失地农民生活保障存在的问题及对策

张晓梅　邝继区

我国是一个农村人口所占比例较大的国家，据数据统计，2014年我国人口数量已达到136782万人，其中农村人口就达到了61866万人，在这13亿多的人口中，农村人口仍占总人口数近一半，这是一个极为巨大的数字[1]。随着生产力的发展，很多影响社会发展的问题很快显现出了，包括农民工、失地农民和村落这三大问题，学者称之为“新三农”问题。它是连接城乡关系的重要节点，是建设社会主义新农村的关键，是缓和和解决社会矛盾和冲突的纽带。“新三农”问题中，笔者认为，失地农民的生活保障是当前最应当关注的问题。这是处理好失地农民问题的基础性工程，也关乎到新农村建设目标的实现，值得政府及相关部门深思。

一、失地农民的概述

（一）失地农民的含义

农民这个词在西方国家和我国的解释是不同的，农民的英文单词为“farmer”，指从事农业劳动这一职业的人。现代汉语词典对农民的解释是专门从事农业生产的劳动者。在我国，农民不是西方人眼中的职业，这是由我国一直以来实行的城乡二元体制导致的。20世纪50年代，计划经济体制正式确立，我国进行户籍制度改革，形成城市和农村分割管理体制。在这样的体制下，农民只要没能从户籍上转变为城市居民，那么，无论他们从事何种职业都脱不掉农民这顶帽子。

“失地农民”这一概念最早是被李励华提出的，顾名思义，就是失去了土地的农民。从社会学的角度来说，是指在城市化的进程中，因为国家征收征用而失去农用耕地、林地等农用地的农民。[2]当然，失去土地也分为主动和被动两种。主动是指农民从自身利益出发自愿将土地出租或出让引发的失地行为，而被动则是指农民本没有想出让土地使用权，而是由于某种不可抗拒的力量不得不交出土地使用权的行为。本文研究的对象是后者——被动失去土地的农民。

（二）农民失地的原因分析

1.城市化进程扩大了非农业用地

2013年6月26日，国务院在关于城镇化建设工作情况的报告中指出，“我国城市化率由2000年的36.2%上升到2002年的39.1%，改革开放以来，我国城镇化率年均提高1.02个百分点；2000年以来，城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当。”[3]这充分说明我国的城市化进程正在飞速地加快。为了城市发展，土地会被占用或者征用，尤其集中在城郊和经济“潜发展”区。一方面，城市化和工业化的快速发展给国家和社会带来了利益；另一方面，城市化和工业化的推进加大了土地需求的压力。因此，非农业用地量越来越大，农民失去的土地也越来越多。

2.村集体及村干部缺乏长远考虑

从现实来看，很多被征用的土地都是具有很大发展潜力的近郊农村，这些农地一般靠近城市，地理位置优越，发展路子较宽。然而，许多村干部在征地之时却缺乏长远考虑，未能真正为村民着想。在巨额赔偿款的诱惑下，部分村干部表面上以村民利益为幌子，暗地里却进行着钱权交易。因此，很多村干部会毫不犹豫地促成村民的集体土地的征收，这在一定程度上滋生了腐败，也使得村民以及子孙后代失去了赖以生存的保障。

3.耕地抛荒造成农民失去土地

所谓耕地抛荒就是基于多方面的原因，农民不得不将耕地抛弃，导致耕地无人管理，最终使得耕地给荒废。[4]笔者认为导致耕地被抛荒有如下几个原因：第一，从农民个人角度看，现耕地耕种成本提高，光是幼苗和管理就是一大笔支出，这使得农民的收入大大减少，甚至有些无法维持其生活。出于这样的原因，又因城市化的发展，出去打工更能维持农民的生活，于是出现了耕地荒废的现象；第二，从社会角度看，社会为了更好的促进经济的发展，社会组织会在稍微有发展潜力的近郊进行租用耕地，农民为生计着想，一般都会将土地租让出去，这就导致大量耕地被租用而被抛弃。

4.“圈地之风”使土地征而不用

土地属于不可再生的资源，只要国家多征或者废弃一亩耕地，农民就会少一亩“生存田”，农民的生活就会少一份基本保障。而在现实生活中，我们会看到这样的现象：在用于修建工业园区的被征用土地上，工业园区在举行了隆重的奠基仪式之后却一两年都未动工兴建，导致工业园区用地的废弃。一些地方政府为了提高政绩，提高当地工业和城市化的发展水平，努力向外招商引资，想尽办法将农民的土地低价征用，转变为建设用地来吸引投资者。这导致大量的土地“征而不用”、长年放置，从而造成土地资源的严重浪费。

二、失地农民的生活保障现状

（一）失地农民生活保障的相关政策

目前，我国进入了城市化加速发展时期，城市土地的扩张已经成为城市化发展的主要方式，在未来十年内，近亿的农民将会发生身份的转变。为了更好地实现城乡一体化，国家必须妥善解决征地引起的农民生活问题，采取相应措施保证失地农民失地不失业，保障农民的就业问题以及社会保障等相关问题。为此，国家也出台了一系列的政策解决失地农民的生活问题。

1982年5月14日，国务院颁布施行《国家建设征用土地条例》。该条例规定了征地方对失地农民的补偿标准，对失地农民的补偿是根据所征用耕地（菜地）的年产值的3～6倍和国家规定的价格来进行计算。

1998年8月29日，我国通过了修订的《中华人民共和国土地管理法》，将征地补偿的标准再一次提高到耕地（菜地）被征前年产值的6～10倍，将农业人口的房屋安置补助费的标准提高到前三年平均年产值的4～6倍，这从经济上给予失地农民一定的帮助。

2004年11月3日，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提出要加快开展工作的速度，尽快制定并公布相关的征地统一的年产值标准和区片综合地价，为对失地农民的补偿工作做好准备。

2005年7月23日，国土资源部再次发出通知，要求各地相关单位及部门争取在2005年底完成并做好征地统一年产值标准和区片综合地价的制定和公布工作，并且在与原补偿标准衔接的基础上，更好的实现征地补偿依据的大转变。

2006年4月10日，劳动保障部下达了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见》的通知。在意见中，劳动保障部关于失地农民的就业和社会保障做了指导意见，希望各地方政府及相关部门应根据当地经济情况、相关政策、地方政府财政承受能力、提高失地农民生活水平、简单可行等原则对失地农民的后顾之忧做出最明智的扶持政策。

2007年5月23日，国务院常务会议上提出将农村贫困人口纳入最低生活保障。

2010年6月26日，国土资源部又再一次发布《进一步做好征地管理工作的通知》的通知，要求要综合考虑征地片区的多方面因素，不断完善征地补偿政策。

（二）失地农民生活保障的缺失

1.制度不完善

社会保障制度对失地农民生活的保障力度不够。目前，我国征地补偿的形式主要有一次性补偿和多元化补偿两种方式。一次性补偿主要是政府将征地补偿费一次性发放到失地农民手中，不再承担其他安置义务。尽管一次性补偿数额较高，但是在购买城市住房等方面已消耗殆尽，农民失去持续的生活保障。多元化补偿方式相对于一次性补偿要考虑得长远一些，考虑到失地农民的养老问题，在做好补偿工作的前提下，向失地农民定期定额发放养老保障金，但是失地农民的养老保障金数额较少，很难保障其基本生活。

2.履行不到位

作为社会保障制度的实施者，政府及相关部门有义务和责任做好失地农民的社会保障工作，这包括从申请到审核再到公布的过程。在实际操作中，一些政府部门未能真正做好这项工作。比如在农村最低生活保障领域，有的人在不符合申请条件的情况下，却通过强硬的社会关系获得了政府和国家的救助，从而导致了部分生活困难的失地农民没能得到应有的政府救助。政府履行职责的不到位导致了这一现象的发生。

3.资金不充足

财政资金是否充足关系到失地农民的生活保障制度是否能够落实，关系到解决失地农民生活困难的数量和质量问题。我国是一个农业大国，农民在全国人口中所占比例较大，由于这些年来城市化和工业化的发展，失地农民越来越多，需要社会关心和救助的群体也相应增大，这就加大了社会保障的压力，也自然而然地需要更多的救助资金。在现实操作中，保障资金的不足一直是个大问题，这就导致国家对困难群众的救助质量和力度远远不够。

4.社会关心不够

社会对困难群体的关心主要是体现在社会组织对困难群体的关心上，很多社会组织在这一方面也是有心无力。对困难群众，特别是失地农民的关心，政府无法做到面面俱到，这就需要社会各方面的努力，但是，在现实生活中，社会组织也很难做到。当然，这是受到了许多方面的制约。许多组织没有充足的保证资金，无法将自己的想法付诸于实践，只能在道德上呼吁社会成员，特别是较为富裕的社会成员关注困难群体，为社会、为困难群体尽一份薄力。

三、解决失地农民生活保障的措施

（一）制定科学标准，据实合理调整

在现实生活中，失地农民最低生活保障领域存在该保不保、不该保却保的现象，存在保障对象模糊的问题，究其原因，主要在于缺乏判断失地农民是否应参与最低生活保障的科学标准。为解决这一问题，有关政府部门应该根据自己管辖地区的具体情况制定科学的保障标准，这一标准应随着社会的发展和当地经济的发展水平进行合理的调整。科学制定标准的目标是为了需要救助的失地农民或者困难群众能被政府保障其基本生活，杜绝该保不保，不保则保的现象。[5]据实合理调整可以使保障水平随着社会的发展而调整，避免制度过于呆板。

（二）建立合理机制，规范运行管理

在制定保障标准的基础上，应建立合理的机制，使政府部门能够依法按规定办事，严格把控失地农民保障过程中的对象认定，严格申请、核查、公布相关工作流程，杜绝不良社会现象的发生，使规范能够正常地运行以及管理。

（三）借助社会力量，拓宽筹资渠道

面对一些现实的问题，比如保障资金短缺、资金筹资渠道单一等，我们可以采用扩大筹资范围的方式，比如向社会筹集或者从社会公益事业筹集资金等办法来解决。换言之，即建立多元化的筹资机制，主要是以政府为主、以社会为辅的方式，多方参与，扩宽筹集渠道，多方筹资，这既减轻了政府的财政压力又保证了资金的充足。具体措施为：一是借助社会的强大力量，开展社会捐赠活动，与社会慈善组织展开积极的合作，充分发挥公益事业的作用；二是采取发行低保福利彩票的办法，或者鼓励知名企业积极参与进来。企业为低保注资，一方面解决了保障资金的短缺问题，另一方面也使企业实现了自己的社会价值，提升了企业的地位。这是一个让政府和企业双赢的办法。

（四）既救助又发展，提高农民水平

农民这一群体和社会的其他成员不同，农民世代以耕种为生，基本没有其他生存技能，再就业和创业的能力相对于其他社会成员来说都是很低的。社会保障制度保障了失地农民的基本生活，但是面对生活的重压，失地农民仅仅依靠低保是无法过上安稳的品质生活的，他们必须要发展自己。因此，在笔者看来，仅仅通过各种形式的资金收入的再分配来保障失地农民的生活是不可能的，面对这一现状，政府及相关部门在保障失地农民基本生活的基础上，更应教会他们技能，比如组织失地农民进行技能的学习和培训，让失地农民学习多项技术，这能在一定程度上提升他们的能力，让他们在自己的努力下逐渐摆脱贫困，这样，失地农民与原有城市居民的贫富差距也会在不知不觉中慢慢缩小。

（五）建立农民组织，表达农民利益

在农村的征地中，我们可以看到这样一种现象：整个征地过程都是村干部在一手操办，就连最后的决策都是几个掌握权力的村干部决定，就算有村民参与，也是寥寥无几，并且那些村民素质一般都不高，在决策上并没有起太大作用，只是配合村干部的决策罢了。从这我们可以看出，村民并没有较强的实力，没有多大的说话权，村民缺少真正为他们着想的代言人，他们缺少一个组织来表达他们的意愿。[6]笔者看来，面对这样的状况，村民可以通过村民大会，成立能表达村民意愿，真正为村民着想的组织，并且这个组织得由接受过良好教育，有想法的，真正为全村着想的人组成，以维护村民的集体利益。

基金项目：重庆市社会科学研究规划项目《相对剥夺视域中重庆市征地拆迁矛盾的消减机制研究》（2012QNSH021）；

长江师范学院研究项目（CJSY2010CO45）

参考文献：

[1]2014年国民经济和社会发展统计公报.中华人民共和国统计局[EB/OL]http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150

226_685799.html.

[2]张婷婷.我国失地农民的社会保障概述[D].北京交通大学，2011.

[3]国务院关于城镇化建设工作情况的报告.中国人大网[EB/OL]http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2013-06/27/

content_1798658.htm.

[4]张亮.我国农民失地的现状、成因与治理措施[J].产业与科技论坛，2013（12）：7-8.

[5]曲天娥.农民失地的原因分析及对策[J].中国国土资源经济，2004（17）：23-24.

[6]汪良军.城市化进程中失地农民社会保障法律问题研究[D].西南财经大学，2006.

作者单位：长江师范学院政治与历史学院

责任编辑：张 波