，还未形成完整有效机制的一种表现；也与各地在经济发展和经济结构、户籍人口和常住人口构成、政治生态、地方政府重视程度和策略选择等方面的差异有关。随着协商民主广泛多层制度化发展，民众话语权的实现方法将逐步走向制度化、规范化、程序化。与此同时，各地也会陆续出现更加多样的协商民主实践，以及与之相适应的民众话语权实现方法。只要这些方法符合民众利益诉求和地方工作实际，就能够为协商民主实践奠定良好基础。

（三）民众话语权的实现并不必然意味着协商民主实践

协商民主实践必须以一定程度的民众话语权实现为前提，但后者却不是前者的充分条件。近年来涌现的许多地方政府创新案例尽管建立在民众话语权基础之上，但并非严格意义上的协商民主实践。

以济南市12345市民服务热线②为例。该热线是在原市长公开电话基础上，通过整合城管、市政、环保、工商等38条政务类公共服务热线，于2008年9月正式开通的一条多功能公共服务热线。截至2014年底，日均受理市民电话八千多个，日均通话时长436小时，日均受理市长（省长）信箱41件、短信73条、微博39条、微信54条。市民诉求涵盖咨询、求助、建议、投诉四大类，依次占比51%、39%、9%、1%。热线还通过对民众诉求进行分类整理、综合研判，以“呈报件”等形式服务政府决策。开通以来，12345热线促使政府管理模式由“管制型”、“审批型”政府向现代“服务型”政府转变，激发了民众参与社会管理的积极性，扩大了决策监督的民意基础。在此意义上，12345热线既是借助先进技术平台开展的地方政府社会管理创新，也属于典型的民众话语权实现的过程。

不过，12345热线在整体上并不包含协商民主实践的另一个核心要素——偏好转换。协商民主不仅要求民众自由、平等地发表意见，而且要在充分了解他者观点的基础上，通过公开讨论和理性比较实现偏好转换。与其他民主形式相比，协商民主更加注重偏好转换而非利益聚合。这有助于克服多数决定原则的种种弊端，最终实现公共利益的一致表达。事实上，偏好转换是协商民主区别于其他民主形式的重要特征，也是判断地方政府创新案例是否属于协商民主实践的一个突出标识。12345热线为政府和民众提供了信息沟通平台，但绝大多数交流发生于政府与民众、部门与民众、部门与部门之间，民众与民众之间的交流较少。同时，热线关注的内容虽然丰富但却分散，持续性不强，热线本身也无法为民众提供有效的公共讨论空间。这些原因导致12345热线在整体上不包含偏好转换过程，因而不属于严格意义上的协商民主实践。

12345热线包含协商民主因素。例如，济南市政协与热线合作，于2013年创设“12345政协提案线索直通车”，以界别为单位组织委员现场接听电话，有效加强了委员与市民之间的联络。“12345政协提案线索直通车”成为济南市政协推进协商民主广泛多层制度化发展的一个重要创新。尽管12345热线不是严格意义上的协商民主实践，但却包含协商民主因素，属于宽泛意义上的协商民主相关实践。

类似济南市12345热线的地方政府创新案例还有很多，如辽宁的民心网、山东济宁的马上就办办公室、浙江庆元县的异地便民服务中心等。在深化政治体制改革的大背景下，这些案例的一大主旨就是要推进政务公开和社会治理，扩大民众有序政治参与。许多地方政府创新虽是落实民众话语权的过程，却不能据此将其归入协商民主实践范畴，任意扩大协商民主外延。只有同时具备民众话语权实现和偏好转换两个核心要素，才能称得上协商民主实践。所以，民众话语权实现并不必然意味着协商民主实践，而只是其必要条件。

三、民众话语权与协商民主研究

（一）多数研究自觉不自觉地将协商民主与民众话语权联系在一起

除了译介西方协商民主研究成果，国内协商民主研究还至少包括四类：一是阐述中国协商民主的基本概念、功能特征及其相关理论；二是从宏观角度探讨中国协商民主制度体系；三是从微观角度观察中国协商民主实践案例；四是探讨网络空间中的协商民主。不管哪类研究，多数情况下都自觉不自觉地将协商民主与民众话语权联系在一起。

第一类研究较多关注中西协商民主之间的联系和区别，认为中国的协商民主能够更好地实现人民当家做主的权利。例如，高建认为，中西协商民主之间存在本质区别，相比之下，中国的协商民主具有更加丰富的内涵和民主实质、更加广阔的协商空间和制度优势。[4]第二类研究试图全面系统地分析现阶段中国协商民主制度体系，认为中国的协商民主具有利益表达功能。例如，韩冬梅认为，中国协商民主制度体系包括人民代表大会制度中的协商、基本政治制度层面的协商、基层民主和群众自治制度、人们个体利益和诉求表达制度、民主集中制的决策制度等，当代中国的协商民主能够最大程度地反映公民的利益和诉求。[5]第三类研究结合具体案例以小见大分析协商民主实践，认为协商民主实践能够有效屏蔽社会不平等的影响，赋予民众平等协商的机会和权利。例如，陈朋发现，在温岭泽国镇参与式预算试验中，经常被诟病的乡村选举民主是乡村精英游戏的现象得以消除，男女老幼等不同层面的普通民众得以参与其中。[6]第四类研究侧重分析基于具体网络平台的协商民主实践，认为网络空间中的协商民主实践有助于促进网民甚至普通民众的政治参与。例如，陈剩勇和杜洁认为，互联网公共论坛打破了空间和时间的限制，增加了公民全面参与以及公民与政府之间直接沟通的可能性，为大规模政治体系中如何实现协商民主的问题找到了解决之道。[7]

多数研究没有直接使用民众话语权概念，而是从政治参与、利益表达等角度入手。这些与民众话语权彼此交叉，包含了大量民众话语权因素，可以被视为民众话语权的相关研究。当然，多数研究将民众话语权在某种程度上的实现视为协商民主的功能或意义，而不是从民众话语权出发来研究协商民主。但至少，多数协商民主研究都自觉或不自觉地将协商民主与民众话语权联系在一起，承认民众话语权之于协商民主研究的前提性作用。

（二）以民众话语权为逻辑起点符合协商民主下一阶段研究需要

国内的协商民主研究已经超过10年，积累了大量研究成果、一手素材和研究经验，同时，随着党的十八大《报告》以及2015年初中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等一系列中央文件的发布，国内协商民主研究正在表现出许多新的特征。例如，越来越多地借鉴官方语境中的协商民主概念及其使用习惯；日益关注地方实践和网络空间中的协商民主实践；越来越重视协商民主的理论体系构建和跨学科研究等。民众话语权恰好能够适应协商民主未来研究方向，为其提供更加宽广的研究视野和更加严谨的逻辑框架。

一是为学术语境中的协商民主与官方语境中的协商民主提供沟通、整合渠道。在很长时间内，学术语境与官方语境中的协商民主差异明显，甚至学术界内部也没有完全统一意见。十八大之后，学术界开始越来越多地吸收官方语境中的协商民主概念及其用法，在党的群众路线、政治体制改革、社会主义政治文明以及国家治理体系和治理能力现代化等框架内研判协商民主。民众话语权既是一个学术概念，又与人民当家做主、党同人民群众的血肉联系等官方用语在本质上具有高度一致性。从民众话语权角度出发探讨协商民主，能够减少概念歧义，有效沟通乃至整合不同语境中的协商民主研究。

二是为地方实践和网络空间中的协商民主实践研究提供理论支撑。国内协商民主研究一直比较重视地方实践和网络空间中的协商民主实践，如对温岭民主恳谈和网络公共论坛的研究。由于，受案例数量限制，此类研究仍然整体偏少。况且在没有合适的中观理论支撑的情况下，此类研究只能更多着眼于个案分析，通过扎根理论的方法进行探索和创新。随着地方政府创新力度加大和互联网新技术、新应用的日新月异，相关案例正在大量出现，可供选择的范围明显扩大。民众话语权尤其是客体方面的三项权利，恰好能够提供发现问题、分析问题、解决问题的中观理论支撑，满足此类研究未来需要。

三是为理论体系构建和跨学科研究创造现实条件。过去十多年的国内协商民主研究在整体上还处于起步阶段，较多关注概念探讨和具体问题。随着研究的持续深入和国家政治建设的需要，许多研究者已经有意识地致力于理论体系构建和跨学科研究。在此背景下，民众话语权的优势得以显现。其一，话语问题既有强烈的现实关怀，又具有广阔而深刻的抽象思辨空间，能够赋予理论体系更多的张力和活力。其二，作为一个跨学科的概念和领域，民众话语权能够为政治学、传播学等相邻学科提供共同研究协商民主的沟通平台。无论是对于理论体系构建还是跨学科研究，民众话语权都具有现实意义。

余论：统一于深化政治体制改革的民众话语权与协商民主

中国正处于现代化进程的关键阶段，面对日趋多元的经济社会结构、利益诉求、价值追求，面对日趋强烈的民众政治参与意愿和相互交织的社会新旧矛盾，需要不断深化政治体制改革。作为深化政治体制改革的重要内容，协商民主被寄予了很高的期望。在实践层面，协商民主的关键是“怎么办”，即如何通过加强协商民主建设来解决现实问题。在研究层面，协商民主的目标是构建中国协商民主理论体系，为相关实践提供行之有效的理论依据和现实指导。将民众话语权视为协商民主实践与研究的逻辑起点，有利于提高普通民众说话的分量，增强他们在公共决策制定和实施中的重要性。当然，民众话语权不仅体现为说话的权利，还体现为民众声音被合理重视的政治环境和法治保障——这些正是深化政治体制改革的重要目的。在此意义上，民众话语权与协商民主统一于深化政治体制改革。

注释：

①相关资料主要基于天津社会科学院“舆情表达与协商民主地方实践”调研小组于2014年4月在四川遂宁的实地调查。

②相关资料主要基于天津社会科学院“舆情表达机制建设与协商民主体系构建”调研小组于2015年1月在济南的实地调查。

参考文献：

[1]〔意〕安东尼奥·葛兰西. 狱中札记[M]. 葆煦译. 北京：人民出版社，1983.180.

[2]王治河. 福柯[M]. 长沙：湖南教育出版社，1999.159.

[3]〔法〕米歇尔·福柯. 规训与惩罚：监狱的诞生[M]. 刘北成，杨远婴译. 北京：生活·读书·新知三联书店，2003.242.

[4]高建. 两种不同的协商民主[J]. 山东社会科学，2014，（2）.

[5]韩冬梅. 西方协商民主理论研究：兼论比较视野中的中国协商民主理论构想[M]. 北京：中国社会科学出版社，2008.289-294.

[6]陈朋. 国家与社会合力互动下的乡村协商民主实践：温岭案例分析[M].上海：上海人民出版社，2012.328.

[7]陈剩勇，杜洁. 互联网公共论坛：政治参与和协商民主的兴起[J]. 浙江大学学报（人文社会科学版），2005，（3）.