政治信任、合法性和政府会计改革研究

应益华

(韶关学院 经济管理学院，广东 韶关 512005)

一、引言

政治信任是指公民与政府之间的一种关系，政治信任的提升有助于减少政府运行过程中的不确定性和风险，而政治信任下降导致出现信任危机，甚至危及政府的合法性。缺少政治信任，即使服务被很好提供，也会导致公共价值丧失并阻碍其公共服务能力的实现，因此从政府治理的层面而言，培育和发展政治信任是其重要任务。良好的治理方式是政府合法性和持续的基础，而“良治”实现的一个重要挑战就是政治信任程度的下降，从这种意义上而言，政治信任是“善治”的基础，是影响经济发展、维持政府合法性、稳定性和社会可持续性的重要因素，在政府治理中扮演着重要角色。在新公共管理范式下，侧重从服务提供者的视角分析问题和解决问题，公民往往被视为“顾客”，其往往是被动的服务接受者，往往忽视了政治信任的问题，随着政府治理理念的提出，人民逐渐认识到服务的提供者和接受者彼此是合作的关系，植根于网络中的不同类型的信任是连接政府和社会公众的有效桥梁，在政府治理机制中发挥重要的作用。

某种意义上而言，政治信任是合法性的基础，缺少一定程度的信任，就会造成信任危机并可能导致政府的合法性丧失。政治信任和合法性均取决于政府披露的各种信息，而作为政府神经网络的政府会计信息又起到关键的作用。不对称的会计信息将进一步影响社会公众对政府的信任程度。政治信任建立在一定期望基础之上，社会公众需要借助政府披露的会计信息更新自己的期望，并根据政府实际执行结果改变对政府的信任程度。因此在政府会计改革的过程中，应该强调政府会计信息对培育政治信任和合法性的关键作用。一方面，政府部门必须了解利益相关者的期望和需求，并识别其共识和差异;另一方面政府要维持信任和合法性，就必须要维持其声誉管理，增加社会公众对政府的信心。从政治信任、合法性的角度探讨政府会计改革具有重要的理论和实践意义。

二、文献综述

1、信任、政治信任

信任是一个认知的期望概念，其建立在社会公众对政府行动可靠性和胜任能力的乐观预期以及对政府绩效的感知过程中。信任可以从信任者和信任对象两种角度去分析。从信任者的角度而言，政府信息透明度越高，其参与治理的程度越高，对政府决策的影响更为直接，对信任对象的满意度就越高，对信任对象的监督和控制能力越强，对信任对象的信任就越强;从政府(信任对象)的角度而言，其能力和意愿的最终表现结果决定了社会公众(信任者)对政府(信任对象)的信任程度，而这种最终表现结果要为社会公众所观察。

唐斌(2011)认为政治信任是政府文化的重要组成部分，它是一国普通民众对该国政治系统的一种隐性支持，这种隐性支持建立在将公共利益置于优先考虑的期待之上［1］。芮国强和宋典(2012)认为，政府信任是指公众在期望与认知之间对政府运作的一种归属心理和评价态度［2］。李艳霞(2013)将政治信任定义为公民对政治系统运行的信念或信心［3］。

2、政治信任的起源

李佳佳(2012)指出政治信任起源的解释路径可分为文化解释论和制度解释论，并指出文化解释和制度解释都存在方法论上的不足，应该将两者有机结合起来［4］。许科等(2013)将理性选择理论和社会文化理论加以整合，探讨影响政治信任形成的因素［5］。游宇和王正绪(2014)通过实证研究得出中国公众的政治信任表现为在受价值观倾向、人际信任等宏观文化主义因素影响的背景下，对微观上接收到的信任对象(体制和机构)的“制度主义”特征如绩效、透明度、廉洁作出的回应与修正［6］。

3、合法性理论

合法性理论源于政治经济学理论，其主要观点是组织不断地保证它们是在各自的社会边界和规范中运作。也就是说，它们试图确保外部的相关者会将他们的活动视为“合理的”，并需要通过这种可接受的认可维持其可持续性，一旦组织的行动没有满足社会期望，则其资源可能会进一步受到约束，则其存续的合法性就会受到威胁。目前在会计领域，合法性理论主要用于社会环境信息或社会责任信息等披露的解释方面。根据资源依赖理论，组织要维持其生存和发展，就必须得到社会公众的认可，就必须满足外部的需求和期望(Oliver，1991)［7］。龙太江和王邦佐(2005)认为合法性简单地说就是指民众对现存政治秩序和政权的信任、支持和认同［8］。甘剑斌(2009)认为所谓政治合法性就是社会公众基于某种价值和规范对政治系统产生的认同和忠诚，并提出了从构建和增强政治合法性的政绩、民主政治制度和文化意识形态基础的角度分析、化解政治合法性危机的路径［9］。政治合法性是指某个政权，政权代表为什么应该获得其成员的忠诚的问题(张珂鸣，2013)［10］。杨久华和郑伟(2013)认为政治合法性通俗地说是指一个国家的民众对政治系统的支持和拥护，合法性不是本身自生的，它来源于外在的物质形态或无形的价值符号，即合法性资源［11］。

大量的文献研究了政府信任的特征、价值和起源、影响因素等，值得关注的是部分学者开始从信息披露的角度分析政府信任与信息之间的关系(芮国强和宋典，2012;杨兴凯，2012;于文轩，2013)［2］［12］［13］，这些文献为后续研究提供了丰富的素材，但是现有文献关于政治信任与政府会计改革的文献还处于空白。笔者从政府会计改革的角度进行分析，具有一定的意义。

三、政治信任、合法性与会计信息披露

政府作为“政治契约”的重要一方，如果社会公众认为政府违背了契约，政府的可持续就会受到威胁，从这种意义上而言，合法性是政府或组织生存的重要资源。要进一步维持其合法性，政府部门就必须了解社会公众的需求并进行有效回应，并减少社会公众期望与政府绩效之间的差距，避免社会冲突及信任危机的出现。社会期望和政府行动之间的差异性是决定组织生存的重要因素，一旦差距扩大，则政府的生存就会受到威胁，管理期望差距就成为政府生存的关键因素。从这种意义而言，合法性是指政府的价值体系与社会系统的价值体系相一致的一种状态，是政府赖以生存的一种“资本”，也是政府可以影响和控制的“资源”，政府利用这些资源为社会公众提供公共服务作为回报。

合法性能够有效减少风险，避免不必要的损失，在这种背景下，业绩的改进并非是最终目标，建立和维持政府的合法性是第一要务。从短期而言，政府绩效和合法性之间存在一定的冲突，绩效往往是短期效果，而合法性则往往关系政府的长期生存。政府在向社会筹集财政资金的同时向社会提供公共物品，社会公众也预先对政府的活动和行为产生了某种期望，尽管不同个体或利益集团的期望呈现多元化和异质化的特征，政府不可能但仍存在很多共性的期望。政府需要不断的向社会证明其行动和决策与社会期望以及社会普世价值观处于同一轨道上，表明其行动是令人满意、恰当和合适的。当社会期望和政府的活动出现不一致时，就会出现合法性差距，合法性差距越大就越会影响到政府生存的正当性，合法性差距的减少需要政府通过改进决策和通过合理的沟通和披露来进行调整。

信任和透明度是治理成败的关键，政府并不是权力的所有者，却是公共资源的最终控制者，社会公众作为权力的最终所有者，如果其在资源配置决策中真实的偏好得不到充分的表达，则往往被动沦为公共产品的消费者，会对政府失去信心，从而影响对政府的信任度，并导致政府合法性的危机。

信任作为一种重要的社会资本，与政府治理和合法性存在密切的关系，本身也构成治理的一部分，有助于减少公共契约成本，减少逆向选择和道德风险问题。在政府治理模式中，增加政府公共管理的透明度，革除“暗箱”操作，发展政府与民间的合作伙伴关系，逐步实现政府、社会、公民的共同治理，已成为各国政府治理的发展潮流(马蔡琛，2005)［14］。尽管关于治理的定义在不同的情景下各不相同，但都强调网络相对稳定的重要性。网络是指嵌入式社会关系构成的社会结构，这种嵌入式社会关系会影响网络中行动者的交易过程和认知过程。任何一个政府都是嵌入在一定网络中，网络中行动者的行动和认知取决于互动关系中创建的游戏规则，政府在网络社会中完成公共目标所发挥的是掌舵作用而非划桨作用。从某种程度上看，治理是一个包含不同行动者的自组织网络体系，在这种相对封闭的网络中，信任和透明度是网络治理的基本要求，也是维护网络稳定的重要因素，有利于保证网络的顺利运行，促进网络治理的效率和效果的提高。

从网络治理的视角检查信息披露问题显得十分重要。在网络治理结构中，高信任度能维持网络生存，减少交易成本和不确定性，促进有限的资源有效的流动。行动者认知的异质性决定了决策的复杂性，协调和维护网络的适应性是治理成功的关键。网络治理和组织间的伙伴关系赋予了比传统的行政管理更大的灵活性，便于不同行动者之间的合作和互动，而信任是这种合作和互动的基础。在民主社会中，公共权力来自人民的授予，社会公众作为国家治理的重要主体，不仅具有知情权的需要，还有参与政府决策过程的需要，社会公众有效参与治理的前提就是能够自由的获取其所需的信息。

满意度和期望值两者之间存在复杂的相互关系，但形成的机理不完全一致，政府披露的各种信息源是社会公众形成其期望的基础，期望值越高，满意度越低。期望值是一种以先验为基础的意识的形成过程，意识的形成又以及时、透明和完整的信息为基础。服务的改进和满意度在某种层面上是相互关联的，服务的改进会引起满意度的上升，同时也会有期望值的持续上升，但政府目标的多样性使得政府绩效衡量呈现多维性，良好的财务绩效并非是衡量公共部门成功的唯一因素。社会公众需要利用透明的信息不断更新自己的期望、预测政府维持公共利益的行动，并更好的协调与他人的行动，通过透明、权威的财政信息能进一步促进政府在资源配置中的重要作用，并有助于提高合法性。

图1 政治信任、合法性、财政透明度与期望之间的关系

四、基于政治信任和合法性视角的政府会计改革

网络社会中，网络中的行动者互相构成多重的混合关系，信任其他行动者和获取其他行动者的信任是维系网络关系存续的重要基础，而要实现这种互信机制就必须减少不确定性。在全球化的背景下，政府面临信息披露压力越来越大，因此必须建立有效的信任治理机制，通过与政府部门利益相关者的沟通，了解其偏好和期望值，并在政府会计信息披露中得到回应，以满足合法性的需求。评价社会公众对政府的信任程度有助于评价政府“善治”的水平，社会公众对政府的信任程度取决于其对政府的感知程度，政府的最终目标难以用单一维度的指标或“底线”来测度。在治理过程中，政府财务信息是社会公众了解政府的重要的信息源，政府会计在改革时需要考虑到相关的信息是否能够增加政治信任和合法性。

1、强化政府会计改革的公共价值取向

政府部门的主要任务是为社会创造公共价值。创造公共价值，主要是与“获取合法性和支持”的需求相关。公共价值衡量的重要因素是评价社会公众对其行为的满意度和期望，满意度与公共服务的数量程度、质量和公平之间有密切关系，满意度主要取决于服务是否能满足其个性化的需求，一旦社会公众无法直接感知政府绩效时，往往出现一种“损失厌恶”的心理，满意度又直接影响到其参与度和对政府的信任程度，从而最终影响到政府的合法性，合法性能确保政府的可持续性。从宏观的社会层次来说，政治信任实际上是公民对政治系统政治绩效、经济绩效评价的一个重要标志，也即公民对政治治理质量的一种评价(熊美娟，2010)［15］。政治绩效和经济绩效取决于政府的公共价值取向，在一个多元社会中，公共价值本身就是多维建构的概念，而内在于公共部门提供服务的价值难以用结果和效率向更为广泛的公共价值创造实现，不合适或扭曲的绩效计量将毁损公共价值。对政府的信任程度依赖于政府在提供公共商品服务过程中的绩效，业绩衡量和管理是监督和改进政府职能的重要手段，由于公共组织关注的焦点多元，且社会公众的需求多元化发展的趋势，因此政府部门的绩效呈现出一种主观、复杂、多维的特征，难以像私有价值一样通过利润或亏损等单一指标体系获得公共服务的价值，应设计出更为复杂的工具，从多维的视角进行评估政府提供公共产品或服务的价值，如更为广泛的经济、社会、政治、生态和文化价值、社会和经济网络的可持续发展，以寻求公共价值的创造、建立和维持信任，为社会提供更多的公共服务，同时也可以借助传统的绩效指标体系，如产出(检查工作的数量和质量)、效率(服务提供的及时性和效率)、回应(满足集体的偏好)、民主行为(正义和公平、政治和民主价值、透明度)、发展(不断提高组织的学习水平，应对外来的各种风险)等。如何有效结合客观和主观的标准进行公共价值评价，已经成为大势所趋。

公共价值的范式有助于回应性和提高效率。回应性是公共价值方法的核心所在，从目标的确定、决策的形成、指标的构建都必须强调回应性，回应性强调服务提供者和服务接受者之间的对话和协商，使服务提供者能更好的了解服务接受者的需求并提供其所需的服务，当公共财政资金受到限制时，政府希冀通过理念和方法的变革在保证服务质量的前提为社会提供更好的服务。尽管很多学者认为应沿着“服务质量——满意度提高——信任程度上升”的逻辑分析政府的信任问题，从公众满意度等方面能较好的反映公共价值的创造情况，但是由于不同的个体对服务质量的判断标准并不一样，单纯将满意度作为的变量，可能会导致政府陷入“过度承诺”的困境。

在过去的绩效衡量体系中，往往只强调投入、产出和过程的衡量，今后将进一步转向产出和结果的衡量，同时还必须了解政府的资源状况，这就进一步提出了建立政府资产负债表的要求。不过由于政府部门提供的服务存在结果的滞后性和难以测度，如果单纯从财务等经济指标去解读和测度公共部门的行为，将产生深层次的问题，加之公共部门提供社会服务本身就是要解决市场失灵的问题，其本身内涵的社会价值难以用经济效率等指标进行衡量，如用机会成本去衡量业绩，将不可避免产生一些问题，公共服务的提供及改进并不是影响满意度的唯一因素。尽管如此，从会计的角度而言，可靠的、一致的、易量化的财务指标体系仍然是实现公共价值的重要依据，也是政府会计计量的核心所在。

2、在政府会计改革过程中建立有效的互动机制

开放的政府意味着开放的信息、开放的决策程序。在信任治理过程中，强调参与、回应性和建立良好的合作关系是实现“善治”的重要条件。社会公众的参与度主要源于一种理性的选择，如果其话语权能够得到有效的响应，则信任程度增加，反之，则会产生政治冷漠并导致“搭便车”行为。在政治学中，合法性的基本内涵是社会成员对政治统治或政治权力基于内心自愿的认同、支持与服从［16］。信任的建立有赖于建立开放的信息共享机制，信息内容包含预算、收入支出、期望、目标、评价标准等。信任治理范式成功的关键是识别并及时回应社会公众的集体偏好，而不是取决于政府决策者的推测或假设。在此过程中，社会公众通过直接参与或间接参与的方式参与到政府的治理过程，话语权的提升在连接个体与政府部门之间起到非常重要的作用。在政府会计的改革过程中，必须进一步拓展社会公众在政府会计准则的参与及合作度，使得不同的声音能够在决策过程中得到充分回应，并通过正式的和非正式的协商机制达成共识，以进一步解决合法性的问题。政府部门管理者在其行动和政策制定过程中，往往都存在价值判断的过程，特别是在权威碎片化的背景下，政府部门在追求效率、效果的同时，还必须关注其他的价值维度，需要进行广泛的交流、咨询和讨论，通过利益方之间的博弈达到一个符合各自利益的结果，从而减少制度变迁成本，在现有的管理和经营能力约束下最终确定公共价值，以获取持续信任和合法性。程序合法性是公共价值创造的一个重要部分，其主要以追求正义、透明、合理和应遵的程序，具体包括程序理性、程序正义和经营控制(集中于效率和效果，侧重于业绩受托责任，以及公平)。程序合法性是公共价值的核心，因为政府只有通过获取资源和支持才能完成其使命。

任何公共价值体系依赖于获取社会的授权，而这本质上属于政治进程的一部分，政治家也把社会公众的参与决策制定过程作为政治进程中的重要一环，也是解决“服务提供悖论”(所谓服务提供悖论是指，随着公共服务的改善，用户的满意度趋向于静态稳定甚至出现下降的趋势，特别是社会公众对政府服务无法直接感知时)的重要措施。用户的满意度会出现一种不对称的反馈机制并形成“损失厌恶”，即对政府的负面信息比较敏感，并夸大这种负面信息。

3、加强对政府会计信息的监管，增进认知型信任

信任三阶段划分法，即认知型信任、情感型信任、行为型信任，被认为是符合实际的、较为明确的划分法(王红丽和陆云波，2011)［17］。认知型信任是基于在一定经验考察基础而产生的保障型信任，从一定程度上而言，信任是相互的，要想获得信任，就必须给予信任。信任是信任者通过信赖信号和主观概率计算的一个理性选择过程，在理性选择视角下，信任者可以通过信息总量和质量来评价可信性，这是对信任者主体地位的首次认可。认知由心理过程和心理状态构成，心理过程包括注意力、记忆、思维和学习四个部分组成，心理状态包括态度、信念、知识和偏好。信任者的认知能力是有限的，在特定情景下，社会公众对政府的认知过程就是从信号集中分离出对自己决策所需的信息，具体而言是政府信息的搜寻、整理和加工的理性计算过程。这里必须强调信息的可获取性和可理解性，财务报告信息作为一种有效的社会公众利用政府披露的定期报告信息监督政府的行动，政府也通过会计信息的传递影响社会公众的预期。而披露什么样的信息则取决于社会的信任程度，如果社会公众认为政府领导人值得信任时，高质量的财务报告信息有助于减少政府公职人员的渎职现象的发生，社会公众对政府的不信任和信任程度的降低将进一步产生管制的需求。建立一致的信息披露标准，主动披露相关信息，可以有效减少“柠檬”问题的产生和委托代理问题，提高政府在提供公共服务方面的可预测能力，缩小社会公众与政府的信息期望差距。

表1 信任阶段与信任的治理机理选择

在网络治理中，政府和网络中的其他行动者相互作用，共同为网络的稳定做出努力。政府作为网络治理的重要方，其扮演着掌舵而非划桨的角色，由于网络中行动者的信息不对称和行动者的异质性，造成了网络的不稳定性。在网络治理中，资源的获取和分配、网络治理中受托责任网络变得更为复杂。网络中行动者必须遵守交互创建的游戏规则。

4、强化沟通能力，提升政府透明度

政治信任包含政府、公民、沟通系统三个结构性要素［18］。用户的不满可能源于对服务提高的无知或者源于信息的误传，解决的方法是通过透明和可参与的沟通，沟通成功是政策成功的关键，社会公众的参与能更好的了解潜在分歧背后选择的原因，互动能有效建立互信机制。信息透明也可能提高社会公众的满意度，但是这种透明与社会服务质量并不存在直接关系，从这种意义上满意度难以成为公共价值测度的唯一指标，期望其实是个人偏好的一种体现，个人的偏好取决于多种因素的影响，既取决于自身的实际需要，也取决于其以往的经验和环境的变化，其多元性和异质性决定了难以从分散的个人偏好直接提炼出集体偏好，而且在不同的偏好之间如何权衡也值得深思。在选民“用脚投票”行为受到约束的前提下，会减少其投票率。

在网络治理模式中，社会公众对政府公共活动的参与度取决于其对政府特别是制度的信任程度，信任程度越低，公众的参与度就越低，从而造成政府凝聚力的下降。尽管信任程度的上升不一定会导致政府“善治”提升，信任的修复和培养主要通过透明度和受托责任等机制的建立和健全，反之亦然。政府部门通过向社会公众提供公共服务以换取社会满意度，社会公众如果认知政府的行动能够代表他们的利益，则会出现信任程度增加。认知的偏差主要取决于信息披露的水平和社会公众的认知水平，不同背景的社会公众认知能力也不相同，对政府的信任程度也随之不同，因此政府在向社会公众传递政府信息特别是会计信息，应加强对相关知识的普及。

在政府决策过程中，反馈通道的缺失将会进一步制约政治信任的提升。在政府层面，需要更多的公众参与，扩大其利益表达功能。社会公众的参与程度是增加政治信任的重要原因，进而影响到其满意度，并最终影响合法性。不同阶层和文化背景的社会公众对政府的信任呈现出较大的差异化，如果其认为政府的行动与其偏好一致，则强调受托责任的履行情况，强调社会公众的参与度，并引入公私伙伴关系，进行服务外购或向社会购买服务。满意度调查成为政府业绩信息信任的基础，满意度取决于政府提供公共服务的数量和质量。政府会计信息的披露也从满足管制的需求向实现沟通战略转变，进一步拓展政府信息的沟通渠道，一方面以弥合政府绩效和观众期望之间的认知差距。这就需要在政府和社会公众之间建立有效的沟通桥梁，让社会公众能够充分了解政府在提供公共服务过程中所耗用的资源。正当性的判断取决于社会公众内在的社会价值观念，这种价值观念不仅会影响到行动者的判断，也会影响到其他人的选择。对社会公众而言，其信息来源渠道呈现复杂的趋势，在有限关注度下，社会公众为节省信息处理费用往往倾向于通过关系网络获取相关信息，其首先从自己所在的网络中获取相关信息，在弱关系中一旦信息不透明时，群体的个人往往通过网络中的其他行动者交换和共享信息，信息的数量和质量就成为影响个人决策的重要因素。政府会计在改革过程中应明确信息公开的内容、范围和标准，旨在满足不同信息使用者对政府的财务状况、营运情况共性的信息需求，基于非正式的和信任的沟通是确保政府合法性的重要依据。

5、减少合法性差距

公共服务过程中的“信任赤字”问题(政治治理与民意差距巨大)是影响政治信任的重要影响因素。Blind(2006)引入了五种类型的信任:道德信任，主要聚焦于伦理和道德;经济信任，强调经济效率和非党派;政治信任，强调政治合法性;社会信任，聚焦于社会资本的催化效果;技术信任，集中于技术如何带来更多的民主化［19］。政治信任与治理密切相关，当社会公众对政府的信任程度增加时，政府关键性的决策和行动方面就会得到社会公众的支持，从而减少冲突成本，而低水平的政治信任将削弱政府行动或政策的可行性和合法性，可见政治信任是维持合法性的关键组成部分。政府的正当性不仅取决于政府的绩效，同时与正义和公平密切相关，广泛的社会参与度确保程序的合法性，合法性理论为政府决策提供了依据。政府的各项活动是为了维护和增强其合法性，从传统的供应驱动型的信息供给项需求驱动型的信息转变，政府部门通过披露相关信息，以满足认知型信任的信息需求，当认知型信任需求长期得不到满足时，可能导致其对政府的信息和行动均采取怀疑的态度，并导致信任程度的下降甚至损失。社会公众呈报对其合法性有利的信息，但是也往往会陷入一种恶性循环，即往往披露对其正面的信息，而隐藏不利的信息，甚至操纵公共意见、改变社会公众对政府认知，从而提升信任程度。在利益多元化的社会中，社会公众授权政府使用资源，一旦合法性受到威胁，政府可能采取以下几种战略:纠正自己的行为或目标，以迎合社会的期望;维持原来的行动，通过沟通向社会公众解释其行动的合理性，改变社会公众的认知;通过操纵相关信息改变社会公众的认知;通过教化和灌输使得社会公众的价值观与组织目标一致。上述几种战略均与信息披露存在密切的关系。

在政府治理过程中，合法性的差距将会影响到政府的可持续性，而政治信任是影响政府合法性和维持可持续性的重要因素，是政府重要的治理资本，也是合法性的逻辑起点。因为政府披露的财务报告信息影响到社会公众对政府的认知，并最终影响对政府的信任程度。合法性战略与宏观社会环境存在密切的联系，判断主体及其行为是否合法，是一个社会建构的概念，不同的行动者价值观各异，可能从不同的角度去解读会计信息，并随着外部环境的变化而变化，因此合法性理论有助于了解政府会计信息。尽管合法性难以在实务中进行直接测度，但合法性的实际结果却是显而易见的，政府具有合法性有助于构建其良好的形象，进一步吸引相关资源并利用这些资源为社会提供公共服务，社会公众对政府的认知主要取决于政府提供的会计信息，政府会计信息的披露必须考虑到信息使用者的专业能力，并能够使得社会公众观察到政府的行动，如果政府与社会公众之间信息不对称较高时，就应提供详细的信息，使社会公众能够真正了解政府的相关信息。政府在消耗资源的同时为社会创造公共价值，政府往往依靠强制性权力获取相关资源来维持自己的可持续性，其自由裁量权受到一定的约束，确保公权力得到社会的认可，并通过信息披露改革社会公众对其认知，外部信息使用者也需要可靠和相关的信息来判断政府如何利用公共资源实现社会公共利益。社会公众以及公共服务的使用者满意度是合法性的重要基础，促使政府持续改进其能力。政府信息不应仅仅局限在财务信息，还必须通过非财务信息和其他描述性信息等，政府财务信息作为构建和维持合法性安排的重要信息，对其进行分析和解读，能够促进政府的宏观治理。

6、政府会计改革应适度暴露风险

在网络社会中，网络中行动者之间的互惠同时也造成了网络的脆弱性，特别是在信息流动的某个节点。信任总是以社会生活的不稳定性和风险为立足点和实践归宿的(李艳霞，2013)［20］。不确定性和风险程度越高，意味着对未来预期的不确定性增加，从而引起社会公众的质疑。尽管风险暴露并不一定在短期内改进政府信任，但从长期而言，政府面临的大部分风险与先前的决策相关，应动态的披露政府所可能面对的风险。欧洲主权债务危机对政府会计改革提出了新的要求，今后在政府会计改革过程中应继续将风险特别是债务风险等信息披露得以体现，以真实反映财政状况。

五、结语

作为一种战略管理工具，信任治理能够提升网络行动者的合作意识和凝聚力。政治信任形成受多种因素的影响，如政府的绩效、社会公众的参与程度、腐败的程度、性别、教育程度、信任文化以及外部网络的复杂程度等，但是政府的经济业绩仍然是影响政治信任的关键要素，不同的社会公众有着异质化的信息需求，因此政府要获取政治信任、进行合法性管理，就必须向社会公众披露相关的会计信息，并通过信息的流动影响到社会公众对政府的信任程度［21］。笔者从信任主体、客体、客体的胜任能力、客体行为的可靠性等方面分析，得出了会计信息在信任治理中的关键作用，政府会计的改革应围绕信任和合法性进行构建。

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