县域基础设施建设PPP 模式应用的制度优化研究

黄拥政

(湖南省财政厅，湖南 长沙 410000)

应用与推广PPP 模式是解决新型城镇化过程中基础设施建设融资困难的重要举措［1］。随着PPP 的顶层设计以及相关配套政策措施不断完善，不仅是大中城市，广大县(市、区)和乡镇基础设施建设领域，在PPP 的推广和应用方面都有着广阔的空间。2014 年9 月至今，国务院和财政部等部委以及多数省市政府出台了系列文件，旨在有效规范、细化基础设施建设PPP 模式应用的实务操作。梳理现行法律、行政法规、部门规章、地方政府规章及地方政府部门规范性文件，归纳总结其存在的缺陷，提出优化、构建科学、可操作的基础设施建设PPP 模式应用制度体系的政策建议，具有重要实践指导价值。

一、基础设施建设PPP 模式应用的现有制度

1、国家层面基础设施建设PPP 模式应用的现有制度

基础设施建设是新型城镇化的重要支撑，新型城镇化进程的加快要求基础设施建设的快速跟进，因而新型城镇化过程中基础设施建设的资金需求巨大。受多种因素影响，全国各地普遍面临着基础设施建设融资困难的瓶颈制约。为了在基础设施建设领域大力推行、顺利推行PPP 模式，国务院和财政部等部委出台了PPP模式应用系列相关指导文件(表1)。

表1 国家层面PPP 模式应用相关文件

随着全面深化改革的推进，PPP 模式逐渐从理论探讨层面延伸至实践应用层面。国务院和相关部委，先后发布多部文件以全面推进、规范PPP 模式的应用。相关文件主要内容是四个方面:一是政府和社会资本合作的具体要求。2014 年12 月4 日，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》两个文件，对PPP 项目识别、准备、采购、执行、移交的程序和PPP 项目的全生命周期管理、定期组织绩效评价等进行明确规定，公布了首批30 项PPP 示范项目;发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014 版)》两个文件，对PPP 项目适用范围、操作模式选择、部门联审机制、合作伙伴选择、项目操作流程、规范价格管理、开展绩效评价、政策保障机制构建、做好示范推进以及通用合同规范等方面，对开展政府和社会资本合作提出具体要求。这些文件的出台对PPP 模式推广具有里程碑作用，为解决基础设施建设PPP 模式应用所固有的收益少、投资回报周期长等问题提供了规范指导。二是地方政府财政承受能力论证。2015 年4 月14 日，财政部发布《关于印发＜政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引＞的通知》，对PPP 项目运作后地方政府财政承受能力论证原则、责任识别、支出测算方法、能力评估、信息披露作了详细规范。三是特许经营协议的规范。2015 年4 月21 日，国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对特许经营适用领域和特许经营协议订立、履行、变更、终止、监督管理、公共利益保障、争议解决、法律责任加以明确规定，是规范PPP 模式具体运作管理、推进PPP模式应用的重要制度设计。四是继续推进PPP模式应用政策保障机制建设。2015 年6 月25日，财政部印发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》，要求加快推进首批示范项目实施、组织上报第二批备选示范项目，优先支持融资平台公司存量项目转型为PPP 项目，建立“能进能出”的项目示范机制、加强业务指导和技术支持、完善示范项目扶持政策体系，大大提高PPP 模式应用的可操作性。相继出台的PPP 模式其他文件，主要细化了不同领域PPP 模式应用的操作流程。

可见，国家宏观层面相关文件正力求逐一解决PPP 模式应用的实践操作问题，政府对PPP 模式项目选择、运作监管及政策保障的制度规范正日趋完善。但是，多部委文件齐发，特别是财政部和发展改革委2014 年12 月4 日文件的争相出台，市场担忧“如果缺乏协调，不同部委发出的声音难免有乱调、重音现象，形不成和弦，可能导致地方政府无所适从”［2］。合理界定政府各部门对PPP 项目的管理职能，成为PPP 项目运作下一阶段亟待解决的问题。

2、兄弟省市基础设施建设PPP 模式应用的现有制度

目前多数兄弟省市出台了政府和社会资本合作模式(PPP)实施方案(表2)。这些方案存在如下特点:一是部分省市文件出现了负面清单和正面清单两种方式。甘肃规定除法律、行政法规明确规定或必须保密的项目外，社会资本参与列入示范范围的PPP 项目，与国有、集体投资项目享有同等待遇，比国务院出台的文件范围更宽。正面清单是规定社会资本准入范围的，如江西出台的文件列出了详细清单，分重大基础产业工程、基础设施和社会公共服务三个大类。二是各省市对社会投资者的要求基本相同。要求社会投资者诚实守信、安全可靠，具体包括专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、信誉状况等考核因素。三是各省市根据实际情况推出自己的PPP 合同范本或成趋势。甘肃发展改革委已推出合同范本，内容与国家发改委的版本基本一致;北京要求细化并发布各领域、各行业PPP 项目的标准合同文本。四是PPP 模式应用原则得以扩展。江西南昌、湖南、浙江、安徽铜陵等地文件规定的PPP 模式应用原则，均有量力而行原则(或稳健推进原则)，符合PPP 模式运作精神，以有效防止“跑马圈地”现象出现。五是多数省市对适用PPP 模式的基础设施项目进行了详尽分类。安徽作为首个发布操作指南的省份，规定建立信用评级和黑名单制度，根据行业特点对PPP 项目进行分类指导。六是各部门“打架”现象在地方政府文件中得到解决。国家层面各部门之间的职能界定尚未明显区分，但部分地方政府文件明确规定了各部门职责，如福建厦门和江西南昌都详细明确了发展改革委、财政部门和其他部门的工作职责，南昌市主要由财政部门负责执行。

表2 各省级PPP 模式应用相关文件

3、湖南基础设施建设PPP 模式应用的现有制度

2014 年12 月以来，根据财政部推广PPP模式的要求，湖南省财政厅及其他相关部门出台多个文件，对城市基础设施建设PPP 模式应用的制度设计、政策支持提出很多具体要求，旨在通过PPP 项目建设有效解决地方政府融资渠道不畅、债务规模大、后续投资乏力等问题。相比兄弟省市，湖南已推出的PPP 模式应用文件有诸多亮点:一是稳步推进，示范先行。作为首个成立PPP 领导小组的省份，湖南省财政厅出台的《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》明确指出要建立区域PPP 项目库，定期公布项目信息。2014 年12 月22 日和2015 年7 月3 日公布两批PPP 示范项目，内容涉及交通、基础设施、社会事业、生态环保、文化旅游等多个领域，区域涉及省本级和多个市(州)、多个县(市、区)，切实推进PPP 模式从“文件”落实为市县项目。二是侧重于通过推行PPP 模式盘活国有存量资产。省财政拟设立PPP 基金，通过搭建PPP 项目交易专板、发行资产支持证券、融资租赁等金融工具打造国有存量资产运作平台，切实解决政府债务膨胀的问题。三是财政支持PPP 项目力度大。2014 年12 月16 日省财政厅联合省住房和城乡建设厅出台的《湖南省“两供两治”设施建设财政贴息奖补资金管理办法》规定，对纳入省政府实施方案且运用PPP 模式实施的“两供两治”项目将提供财政贴息和奖补支持，大大调动地方政府及社会各界参与PPP 项目的积极性。四是发挥担保公司功能，助推PPP 发展。

表3 湖南省PPP 模式应用相关文件

二、基础设施建设PPP 模式应用的制度缺陷

完备的法律、法规和契合实际的规章制度，是省内各市(州)、县(市、区)顺利推进新型城镇化基础设施建设的重要保障。目前湖南县(市、区)及乡镇新型城镇化推进过程中，引入PPP 模式进行基础设施建设，缺少PPP 模式应用法律、行政法规和规章制度的配套支持，严重制约着PPP 模式推进步伐。

1、PPP 模式应用专门法律、行政法规缺乏

目前，PPP 模式应用主要适用《预算法》、《合同法》、《政府采购法》等通用法律、行政法规以及国家发展改革委、财政部等部委规章、省市地方政府规章，特别普遍的是适用省市政府职能部门发布的“意见”、“指南”、“办法”、“通知”等规范性文件进行规制。部委规章、地方政府规章、省市政府职能部门的规范性文件稳定性较差，应用PPP 模式的项目一般都是长期合作项目，公私合作过程中的政府信用缺乏国家法律、行政法规的强力保障。同时，从法律效力层次角度考察，部委规章、地方政府规章、省市政府职能部门的规范性文件，制定主体、效力阶位较低，不具有国家法律、行政法规的权威，制约着PPP 模式在全国范围内的广泛应用和统一监管［3］［4］。

PPP 模式应用专门法律、行政法规缺乏，原因之一是基础设施建设PPP 模式应用专门法律、行政法规产生的经济环境尚未成熟。新型城镇化在县域、乡镇的推广时间尚短、面域较窄，目前还局限在经济条件较好的县城及乡镇，县(市、区)及乡镇基础设施建设主要还是依托自身区位优势、资源优势以及政府宏观调控进行。新型城镇化背景下的县(市、区)以及乡镇基础设施建设，多数地域尚无PPP 模式应用的案例，县(市、区)及乡镇基础设施建设应用PPP 模式的配套政策没有出台，专门法律、行政法规缺乏产生的经济环境。

原因之二是立法机关、政府职能部门对县(市、区)及乡镇基础设施建设PPP 模式应用专门法律、行政法规及制度建设尚缺思想准备。新型城镇化背景下县(市、区)及乡镇基础设施建设PPP 模式应用带来的利益分配、风险承担、政府监管等问题还未引起足够重视，制度建设还未摆上立法机关、政府职能部门的议事日程。PPP 模式应用专门法律、行政法规和规章制度的缺失，反过来制约着县(市、区)及乡镇基础设施建设PPP 模式应用的进度、广度、深度。

原因之三是各县(市、区)及乡镇情况复杂、差异较大，制度生产能力有限。新型城镇化推进过程中，县(市、区)及乡镇层面的情况十分复杂，每个乡镇的具体情况差异较大，中部地区的湖南情况更加复杂，大部分县(市、区)及乡镇政府对新型城镇化背景下的基础设施建设缺乏科学合理规划、大部分县 (市、区)及乡镇政府没有推进基础设施建设的经济实力，更没有能力制定符合新型城镇化要求的、有效规范县(市、区)及乡镇基础设施建设的制度规范。

2、现有通用法律、行政法规、规章及规范性文件适用性不强

调研发现，多数省市或省市政府职能部门出台了PPP 模式应用的地方政府规章或规范性文件;湖南省财政厅、部分市 (州)和县(市、区)根据国家法律、行政法规以及财政部、国家发展改革委制定的规章出台了一些关于PPP 模式应用的规范性文件。但是，新型城镇化背景下县(市、区)及乡镇基础设施建设的属性差异较大，现有通用法律、行政法规、规章以及PPP 模式应用的规范性文件，对县(市、区)以及乡镇基础设施建设推行PPP 模式的适用性不强。

一是现有通用法律、行政法规不能直接规范县(市、区)和乡镇基础设施建设的PPP 模式应用。全国范围看，PPP 模式在县(市、区)基础设施建设中的应用刚起步，PPP 模式在乡镇基础设施建设中的应用还缺乏成功例证;湖南省域范围看，地处中部欠发达地区，省域内长株潭、环洞庭湖、湘南、大湘西地区经济发展水平、城镇化水平差距甚大，多数县(市、区)和乡镇的新型城镇化建设PPP 模式应用困难，现有通用法律、行政法规都是根据国家城镇化建设的传统投融资模式构建的，不是直接规范基础设施建设PPP 模式的，不能直接指导、规范新型城镇化背景下县(市、区)和乡镇基础设施建设的PPP 模式应用。

二是现有PPP 模式应用的部委规章、地方政府规章和规范性文件存在制度规范不齐全、制度调整范围欠完整的问题。现有部委规章、地方政府规章、规范性文件等制度规范多数集中于城市市政工程、基础设施领域，对县(市、区)和乡镇基础设施领域项目管理缺乏针对性;现有部委规章、地方政府规章、规范性文件内容过于抽象，只能为PPP 模式应用提供原则指导，对PPP 具体模式的选择、建设项目运作程序设计、公私职能划分、投资主体风险分担、合同履行管理及违约责任追究等缺乏详细、具体规定，导致现有部委规章、地方政府规章、规范性文件的指导性、可操作性不强。

三是现有法律、行政法规、部委规章和地方政府规章、规范性文件对社会投资主体、消费者群体的利益诉求反映不足。PPP 模式有委托运营、特许经营、政府购买服务等多种形式，基础设施建设PPP 模式应用的制度规范应当充分反映社会投资主体、消费者群体的利益诉求。现有县(市、区)及乡镇基础设施建设多数是采用地方政府绝对主导的投融资模式，现有法律、行政法规、部委规章，特别是地方政府规章和规范性文件多数是在各级党政机关绝对控制下制定的，制度生成过程缺乏社会投资主体、消费者群体参与，现有法律、行政法规、部委规章不能充分反映社会投资主体、消费者群体的利益诉求，个别地方政府规章、制度文件甚至存在漠视社会投资主体、消费者群体利益诉求现象。

3、现行制度规范供给主体多元，推进PPP模式应用的制度合力不足

目前，不论是国务院层面还是省市各级地方政府层面的机构设置与职能划分，都缺少能够主导PPP 发展的政府部门。考察现有PPP 模式应用的制度规范，国家层面PPP 模式应用制度规范的供给主体有国务院和国家发展改革委、财政部、交通运输部、水利部等部委，省市层面PPP 模式应用制度规范的供给主体有省市政府以及财政厅、发展改革委、交通厅、住建厅等厅局，制度规范供给主体呈多元态势。缺乏国家专门法律、行政法规统一界定情况下，多元制度规范供给主体对PPP 模式内涵、外延的理解可能存在较大差异或者冲突，多元制度规范供给主体制度生成过程中欠缺共同协商、深度协商，已颁布的部委规章、地方政府规章、规范性文件关于PPP 模式应用的实体规范、程序规范及对PPP 模式管理主体、受制主体、受益主体权利义务配置可能存在冲突、错配。如，现有城乡公共服务收费政策，相关规范性文件规定城市居民垃圾清理可以收费、乡镇居民的垃圾清理不能收费，新农村建设过程中农民集中居住后的垃圾清理不能收费导致居民点环境卫生保护缺乏资金来源;又如，城市电力增容可以收取电力附加费，乡镇电力增容不能收取电力附加费;再有，制度规范生成时间有先后，制度规范因时间推移发生较大改变，如农村电网改造收费政策变动较大，欠缺连续性。现有制度规范的冲突，影响社会资本参与基础设施建设的积极性，制约了PPP 模式在县 (市、区)及乡镇基础设施建设中的推广和实施。

三、基础设施建设PPP 模式应用的制度优化

国家法律、行政法规、部委规章等制度规范的优化程序复杂、所需时间漫长，笔者主要考虑县(市、区)及乡镇基础设施建设PPP 模式应用地方政府规章、规范性文件等制度规范的优化以及现有制度规范的落地。新型城镇化背景下，县(市、区)及乡镇基础设施建设应用PPP 模式融资，必须优化PPP 模式应用的合作伙伴关系和合同管理、行业管理、程序管理以及项目风险防范与分担等制度体系，全面落实PPP 项目财政承受能力论证与评估制度。

1、优化基础设施建设PPP 模式应用合作伙伴关系

(1)优化政府部门职能

PPP 模式合作伙伴关系界定中，摆在首位的是政府部门的角色定位。省市政府及财政厅、发展改革委、住建厅、交通厅、水利厅等部门，应当加强对县(市、区)以及乡镇基础设施建设应用PPP 模式融资的总体规划和指导，充分明确各部门的职责分工，预防出现“九龙治水”状况。第一，发展改革委作为项目审核立项的牵头部门，负责项目前期准备、项目征集、储备、信息发布、价格机制等“面上工程”。第二，财政部门应当负责PPP 项目财政预算编制与监管、PPP 项目识别、策划、方案评估论证、政府购买服务机制、财政承受能力论证等，会同行业主管部门根据县(市、区)实际情况从定性和定量两方面开展“物有所值”评价工作。省市县各级财政部门应当成立PPP 管理中心，对PPP 项目的实施进行全面协调和监督。第三，发展改革委和财政部门外的其他省直部门，应当领导各市(州)、县(市、区)政府以及相关部门做好PPP 项目的开工、监理、技术指导工作;市(州)政府及其职能部门加强对县(市、区)和乡镇基础设施建设应用PPP模式融资的监督管理。第四，县(市、区)政府应当根据PPP 模式应用的部委规章、地方政府规章和省市的规范性文件，结合区域PPP 项目应用的实际情况，建立本级政府的PPP 项目库，梳理区域内PPP 项目交易流程，对区域内PPP 项目的收费及补贴标准、投资进程做出详细解释说明，特别是对区域内基础设施建设项目设计、融资、运营、管理及维护各阶段的利益分配关系进行清晰界定，与社会投资主体充分协商基础上形成PPP 模式引入和运转的具体合同文本。

(2)优化社会投资主体选择标准

伙伴关系选择更重要的是社会投资主体资质、责任、权利与义务的界定。基础设施建设项目投资总额大、建设周期长，大部分项目短期经济效益不明显［1］。参与县(市、区)、乡镇基础设施建设PPP 模式投资的主体，既要有较强经济实力，还要有较强社会责任感和较高的诚信度，不然易形成烂尾工程和豆腐渣工程。应当通过构建企业社会责任和诚信评价指标体系(表4)有效衡量社会投资主体的社会责任感和诚信度。同时，县(市、区)、乡镇政府部门要按照法律、行政法规、规章及规范性文件的规定，与社会投资主体签订PPP 合同，严格监督合同责任和义务的履行。

表4 企业社会责任和诚信评价指标体系

2、优化基础设施建设PPP 模式应用的基础制度

(1)优化基础设施建设PPP 项目的合同管理制度

基础设施建设的PPP 模式应用过程中，政府与社会投资主体的权利、义务关系必须通过PPP 项目合同约定，形成复杂的合同文本体系。合同内容角度考察，可分为基础交易合同、融资合同、特许权协议等。基础交易合同主要解决商务层面事宜，包括项目建设合同、项目运营管理合同、供应合同及产品销售合同等;融资合同主要解决资金安排、资本层面事宜，包括SPV 章程和股东间协议等SPV 设立文件，主要涉及合作方作为股东在公司层面的权利与义务以及决策机制，涉及SPV 融资的相关事宜;特许权协议是PPP 模式合同文本最重要的内容，在PPP 合同文本体系中具有协调机制性质，是PPP 模式有效吸引私人资本并成功运行的关键［5］。实务操作角度考察，PPP 项目基本文件分为四类，即政府授权签约部门和投资人之间的特许经营协议、投资人和融资机构之间的协议、投资人成立项目公司的文件、投资人建设和运营项目的协议。从财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定看，合同体系包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

2014 年底至今，各部委出台的多份文件已经对加强PPP 合同起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止的全过程管理进行详细规范，但部委文件是侧重从顶层设计角度规范合同各方的权责配置、风险分担、违约处理、政府监管和履约保证。甘肃、北京等省市根据区域经济发展实际推出了省域PPP 合同范本;湖南尚无专门规范PPP 合同管理的地方性法规、地方政府规章和规范性文件，主要依据国家通用法律、行政法规和国家部委文件进行合同管理。

应当根据湖南新型城镇化过程中基础设施建设的实际，细化完善PPP 合同文本管理制度。一是构建标准合同文本管理制度。有必要以财政部《PPP 项目合同指南(试行)》为基础，结合湖南县(市、区)及乡镇基础设施建设PPP 模式应用的具体行业和项目实践，归纳、总结主要行业PPP 模式应用的合同文本，统一合同文本格式及合同基本内容，缩短PPP 模式应用具体项目的合同准备和谈判周期。二是预留合同文本调整机制。基础设施建设PPP 项目的生命周期长，合同订立时既要充分考虑项目生命周期内的实际需求，还应合理设置或者预留合同主体变更(合同转让)、合同期限变更(提前中止或者展期)、合同内容变更(产出标准调整、价格调整)的灵活调整机制，为未来长达20 －30 年的合同执行期预留变更、调整空间。三是强化合同管理培训，树立契约意识，防控项目风险。省、市(州)、县 (市、区)财政部门应组织加强对政府及相关部门、社会资本及PPP 项目其他参与方的法律和合同管理培训，使各方牢固树立契约意识，逐步提升各参与方对PPP 项目合同精神主旨、核心内容和谈判要点的理解把握能力。合同管理全过程中，要充分借助、积极运用法律、投资、财务、保险等专业咨询顾问机构的力量，提升PPP 项目合同的科学性、规范性和操作性，充分识别、合理防控项目风险。

(2)落实基础设施建设PPP 项目财政承受能力论证和评估制度

应当深入贯彻财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》精神，细化省域基础设施建设PPP 项目财政承受能力论证制度，合理评估省、市(州)、县(市、区)三级政府的PPP 项目建设财政支出责任。首先，应通过规范性文件建立省级财政部门对基础设施建设PPP 项目财政支出预算编制、执行及监管的全过程、全方位控制制度。财政部要求通过预算对PPP 项目的财政支出责任进行硬约束，前提是基础设施建设PPP 项目财政支出预算的编制必须是合理的、执行必须是有效的，具体的PPP 项目启动之初，就须通过制度防范发生目前政府预算管理中普遍存在的“重编制、轻执行”问题。二是灵活运用财政部规定的PPP项目预算支出控制指标。财政部要求“每一年度全部PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，应当理解这是对省域财政PPP 项目预算支出责任的总体控制指标。湖南应当严格执行10%限额控制指标前提下，根据各市(州)、县(市、区)财力水平、新型城镇化率、基础设施完善程度以及PPP 模式应用的具体情况，具体支出责任指标的控制应当差别对待。可以考虑，地方财政收入(以2013 年为例)10 亿元/年以上的24 个县(市、区)，当年地方财政收入增量部分，鼓励其较大比例用于基础设施新增项目的建设和基础设施既有项目的提质改造;地方财政收入3 亿元/年至10 亿元/年之间的74 个县(市、区)，当年地方财政收入增量部分，允许其有一定比例用于基础设施PPP 项目的建设;地方财政收入偏低的县(市、区)，即地方财政收入3 亿元/年以下的县(市、区)基础设施建设PPP 模式应用的财政支出责任，应当更多的通过国家、省级PPP 基金、重大专项和其他多种形式的财政转移支付方式解决。三是财政支出作为基础设施建设PPP 模式应用的引导资金，应当贯彻“效率与公平兼顾”原则，注重区域和行业的平衡性评估。PPP 项目的财政支出，应当考虑各市 (州)、县 (市、区)新型城镇化发展需求，实现长株潭、环洞庭湖、湘南、大湘西等不同区域以及行业的均衡发展，避免PPP 项目财政投入过度倾斜或集中于某一区域、某一行业，进一步拉大省域内东中西部经济发展水平、财政收入、新型城镇化的区域差距。四是建立健全PPP 项目财政支出信息披露制度。年度内PPP 项目财政支出额度必须在地方政府年度决算报告中予以披露，确保PPP 项目财政支出信息公开透明;非现金支出、不需纳入预算安排的土地等实物投入、无形资产投入必须有制度规范并公开披露。

3、完善基础设施建设PPP 模式应用的行业制度

国家层面看，目前国务院和财政部等制度供给主体出台的PPP 模式应用的行业性规范，主要涉及城镇污水和垃圾处理设施、收费公路、城市管网、水利工程等行业领域。省域层面看，除河南省政府发布的文件涉及铁路建设、湖南省财政厅和住建厅发布的文件涉及“两供两治”设施建设财政贴息奖补资金管理外，还没有看到更多的分行业PPP 模式应用的具体规范。基于现有规范性文件主要是表达政策支持和顶层设计、缺乏具体实务操作指引的实际，首先，相关政府部门有必要以国务院和财政部等部委规范性文件为指导，优先选择市场化程度高、投资规模大、有长期稳定需求的城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、轨道交通、地下综合管廊等行业领域，尽快出台PPP 模式应用的行业指引。其次，有必要组织力量归纳总结国外、兄弟省市分行业基础设施建设PPP 模式应用成功的典型案例，如波兰城市垃圾PPP 管理、黑龙江佳木斯供暖PPP 中外合作项目、山西存量房PPP 模式项目、北京地铁“可续期债”PPP 模式融资以及污水处理、棚户区改造、医疗保障、水利建设等方面的成功案例，作为分行业PPP 模式应用的具体指导。另外，城市和乡镇垃圾清理收费政策以及城市和乡镇电力增容收费政策不一致、电网改造收费政策变动较大，严重影响社会资本参与基础设施建设的积极性等实际问题，应当通过调研和多部门共同协商，出台更加符合实际的、能够充分调动社会投资主体积极性的制度规范。

4、建构基础设施建设PPP 模式应用的程序制度

县(市、区)及乡镇基础设施建设的PPP模式应用，涉及立项、融资、招投标、建设、运营、监管等阶段，运作周期长、投资金额大、项目风险高、程序很复杂，必须建立严密、完善的程序制度体系，约束PPP 项目实施主体的程序行为，确保PPP 项目的顺利建设和有效运营。相关政府部门有必要结合湖南县 (市、区)及乡镇基础设施建设PPP 模式应用实际，出台《政府投资支持社会投资项目管理办法》、《PPP 项目行政审批实施细则》、《PPP 项目物有所值评价指引》、《PPP 项目财政承受能力评价指引》、《PPP 项目工程建设招投标实施细则》、《竞争性磋商公告》、《PPP 项目遴选和评价实施细则》、《PPP 项目信贷支持金融服务实施细则》、《PPP 项目政府采购操作流程》、《PPP 项目运营、监管和退出管理办法》、《PPP 项目绩效评价指引》、《PPP 项目信息公开管理办法》、《PPP 项目风险补偿机制》、《PPP 项目退出机制》等规范性文件，进一步细化、完善PPP 模式应用的更具实践操作性的全流程管理规范。

5、优化基础设施建设PPP 模式应用的风险防范和分担制度

社会投资主体的资质、管理能力及基础设施建设项目本身存在的风险，严重制约着湖南新型城镇化进程中县(市、区)、乡镇基础设施建设项目引进PPP 模式的进度。构建科学有效的风险防范和分担机制，是湖南新型城镇化过程中县(市、区)、乡镇基础设施建设项目应用PPP 模式顺利融资的关键。

(1)建构基础设施建设PPP 项目应用风险防范制度

一要对参与PPP 模式的社会投资主体进行评估。新型城镇化过程中，县(市、区)及乡镇基础设施建设应用PPP 模式，项目规模小，对经济实力强的大财团缺乏吸引力，参与项目的投资主体多数是当地经济条件稍强的个体老板，多数投资主体的资质不很高，资金投入难以得到保障，社会责任感和诚信度难以保证。县(市、区)及乡镇基础设施建设项目招投标之前，必须对参与PPP 模式的社会投资主体的资质及融资能力进行评估，对其社会责任感和诚信度进行考核。二是县(市、区)及乡镇基础设施建设项目本身的评估。目前省会城市、各地市州的基础设施建设多数项目开工建设前进行了风险评估，但是县(市、区)及乡镇基础设施建设项目的风险评估多数尚未开展。必须基于经济社会发展速度，对县(市、区)及乡镇基础设施建设项目，从环保风险、社会风险、现金流及利益风险等方面分不同阶段和项目类别进行测评，政府部门和相关社会投资主体必须根据测评结果，从环保设计、社会治理以及利益分享等方面做好防范对策。

(2)完善基础设施建设PPP 项目应用风险分担制度

风险分担是指所有参与PPP 模式的合作主体，应当按照具体的权责划分承担相匹配的风险。新型城镇化基础设施建设项目引进PPP 模式融资，包括政府部门和参与PPP 模式融资的社会投资主体两大主体。应用PPP 模式建设的基础设施项目的风险，必须由政府和社会投资主体共同承担，各自承担的风险份额按照合同确定［6］。第一，政府部门主要承担公共风险，包括项目建设的环保风险、社会风险、应急风险等，如基础设施项目建设带来的环境污染以及房屋拆迁、土地征收带来的社会风险。第二，社会投资主体主要承担项目建设的效益风险、安全风险和技术风险等。效益风险是指可能存在的项目建设成本与未来收益差距较大的风险，须由投资主体通过对基础设施项目进行全面的效益风险评估，各投资主体按照各自投资额承担相应风险;安全风险是指施工过程的人员财产安全风险，由项目负责单位共同负责;技术风险由项目设计单位和项目施工单位负责［7］。第三，PPP 项目执行过程存在的法律风险须构建政府和社会投资者风险共担机制。PPP 项目逐步推广，国家法律、行政法规、规章和规范性文件日新月异，法制环境变化可能给运营周期较长的PPP 项目投资者带来收益不确定风险。法律、政策风险原则上应当由政府承担，但文件出来后的修订、调整成本很高，需要构建一个风险共担机制，设置最低影响积累效果的门槛，当累积效果达到一定额度时，由政府通过延长特许期或额外补助等方式给予补偿。第四，PPP 合作关系建立和维护过程中，要针对政府信用风险高的难题，构建有公信力的地方政府信用评价平台。应由信誉度很高的社会中介机构作为政府信用的评价主体，定期提供地方政府信用评价报告，披露政府部门在PPP 项目运营中的履约和守信情况。第五，各项风险分担机制必须形成制度性文件，最优选择是国家出台相关法律、行政法规形成法律依据，以减少风险分担过程的麻烦。虽然所有的风险是分担的，但是部分风险并不存在非常明确的界限，如社会风险和环保风险，须由政府部门和社会投资主体共同分担。

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