对四川城乡统筹发展的再认识

◎文/赵春淦

对四川城乡统筹发展的再认识

◎文/赵春淦

村人口人均受教育年限比城镇人口少3.5年，人口占70%的农村卫生资源不到全省的20%。要实现全域协调发展，必须推进城乡统筹发展，促进城乡生产要素平等交换、公共资源均衡配置，推动农村生产生活方式同步变革，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

3.开辟了解决“三农”问题的新思路

全面建成小康社会，“三农”问题是必须解决的重点和难点问题。2014年，四川省农民人均纯收入达到8803元，但总体来看，全省城乡差距仍然较大，且有进一步扩大趋势。2014年，四川省城乡居民收入比达2.8倍，差距达15578元，如果把医疗、教育和失业保障等非货币因素考虑进去，城乡收入差距可能达到4-5倍，甚至是6倍。造成这种差距的主要原因是以前习惯把“三农”问题作为一个孤立的系统单独研究，只在农村内部考虑农业、农村和农民问题，割裂了农业、农村、农民问题与社会其他单元的有机关联，因而妨碍了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。因此，要解决“三农”问题，就要跳出就三农论三农，就三农抓三农、以农言农的传统思路，统筹考虑工业和农业、城市和农村，通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，通过城市带动农村、工业带动农业，建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制。

四川推进城乡统筹中存在的主要问题

四川省特别是成都市在全国较早地开展了城乡统筹建设试点，并总结了统筹城乡规划、开展农村土地和房屋确权登记颁证、创新城乡基本公共服务均等化等六大经验，但从四川全省城乡统筹发展现状来看，仍然有一些问题需要关注和解决。

1.城市带动农村发展能力不足

（1）四川全省城镇化水平滞后，决定了城市对农村的带动作用处于较低水平。四川省城镇化率仅为46.3%，较全国平均水平低8.5个百分点，且仅有4个超过百万人口的城市，县城和中小城镇发展不够，规模小、产业差、承载能力弱，不足以带动腹地乡村的经济社会发展。

（2）城市经济发展不足，特别是作为就业最大容器的服务业发展严重不足，四川较全国平均水平低11.5个百分点，导致对农村剩余劳动力吸纳能力不足，全省流出省外务工人员占外出务工人员比例超过50%。

2.资源要素未能在城乡合理流动和配置

过去大量生产要素由农业向工业、由农村向城市集中，极大地削弱了农村的原始积累。资源配置失衡的矛盾成为当前城乡统筹发展中的严重障碍。

（1）土地方面。目前，作为农村发展最大资源，土地在产权明晰、流转机制和服务体系等方面存在不同程度缺失。四川全省农村集体建设用地闲置、使用效率低现象在一定程度存在。农村集体建设用地、承包地和宅基地等财产权利在确权后虽然有了“本本”，但“本本”变“本钱”还十分困难，农村资源资产化、农村资产资本化、农村资本市场化还没有真正实现。

（2）金融方面。由于农业具有天然弱质性，“三农”金融服务风险大、成本高且收益低，金融机构支持“三农”的内生动力不足，金融弃农、脱农的现象十分突出，2014年金融机构涉农贷款仅占各项贷款余额的1/3。同时，农村产权抵押融资配套政策尚未完善，价值评估、资源收储和处置、风险防范机制缺失，严重制约了金融资源支持农村发展。

3.农业人口市民化的体制障碍没有根本消除

农民变市民速度缓慢，不仅不利于农民增收，还导致城乡收入差距进一步扩大，这也是影响城乡统筹发展的主要障碍。

（1）城镇户籍对农民的吸引力不强。二元体制障碍仍未有效破解，现行的社会保障、医疗保险和养老保险等仍与户籍“捆绑”在一起，农民进城后享有原有宅基地、承包地和林地等权益的配套政策缺乏，农业转移人口不能带着原有财产权利放心地进城定居落户，农民进城的意愿不强已成为全省新型城镇化缓慢的重要因素。

（2）农民市民化政府投入成本高。农民市民化主要涉及社会保障、教育设施、公共服务和市政设施等配套服务项目。据中国社科院测算，西部地区一个农民转移为县城居民，在基础设施和公共服务等方面约需支出成本20万元，而这些支出主要依靠财政投入。按照2020年全省城镇化率达到54%计算，未来5年，四川全省将要实现550万农村人口的市民化，需投入1.1万亿元，如此庞大的资金需求，对政府财力是一个巨大的挑战。

对推进城乡统筹发展的思考

1.坚持以非均衡发展理念推进城乡统筹

城乡统筹的落脚点是总体协调和高效，在推进过程中不能搞齐步走、清一色，应坚持非均衡发展、差异化发展理念，着力打造具有鲜明地方特色的区域经济。

（1）结合四川省主体功能区规划，按照平原、丘陵、盆周山区等类区，研究、分析和把握好各类区的不同情况，分类制订推进城乡统筹的实施方案，促进不同区域特色化、差异化发展。

（2）根据不同地域的资源禀赋和产业基础，明确不同区域、不同发展水平市县的发展方向和重点，并在省级层面给予不同的政策支持，实现以重点突破带动全局发展，以率先发展带动整体提升。

2.坚持以三产互动发展推进城乡统筹

推进城乡统筹，关键在产业支撑。从某种意义上理解，一二三产互动发展的过程，实际上就是城乡一体化发展的过程。因此，应该以产业集群的思路推进三次产业互动，制订完善四川全省产业空间布局规划，建立全方位、多层次、宽领域的网络式产业互动发展机制，使产业链上相互关联的众多经济主体在同一地域内聚集发展。

（1）在产业互动机制上，应该针对跨区项目立项、园区建设、环境保护及配套设施建设等重要问题，研究制订跨区域产业互动机制，加速区域间的产业互动，推动产业协调发展。

（2）在城乡产业融合方面，要重点推进农业“接二连三”，加快农业发展方式转变，不断提升农业现代化水平。

3.坚持以科学高效的城镇体系推进城乡统筹

合理的城镇体系，能实现城乡空间布局优化，促进城乡资源要素的合理流动和整合，最终实现城乡一体化。

（1）在规划上，应细化全省城镇空间布局，完善现代城镇体系，将新村建设纳入城镇体系统一规划布局，着力构建特大中心城市、大城市、中等城市、小城市和小城镇、新农村综合体和新村聚居点“六位一体”的城镇体系，带动城乡全域发展。

（2）在建设上，要突出县城和中心乡镇在连接城市、农村中的重要地位，进一步完善扩权强县试点政策，支持开展扩权强镇试点，在产业发展、基础设施建设等方面给予更大扶持，做好小城镇这篇“大文章”，促进农业人口就近转移。

4.坚持以深化农村改革推进城乡统筹

“三农”问题归根到底是因为二元体制壁垒导致土地、劳动力和资金等要素资源在城乡之间不能自由流动。城乡统筹就是要把农村和城镇发展作为统一的整体，构建以城带乡、以工促农、城乡一体的体制机制，推动城乡资源有序流动，解开“三农”问题最核心的症结。

（1）深入推进农村产权制度改革，逐步建立起城乡统一的产权登记制度，恢复农村生产要素和资源参与市场平等交换的“权利”。

（2）探索建立城乡统一的产权交易市场，出台农村产权流转交易市场体系建设指导意见，建立全省统一的农村产权交易平台，形成统一的交易规则和流程，促进农村产权公正、公开和顺畅流转。

（3）积极探索农民房屋、农产品及农业订单等其他动产和不动产的抵押质押办法，健全涉农贷款担保体系，增强农村金融供给能力。

5.坚持以建立多元、有序、城乡衔接的管理体制推进城乡统筹

推进城乡统筹发展，应注重解决城乡分割的管理体制，形成城乡一体、高效运转的体制机制。

（1）要进一步强化县级行政管理职能，对具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予必要的城市管理权限，增强县（区、市）和乡镇自主管理、自我发展的能力。

（2）要把城乡社区作为现代社会的基本单元，积极推进以城乡社区为主要载体的基层社会管理体制改革，逐步建立以居住地为核心的社区管理体制，健全以城乡社区为核心，群众自治组织为主体，社会各方广泛参与的新型城乡管理服务机制。

■ 卉木萋止 陈宝林/摄

（作者系四川省简阳市市长）

■ 编辑：张涵