中国古代职务与职级并行的历史经验

思泉

2015年1月，中央印发《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，明确提出在县以下机关推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩的制度。这项制度的实质，是通过强化职级的作用而未必仅以提拔职务的方式激励基层干部，用以解决基层干部待遇低、晋升难的问题，保证基层干部队伍的稳定。

回顾历史，可以发现，类似的做法古已有之。

两难抉择

西汉元康元年（前65），汉宣帝亲自主持实施了一次大规模人事调整，要求择选朝中通达政事的博士、谏大夫外派出任郡国守相。在这次人事调整中，谏大夫萧望之被选派担任平原太守（今山东德州一带）。但萧望之却不愿离京，不久上疏汉宣帝说：“陛下哀悯百姓，担忧地方治理，所以悉派谏官以补郡吏，这份心情足以理解。但朝无诤臣则不知过，国无达士则不闻善，这是忧其末而忘其本啊！希望陛下更加重视内臣选拔，只要朝廷纳谏忧政，恪守治道，外郡不治，岂足忧哉？”

汉宣帝与萧望之的争论，实质是对人才资源如何在中央（上级）与基层之间进行合理分配的分歧。一方面，在单一制中央集权制下，中央政府负责国家大政方针的制定，需要将最优秀的人才集中到中央来，包括从基层遴选人才，以强化中央政府的控制力与向心力。另一方面，基层作为国家政权的神经末梢和政策实施的落脚点，与国计民生息息相关，同样需要大量人才的聚集。但由于权力自下而上集中，各项政策指令、资源调配以及下级官员的进退留转、待遇保障都来自上级，特别是在科层制下，越往基层，官员数量越多，级别越低，权力越小，上升通道也越窄，这就不可避免会对基层官员的向上流动愿望和抱负造成冲击，从而，就产生了国家治理中如何保持基层官员稳定的两难。

值得一提的是，两汉之时，官与吏并无截然区分，不少重臣名相都是从佐吏做起，特别是县令多取郡吏之尤异者。只是后来官吏分离，胥吏地位下沉，受到严格限制，没有升迁希望，同时不像官员有回避、调任等约束，于是专于弄权，成为官场蠹害。这也告诉我们，重视基层“小吏”的“职业发展”，使他们保持良好的心态、状态，对于吏治整饬，绝非小事。

解决办法

那么，古人又是如何解决这一难题的呢？尽管中国古代向来有守令擢入台省、郎官出宰百里的传统，中央政府经常将富有地方治理经验的优秀人才选拔到中央，及至出任公卿将相，同时有意识地选派中央官员到地方任职，一可以丰富其经历，二可以为地方输送人才，正如唐玄宗即位之初颁布诏令所强调，“选京官有才识者除都督、刺史，都督、刺史有政迹者除京官”，“永为恒式”。

然而，在金字塔形的权力结构下，不可能所有优秀基层官员都能得到提拔，京官外派也不可能成为地方官员选配的主要渠道，否则，客观上将挤压地方官员为数不多的上升空间，挫伤其积极性。换言之，更重要的问题是如何鼓励基层官员安心岗位、勤勉工作。

对此，汉宣帝同样给出了很好的回答：“太守，吏民之本，数变易则下不安。民知其将久，不可欺罔，乃服从其教化。”就是说，包括太守在内的地方官员如果任职飘忽不定，下属及百姓知其在任不久，对其政策能否持久将失去信心，甚至阳奉阴违，只有知其任职将久，才不敢虚以应对。因此，对考核优异、吏民称颂的太守，汉宣帝常以玺书勉励、增进秩俸、赐予赏金及至封侯授爵等进行褒奖，而未必简单以提拔作为奖励，可谓多管齐下、用心良苦。

汉代保持地方官员任职稳定的做法，一直为后代所继承。历史上大多数朝代都规定了太守、县令三年一任，非任满不得迁转。武则天时，史学家刘知几上疏，建议“刺史非三岁以上，不可迁官”，唐德宗时曾下令对优秀县令授予荣誉虚衔而命其仍居本职。明代对知县三年一考，六年再考，九年通考，对任职届满而业绩卓著的知府、县令往往仍命其留任而以增进品秩作为补偿。例如，明代知府品秩为四品，但况钟守苏州、陈本深守吉安，因深孚民望，一再留任，品秩增至三品;陈敏知茂州，累加秩至四川布政司右参政，“仍视州事，在州二十余年，秩既高，诸监司郡守反在其下”。清代赵翼在《廿二史札记》中专门辟条“因部民乞留而留任且加擢者”，总结“古来重吏治者，多以久任为效”，对保持基层官员任职稳定作出了强调。

待遇保障

在众多对基层官员的激励措施中，最重要的无疑是提高薪俸。正如吕思勉先生在《中国制度史》中所总结的，“历代制禄厚薄虽有不同，其足以养其身，赡其家，使其润泽及于九族乡党而犹有余裕，则一也”，并认为“官禄至近代而大薄，亦为官吏不能清廉之原因”。顾炎武在《日知录》中也谈到，“今日贪取之风，所以胶固于人心而不可去者，以俸给之薄而无以赡其家也”。显然，他们都意识到了官员俸禄与廉洁之间的客观联系。

尽管孔子曾说，“君子谋道不谋食”，“君子忧道不忧贫”，孟子也曾说，“古之人未尝不欲仕也，又恶不由其道”，这一思想也一直为后世士子所谨记恪守;然而，与此同时，孟子也承认，“仕非为贫也，而有时乎为贫”，也就是说，入仕为官，目的在于弘道，但又不能不看到这也是谋生的一种手段，脱开物质利益一味高倡弘道，对于大多数人而言，事实上也是很难做到的。特别是对于基层官员来说，承担着大量繁重的日常事务，又和百姓直接打交道，如果没有一定的物质保障，弘道难免就会流于空谈，清正廉洁恐怕也是难上加难。

西汉神爵三年（前59），汉宣帝颁布诏令，强调“吏不廉平则治道衰。今小吏皆勤事而俸禄薄，欲无侵渔百姓，难矣！其益吏百石以下俸十五”;东汉建武二十六年（50），光武帝下诏“增百官俸，其千石以上，减于西京旧制;六百石以下，增于旧秩”，着重点都是提高基层官员的俸禄。

值得一提的是，汉代官员的俸禄，从号称万石的三公到百石以下的斗食佐吏，一共二十多级，但一些表现突出的郡县佐吏，俸禄经常能到百石、二百石。汉代吏治之盛，与此亦有很大原因。

西晋泰始三年（267），晋武帝诏曰，“今在位者，禄不代耕，非所以崇化本也，其议增吏俸”。唐代宗时，杨绾为相，欲推行廉政，却先增益百官俸禄。可见，古人很早就意识到，若不能给予官员充分的物质保障，使他们免除后顾之忧，实现廉洁可谓

难矣！

历代官俸，论者多以宋代为厚。事实上，宋代之前，官俸亦不可谓之为薄。唐懿宗时，毕諴为相。毕諴出身寒微，其舅为太湖县伍伯，也就是县衙里一个役卒。毕諴深以为耻，一再派人劝其舅辞去差事，并允诺为他另授一官，其舅却屡屡不听。毕諴无奈，于是特意任命杨载为太湖县令，“嘱之为舅除其猥籍，津送入京”。杨载到任后，“具达諴意”，其舅一开始依旧推脱说：“我这么一个卑微之人，怎会有当宰相的外甥？”然而杨载反复劝说，其舅最后终于吐露实情：“我虽是小吏，每年都能拿到六万的事例钱，倘不犯错，终身优足，不知他到底还要给我升什么官呢？”杨载不得已，将这些话转告毕諴，毕諴听后，大为叹赏，从此不再勉强其舅。可见，唐代基层官吏待遇之优，以至于一个不入流的州县役卒都安于其位，宁可尽职于事不出差错，也不愿升官迁移发生变故。

反观之，历代官俸，以明清最薄，而明清两代吏治之堕落、腐败之盛行，亦达到了顶峰，前述顾炎武之语可谓痛彻之言。事实上，当时已有人注意到了这一问题。明英宗正统六年（1441），巡按山东监察御史曹泰上奏，指出今在外诸司文臣“其禄不赡，则不免失其所守，而陷于罪者多矣”，请求“量为增益，俾足养廉”，可惜意见虽对，却终不得行。

必须指出，提高基层官员的待遇，只是手段而非目的，其目的仍是使官不敢贪、吏不敢渎，只不过“必禄足以赡其身，而后监察有所施”。换言之，若不严以惩贪，则厚禄毫无意义。正如前述曹泰在所上“增禄”奏章中亦强调，“如是而仍有贪污，惩之

无赦”！

历史启示

对业绩突出的地方官员，不简单地予以提拔，而采取增进品秩等方式进行激励，这与我们今天提出建立干部职务与职级并行制度，可谓异曲同工。

目前，我国公务员采用了职务与级别两条晋升通道，但实践中，以职务为中心根深蒂固，级别被弱化、虚化。这也是“官本位”思想不能从根本上予以清除的重要原因。在这种情况下，建立职务与职级并行制度，强化职级对干部的激励作用，对于稳定基层干部队伍，解决他们“求进步，盼稳定”的愿望，具有突出的现实意义。

事实上，新中国成立初期，也实行过职务与级别分离的做法，对职务重在权责，对级别重在待遇，因此出现级别大职务小或有级无职的现象，特别是对一些资历老但行政职务不高的同志，定予了很高的级别，如当时中央机关有不少11、12级干部，职务却只是干事。虽然这一制度并非只针对基层干部，但对于今天的改革亦有不少借益之处。

那么，回顾古人的实践，又有哪些能为今天的改革提供借

鉴呢？

首先，畅通激励各种手段。激发基层干部的积极性，勉励其扎根基层、敬业奉献。除了建立职务与职级并行制度，提高其职级待遇，还包括上级遴选、提拔重用、荣誉表彰等，每种手段都有其作用，不可顾此失彼。

其次，监督与激励相并举。建立职务与职级并行制度，提高基层干部的待遇，只是手段而非目的，从反腐的角度上看，这更多的是解决“不必为”的问题，只有多管齐下、多措并举，特别是强化考核监督，才能使“不必为”与“不敢为”“不能为”“不愿为”的机制同时发生作用。

最后，必须审慎推进改革。应当看到，干部待遇一直是社会舆论十分关注的敏感问题，提高基层干部待遇，既要实事求是，随经济社会总体发展循序渐进，又要照顾社会情绪，防止引发反弹，保证这项改革真正取得成果、发挥成效。