地方政府性债务可能引发危机的思考

◎ 文/寇大伟

国是论丛GUOSHILUNCONG

地方政府性债务可能引发危机的思考

◎ 文/寇大伟

地方政府是一国政府体系的重要组成部分，地方政府治理的好坏以及地方政府职能的发挥直接关系到一国治理的好坏。2008年2月27日，中共中央颁布《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确了中央政府与地方政府之间分权的发展方向：中央政府注重于经济社会事务的宏观管理， 而地方政府则注重于提高公共服务的能力。但是在实际运行过程中，地方政府职能的发挥并没有那么理想，近年来，地方政府性债务危机的不断出现正是一个重要表现。

地方政府性债务现状

1.地方政府性债务的界定

地方政府性债务的范畴，除包括政府举借的债务外，还包括事业单位、融资平台公司等举借的政府性质的债务。政府性债务是经过多年形成的，从短期来看，其在我国经济社会发展、基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用，但是从长远来看，这种非正规的、缺乏法制保障的债务形式却存在种种危机，地方负债的融资行为风险对财政、金融、社会都将带来不良后果。

2.地方政府性债务状况

我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债。至1996年底，所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.05%）和2779个县级政府中的2405个（占86.54%）都举借了债务。1997年以来，地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。

近年来地方政府债务问题越来越严重。截至2009年年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的平台贷款债务率（平台债务合计/本省GDP）低于60%，有10个省市甚至超过了100%。普遍存在债务偿还过度依赖土地收入，高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高；一些地方通过信托、BT（建设-移交）和违规集资等方式变相融资问题突出，隐蔽性强、筹资成本高，蕴含新的风险隐患；融资平台公司退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强；一些地方还存在违规担保、违规融资、改变债务资金用途、债务资金闲置等问题。截至2013年6月底，地方政府性债务为17.89万亿元，较2010年末和2012年末分别增长66.93%和12.62%。市级政府性债务仍是地方政府性债务的主体，2013年6月底占比达40.75%（见表1）。

表1　2013年6月底地方各级政府性债务规模情况表单位：亿元

表2　2013年6月底地方政府性债务余额支出投向情况表单位：亿元

从债务资金投向看，西方国家的政府债务主要是用于消费，而我国的政府性债务主要用于基础设施建设和公益性项目，这不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。由表2可以看出，在政府负有偿还责任的债务中，用于市政建设等公益性项目的支出是87806.13亿元，占总支出的86.77%。但同时也说明了地方政府的事权之重，地方政府的事权与财权是不相匹配的。

3.土地财政与地方政府性债务

地方政府性债务过重，导致地方政府运行过程中背负了大量债务，严重影响本地经济、社会等方面的发展，制约了地方政府职能的发挥。2011年审计署对全国所有涉及政府性债务的25590个政府部门和机构、6576家融资平台公司、54061个其他单位、373805个项目和1873683笔债务进行审计发现，地方政府债务超10万亿元，12个省级、307个市级和1131个县级政府承诺用土地出让收入偿债。约两成市级政府债务率高于100% ，部分地区偿还能力弱，存在风险隐患较大。

从全口径政府性债务余额/公共预算收入（不含以土地出让收入为主的政府性基金）来看，2012年末全国全口径政府性债务余额/全国公共预算收入为236.92%，且比全国全口径政府债务率（179.47%）高出57.45个百分点，表明全国政府性债务偿还需求对土地出让金的依赖程度较高。

国际货币基金组织2009 年至 2013 年的数据显示，省级地方政府融资平台负债的增长与省级投资增长密切相关。这一方面表明地方政府融资平台在支持经济活动中的作用，同时还显示出，这些工具也加剧了增长动力对信贷和投资的依赖。这些投资支出通常在预算外进行融资，要么通过地方政府融资平台（为了规避借款限制），要么通过出售土地实现。

地方政府性债务危机成因

1.地方政府的财权和事权不匹配

1978年改革开放到1994年分税制改革之前，为调动地方政府的主动性和积极性，中央给予了地方政府议定的相对独立的利益和经济管理自主权，由地方政府决定和处理本行政区内的政治、经济和社会事务，同时伴随着“分灶吃饭”的财政体制改革，激发了地方政府的活力，增强了地方政府管理经济的主动性和自觉性。但是在地方财力大大增强的同时，中央财力却大大削弱了，从而使得中央政府的宏观调控能力减弱。

1994年我国实行分税制改革，在国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》（1993 年12 月 25 日）中，对中央与地方的事权进行了划分：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。此次改革中地方政府承担的地方性事务增加了，地方政府除了要努力提供与发展息息相关的地方基础设施、教育、科技、卫生等方面的公共物品与公共服务外，还要努力发展地方经济，提高人民生活水平。事实上，地方政府的财力远远不能胜任其职能，导致了后来的地方债务危机。分税制的财税体制对于我国地方政府的职能转变起到了至关重要的作用。分税制的本质是分权、分税、分设机构。其按照财权服从事权的原则，把税种划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。中央与地方共享税由中央税务机构负责征收，地方税由地方税务机构负责征收，建立了相应的中央税收和地方税收体系。

1994年的预算体制分权有3个特点：一是事权下移，大部分公共服务都下放给地方政府，如普通教育、医疗、绿化、交通等；二是税权上移，税收的大头集中在生产环节，在这个环节中央政府通过增值税的方式获得收入的大头，即75%，目前，地方税已经从分税制改革时占20%-30%，下跌到10%左右，但省级以下地方政府却没有清晰地界定税权；三是税收外的土地收益，非正式地界定给了地方政府。

中央与地方财政分权之后，中央政府下放大批事权给地方政府。1984年以后，中央政府陆续向国有企业下放生产经营管理权力，虽然中央政府的意图是把权力下放给企业，但实践中由于地方经济管理部门没有相应地转变职能，将其变为面对面的管理，管得更多更细。也就是说，地方政府截留了中央政府下放给企业的权力，使地方政府的经济权力大大增长。

2.地方政府的绩效评估体系欠妥

不合理的绩效评估体系促使地方政府直接干预、主导经济，导致地方政府经济职能越位，社会管理和公共服务职能缺位。当地方政府绩效考核与地方经济建设和经济发展直接相关时，地方政府官员作为理性经济人，必然会把绝大部分精力放在经济方面，而忽视社会管理和公共服务方面的发展。过度追求GDP的增长，必然使地方政府疯狂地招商引资、发展经济，并在这个过程中产生了大量的地方政府性债务。

3.地方政府间过度竞争

由于地方政府对经济的过多干预，使其走入了两个误区：一是政府长期作为经济发展的主体力量，一味地将推动经济发展作为自身的重要职责，却没有根据市场化发展的不同阶段对自身主导经济发展的角色进行适时地调整；二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品，如农村公共卫生、教育、社会保障等推向市场、推向社会，这种情况导致了政府职能“越位”与“缺位”。

在干部绩效考核体制中，经济绩效的因素占了很大的成分，这导致地方政府官员疯狂追求GDP增长，想尽一切办法，推动经济大发展，地方政府尤其是相邻的地方政府间恶性竞争现象屡见不鲜。以招商引资为例，按招商引资主体来分，政府招商引资是其中重要的一种，是指以政府为主体的招商引资。为促进招商引资工作，政府采取了一系列有力的措施，如建立组织机构，从中央到地方，成立各级招商部门，专门从事招商引资工作；制定了一系列优惠政策，促进招商引资；举办各类招商引资活动等。在招商引资过程中，政府既做裁判员又当运动员，成为事实的市场主体，是政府职能错位的表现；地方政府将工作重心放在招商引资上，弱化公共服务职能，是政府职能缺位的表现；政府直接插手招商引资，从项目设计到招商谈判甚至合同履约，政府都参与其中，是政府职能越位的表现。

化解地方债务危机的对策

1.改革财政体制

分税制的实施改善了中央政府财力不足的困境，也调动了地方的主动性和积极性，但是存在着地方政府财权与事权不相匹配的问题，即越是基层政府其财政收入越少，而其所承担的事权却很大。要使地方政府债务得到彻底缓解，必须从根源出发解决问题，即改变现有的分税体制，使地方政府的财权与事权相匹配。

2.改革地方的绩效考核体系

要改变以往惟经济发展论的绩效考核体制，就必须把地方政府性债务作为一项硬性指标加入地方绩效考核体系之中，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任；强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向；对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。

3.明确市场、政府与社会三者的关系

在我国现阶段的国情下，应该抛开全能政府的模式，建立适度有限政府。在经济发展中，充分发挥市场的积极能动作用；同时强化政府的社会管理职能，培育社会公共组织，最终达到建立服务型政府的目标。

地方政府应规范和监督市场运行，而不是介入市场运行。建立规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债采取政府债券方式，使其透明化和市场化。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

■ 编辑：云霞

*本文系国家社科基金项目《区域政策创新与区域协调发展研究》（编号：13&ZD017）的阶段性成果

作者单位：（南开大学周恩来政府管理学院）